§ 2 Causalité et risques des entreprises
B- La causalité indirecte
69. Il est diverses hypothèses dans lesquelles un événement imprévisible, causé (1°) ou non (2°) par les pouvoirs publics, participe à la réalisation d’un dommage sans en être pour autant directement à l’origine. Quoique moins nombreux que les situations précédemment étudiées, les cas de causalité indirecte exigent d’être précisés afin de pouvoir déterminer par la suite si les fondements et modalités de leur prise en charge sont identiques à ceux des risques causés directement.
1° Les dommages causés indirectement par les pouvoirs publics
70. Dans la mesure où le lien de causalité entre l’entreprise et l’action publique est plus distendu, la détermination d’hypothèses de causalité indirecte est assez difficile. Elles concernent des situations dans lesquelles l’action publique ne se trouve pas, dans la chaîne de causalité, dans une relation directe et immédiate avec l’entreprise sur qui pèse le risque. Deux cas peuvent être distingués. Dans le premier, les pouvoirs publics ne sont pas à l’origine directe du risque, mais en facilitent la survenance ou créent un contexte favorable à son apparition (a). Dans le second, ils aggravent ses conséquences dommageables (b).
a) La création d’un contexte favorable au risque
71. Les pouvoirs publics peuvent, tout en n’étant pas à l’origine d’un risque en favoriser la survenance, en créant un contexte propice à sa réalisation. Il s’agit alors d’une causalité « lointaine », la cause directe venant s’intercaler entre l’administration et l’entreprise.
Deux exemples permettront d’illustrer cette réalité. Le premier concerne les incitations185, le second les autorisations ou les interdictions.
72. Les incitations recouvrent l’ensemble des moyens dont usent les pouvoirs publics afin de persuader des entreprises de se comporter d’une façon déterminée. Ils sont alors amenés à offrir un certain nombre de compensations financières, matérielles ou juridiques. Dans la mesure où le comportement adopté diffère de celui qu’aurait adopté l’opérateur considéré en vue de ses prévisions ordinaires, le risque économique que celui-ci subit le cas échéant trouve une part de son origine dans l’incitation sans laquelle il ne se serait pas produit186. On peut ainsi considérer que la commune qui
incite par des aides financières ou des avantages en nature une entreprise à venir s’installer sur son territoire est indirectement à l’origine des dommages qu’elle subit par la suite. Il en va de même pour l’État qui incite une entreprise à investir ou à s’installer à l’étranger où elle fera l’objet d’une procédure de nationalisation ou sera la victime d’un acte de terrorisme.
185 Il faut noter que certains types d’incitations permettent aux pouvoirs publics de prévenir la
réalisation de risques en amenant les entreprises à adopter des comportements précautionneux. Voir infra, Seconde partie, Titre premier, Premier chapitre, n°309 et s.
186 En revanche, la cause sera directe si l’incitation est fautive ou illégale. Par exemple : C.E., 11
octobre 1985, Compagnie générale de construction téléphonique, p.282 : l’administration avait incité une entreprise à exécuter des travaux préparatoires à un marché qui ne fut jamais signé alors que l’administration avait assuré à la société qu’elle était attributaire du marché ; C.A.A. Nancy, 12 décembre 1991, Rizki, T. dec. p.6863 : une commune avait incité un commerçant à ne pas vendre son fonds de commerce, car elle allait l’acquérir par voie d’expropriation. En ne mettant en œuvre la procédure que sept ans après, la commune commet une faute.
73. L’autorisation ou l’interdiction peuvent également constituer des causes indirectes dans la mesure où elles concernent une activité créant directement un risque pour certaines entreprises. Ainsi, l’administration, en autorisant ou interdisant une activité donnée, se trouvera-t-elle à l’origine indirecte du risque qui en résultera puisqu’elle aura permis que soit créée une potentialité de dommage. L’autorisation ou l’interdiction ne sont donc pas la cause directe des préjudices subis, mais ceux-ci n’auraient pu exister sans elles.
Par exemple, en interdisant, sur le fondement de la législation portant protection de certaines espèces animales, la destruction de spécimens nuisibles pour des agriculteurs, l’administration se trouve à l’origine indirecte des préjudices supportés par ces derniers. De même, en autorisant la production et l’exploitation de certains produits nuisibles à des exploitations187, ou l’établissement d’installations classées, les pouvoirs
publics se trouvent être indirectement à l’origine des dommages encourus188.
b) L’aggravation par les pouvoirs publics des dommages subis
74. Les pouvoirs publics ont à leur disposition de nombreux moyens leur permettant de prendre en charge, en amont comme en aval, les risques des entreprises189. Ils peuvent à cette occasion aggraver les dommages déjà subis.
187 Par exemple, C.E., 9 octobre 2002, Union nationale de l’apiculture française, A.J.D.A. 2002, p.1180,
concl. F. SENERS ; R.F.D.A. n°6 2002, p.1175 : il s’agissait en l’espèce de l’autorisation de mise sur le marché d’un produit nuisible aux abeilles.
188 Il faut noter que la jurisprudence engage dans certaines hypothèses la responsabilité sans faute de
la puissance publique du fait d’une autorisation ou d’une interdiction, ce qui suppose une appréciation différente de la causalité directe. Par exemple, C.A.A. de Lyon 1er février 1994, Plan,
D.1994, Jur., p.442, note ROMI. La différence tient en fait à la différence de perspective adoptée : dans un cas il s’agit de causalité matérielle, dans un autre d’imputabilité. Il n’en demeure pas moins que si, en effet, l’autorisation ou l’interdiction peuvent être considérées par le juge administratif comme étant à l’origine directe d’un préjudice subi par une entreprise, entraînant de ce fait l’engagement de la responsabilité sans faute de l’administration, dans la chaîne de causalité matérielle, elle n’est pas la cause directe du dommage ; c’est l’activité autorisée ou interdite qui l’est.
Ces hypothèses ne correspondent pas précisément à la définition de la causalité indirecte puisque les pouvoirs publics se trouvent directement à l’origine de dommages nouveaux, se rajoutant à ceux résultant de la survenance d’un événement imprévisible (catastrophe naturelle ou industrielle, attentats, pollutions, etc.). On peut pourtant choisir de les considérer comme des hypothèses de causalité indirecte dans la mesure où, sans l’existence initiale d’un risque à prendre en charge, l’administration n’aurait pas adopté de comportement dommageable. En ce sens, il est plus précis de qualifier l’aggravation des risques de cause secondaire.
Elle peut revêtir plusieurs formes, le préjudice « supplémentaire » pouvant résulter soit d’une action positive de l’administration, soit au contraire d’une action négative.
Dans le premier cas, le préjudice secondaire apparaît en raison d’une intervention des pouvoirs publics destinée à prendre en charge un risque déjà réalisé. Il peut par exemple s’agir d’une interdiction de vente des produits de la pêche en vue de lutter contre une pollution par hydrocarbures, de travaux de destruction destinés à remédier aux conséquences d’une inondation, d’abattage de têtes de bétail destiné à mettre fin à des épizooties ou autre fièvre aphteuse, etc. Cette action positive peut avoir pour conséquence d’aggraver le préjudice déjà subi – la mort de nouvelles bêtes – ou d’en causer de nouveaux – préjudice résultant de l’interdiction de vendre ce qui n’a pas été détruit.
Dans le second cas, le dommage résulte d’une action tardive, insuffisante ou d’une carence à prendre en charge le risque initial et à faire cesser les conséquences qui en résultent. En ne prenant pas les mesures juridiques ou matérielles exigées par les circonstances, l’administration peut causer aux opérateurs des dommages que ceux-ci n’auraient pas subis si l’action publique avait été correctement menée. Il existe de nombreux exemples de telles hypothèses190. Ainsi en va-t-il notamment lorsque les
forces de l’ordre s’abstiennent de protéger un ensemble industriel des menées de la
190 Voir notamment, P. MONTANE DE LA ROQUE, « L’inertie des pouvoirs publics », Thèse, Dalloz, 1950;
rébellion algérienne191, lorsqu’elles s’abstiennent de prendre des dispositions pour
s’opposer à la formation des barrages à l’entrée d’un port192, etc.
2° Les dommages causés indirectement par des événements extérieurs aux pouvoirs publics
75. De la même manière que pour les agissements des pouvoirs publics, on peut noter que, sans être à l’origine directe de risques pour les entreprises, les événements d’origine naturelle, technologique ou humaine peuvent participer à leur réalisation de façon indirecte. D’une part en effet, le trouble qu’ils provoquent peut avoir des répercussions sur des entreprises qui ne les ont pas subis directement (a). D’autre part, le contexte parfois favorable dans lequel ils se produisent résulte fréquemment d’activités humaines (b).
a) L’existence de victimes indirectes
76. De façon assez systématique, les risques naturels, technologiques, ou humains, outre les dommages qu’ils sont susceptibles de causer directement à des entreprises, constituent, du fait des troubles qu’ils provoquent, des causes indirectes de dommages pour d’autres entrepreneurs. Les préjudices que subissent ces derniers ne sont pas alors d’ordre matériel, mais d’ordre économique puisqu’ils résultent de limitations faites à l’exercice de leur activité. Quelques exemples permettront de l’illustrer.
Diverses entreprises non physiquement sinistrées sont susceptibles de souffrir des conséquences indirectes d’une inondation catastrophique telles que « des
191 C.E., 3 mars 1976, Pompier, T. dec., p.5498.
interruptions des commandes et des difficultés de livraison dues à la coupure des routes »193.
Il en va de même en cas de marée noire. De multiples activités économiques souffrent des effets d’un événement dont elles n’ont pas directement subi les conséquences. À côté des pêcheurs et conchyliculteurs, des hôteliers et restaurateurs, d’autres entrepreneurs des régions voisines subissent les « effets secondaires » de la catastrophe en raison de l’image de marque désastreuse qu’elle leur impose. En outre, sans avoir souffert directement de la pollution, certaines exploitations doivent stopper ou suspendre leur activité194.
Enfin, en cas d’épizootie, les négociants et éleveurs non touchés par la maladie subissent les contrecoups de la crise qui se traduisent par des baisses de recettes à raison de la suspicion qui pèse sur leurs produits. À la suite de la crise de la « vache folle », les éleveurs de bovidés ont ainsi subi des pertes importantes du fait de la diminution du volume des ventes195.
b) La création d’un contexte favorable
77. L’aménagement du territoire, l’urbanisme, l’entretien des ressources naturelles, constituent autant de facteurs qui favorisent la création de risques pour les entreprises. La concentration des constructions à proximité de centres industriels ou dans des zones soumises à des calamités naturelles (inondations, glissements de terrain, éboulements, etc.) multiplie les probabilités de réalisation imprévisible d’événements catastrophiques (explosion de l’usine AZF). De façon générale, l’occupation des sols
193 Voir le rapport de la commission d’enquête sur les inondations de la Somme, préc., p.34.
194 A la suite du naufrage de l’Érika, le Fonds d’indemnisation pour les dommages dus à la pollution
par les hydrocarbures (FIPOL) a du faire la distinction entre les entreprises directement touchées, subissant un préjudice économique pur, et les autres. Ainsi, ont été considérées comme étant victimes indirectes de la pollution, les entreprises dont l’activité se limitait à commercer avec des entreprises en relation avec des touristes.
195 A ceci s’ajoute l’aggravation de leur préjudice causée par les mesures de lutte adoptées par les
favorise la réalisation de dommages pour les entrepreneurs, lorsqu’elle ne les aggrave pas.
On a ainsi pu constater que les inondations dans la Somme ont été favorisés par une urbanisation du lit majeur de la rivière ayant entraîné une imperméabilisation des sols et une accentuation des ruissellements, et par une pratique agricole ayant entraîné la suppression des fossés, haies, talus et autres marres, ainsi que par un entretien négligent des eaux superficielles non domaniales.
78. Un tel contexte, principalement en matière de risques industriels et technologiques, se caractérise par le fait qu’il est créé sans que soient prises en considération les conséquences dommageables qu’il pourrait engendrer. Il se justifie en effet par des raisons de maximisation de l’utilisation des sols, de maximisation des profits et de productivité : « en cherchant à accroître la productivité, on a toujours fait abstraction des risques qui en résultent »196. C’est en voulant profiter des bienfaits des
innovations techniques et scientifiques que l’on crée les conditions de la réalisation de risques nouveaux. Le progrès scientifique, censé développer le bien-être social et apporter un supplément de sécurité aux citoyens, se trouve donc être la source paradoxale de risques potentiellement catastrophiques, marqués d’une très forte incertitude.
79. La spécificité des risques des entreprises, résultant de la nature économique des entités qui les subissent et des dommages qu’ils sont susceptibles de provoquer, influence à la fois la définition même de la notion de risque, en modifiant le sens de ce qui est imprévisible et dommageable, et la façon dont ils sont susceptibles d’être causés.
Il est dès lors possible de les distinguer tant des risques que supportent les particuliers que des aléas inhérents à toute activité économique. Cette différence fondamentale entraîne des conséquences de régime importantes que l’on retrouve à tous les niveaux de l’étude de l’intervention publique, notamment lorsque l’on cherche à déterminer les contraintes juridiques qui s’imposent à elle.
C
HAPITRE SECOND:
L
ES CONTRAINTES IMPOSEES A L’
ACTION PUBLIQUE80. La prise en charge par les pouvoirs publics des risques des entreprises est soumise à un certain nombre de contraintes qui encadrent et délimitent leur action. Ces diverses contraintes reposent sur un postulat de base commun : le respect de la libre entreprise197. Ceci n’a en réalité rien d’étonnant dans la mesure où, intervenant dans le
domaine économique par des mesures plus ou moins contraignantes, les pouvoirs publics sont amenés, en amont comme en aval du risque, à s’intéresser à la gestion des entreprises. Ils sont donc soumis, comme toute intervention économique de l’État au respect de la liberté d’entreprendre198.
Toutefois, face à des événements imprévisibles et potentiellement dommageables pour des entrepreneurs, la compréhension des limites qu’impose le respect de la libre entreprise est susceptible de varier. Il convient en effet de se demander si le respect de cette liberté impose aux pouvoirs publics de laisser aux entreprises la charge des risques qu’elles subissent ou s’il justifie au contraire qu’ils les prennent à leur charge. Autrement dit, la liberté d’entreprendre, en tant que limite à l’action publique en matière économique, implique-t-elle de laisser les opérateurs se charger seuls, de façon autonome, des risques qu’ils subissent ou impose-t-elle au contraire une intervention publique sur le fondement de la mission qui incombe à l’État d’assurer les conditions d’exercice des libertés publiques ?199 La question est alors de
197 C.E., 27 avril 1998, Cornette de Saint Cyr, p.177 : pour le Conseil d’Etat, il s’agit d’un principe qui
s’impose au pouvoir réglementaire ; C.C., 81-132 DC du 16 janvier 1982, R.J.C. I, p.104 : pour le Conseil constitutionnel, il s’agit d’une liberté constitutionnelle.
198 Voir en ce sens : P. DELVOLVE,Droit public de l’économie, Précis Dalloz, Paris, 1998, p.105 et s.
L’auteur présente la liberté d’entreprendre comme un principe limitant l’intervention de l’Etat en matière économique. Il la qualifie de principe libéral.
199 La liberté d’entreprendre implique en effet d’une part que l’État n’y porte aucune atteinte
injustifiée (C.C. 98-401 DC du 20 juin 1998, R.J.C. I-754 : « les limitations justifiées par l’intérêt général (...) (ne doivent pas avoir pour conséquences) d’en dénaturer la portée »), mais également qu’il veille au respect des conditions qui en permettent un exercice maximal par les individus (C.C. 82-141 DC, du 27 avril 1982, R.J.C., I.-126 : la liberté d’entreprendre « ne peut exister que dans le
savoir si supporter les risques qu’il court manifeste l’exercice par un entrepreneur de sa liberté ou si, étant incapable d’en jouir en raison des risques qu’il supporte, sa situation nécessite une intervention visant à rétablir les conditions dans lesquelles il pourra à nouveau en bénéficier.
Cette interrogation n’est en fait qu’une transposition au domaine économique d’une problématique bien plus large, propre à l’exercice des libertés publiques200. Celles-
ci ne s’exercent-elles complètement que dans le cadre d’une réglementation minimale, laissant alors une large place à l’autonomie des individus, ou exigent-elles une intervention plus approfondie permettant de s’assurer du respect des conditions essentielles sans lesquelles on ne pourrait en bénéficier ?
81. La réponse qu’il convient d’apporter à cette question en matière de risques des entreprises n’est pas univoque. C’est en cela que réside une des originalités de l’intervention publique par rapport aux autres types d’intervention économique puisque, selon l’origine du risque et la façon dont ses conséquences sont causées, l’une ou l’autre des compréhensions de la liberté d’entreprendre prévaut. Si le postulat demeure valable dans les deux cas, les contraintes qui en découlent n’ont en revanche pas la même intensité selon que le risque est créé par les pouvoirs publics ou par un événement qui leur est extérieur (Section première). La variabilité de ces contraintes entraîne par ailleurs des implications théoriques importantes, tant juridiques que politiques (Section seconde).
cadre d’un réglementation instituée par la loi »). Elle est donc tant une source de limitation de l’action des pouvoirs publics qu’une source d’intervention.
200 « Toutes les libertés, qu’elles intéressent directement les relations des particuliers entre eux ou
avec le pouvoir, sont des libertés publiques en ce qu’elles n’entrent dans le droit positif que lorsque l’État en a consacré le principe, aménagé l’exercice, et assuré le respect. » in J. RIVERO et H.
S
ECTION PREMIERE:
L
A DIVERSITE DES CONTRAINTES82. Le respect du primat de la liberté en matière économique exige que certaines limites soient imposées aux pouvoirs publics lorsqu’ils prennent en charge les risques courus par les entreprises. Si ceci ne semble pas être propre à la matière des risques, puisque la liberté d’entreprendre constitue une limite à tout type d’intervention économique de l’État, il convient cependant de noter l’influence qu’ils exercent sur l’action publique. En effet, les contraintes qui s’imposent à elle n’ont pas la même force ni la même intensité selon que les risques sont créés ou non par les pouvoirs publics. Ainsi peut-on avancer que si la prise en charge des risques qu’elles n’ont pas engendrés entraîne une action subsidiaire des autorités publiques (§1), une telle contrainte ne se retrouve pas dans l’hypothèse inverse (§2).
Sans empiéter sur des développements ultérieurs, on peut dès à présent expliquer cette disparité par deux considérations distinctes. La première résulte de raisons d’équité, en vertu desquelles l’administration doit assumer la charge des dommages qu’elle cause. Elle est complétée par une tendance contemporaine suivant laquelle tout dommage imputable à une personne publique exige réparation201. La
seconde résulte d’une autre tendance, qui n’est pas propre à la matière juridique, en vertu de laquelle il convient de laisser la charge de supporter les coups du sort à ceux qui les subissent.
201 Voir en ce sens : D. TRUCHET, « Tout dommage oblige la personne publique à laquelle il est