Instruments de la politique commerciale

dance à favoriser la corruption parmi les fonctionnaires qui ont un contrôle sur l’octroi des licences d’importation et parmi ceux qui sont chargés de la collecte des droits de douane.

3.2.3 Instruments de la politique commerciale

Dans la présente section, l’accent est mis sur les instruments de la politique commer-ciale qui influent sur les courants des échanges de biens et services entre pays. En concevant un cadre stratégique pour une politique commerciale favorable à la crois-sance et à la réduction de la pauvreté, un pays doit disposer d’instruments adéquats dans sa «boîte à outils». Il est dès lors particulièrement important que les pouvoirs publics comprennent comment fonctionnent les politiques commerciales, notam-ment la manière dont les barrières non tarifaires, telles que les licences et les permis, influent sur l’économie. Les décideurs doivent comprendre la structure des droits de douane, notamment la diversité des droits à acquitter, les exemptions et rabais, les recettes tirées des droits de douane, quels produits exportés doivent être taxés ou subventionnés, si les institutions commerciales, telles que les organisations de normalisation, les facilités de financement et de commercialisation des exportations, sont adéquates pour l’appui à l’expansion des exportations; ils doivent aussi bien appréhender les politiques protectionnistes et de soutien aux pauvres à mettre en œuvre au cours de la période de transition. Les paragraphes qui suivent contiennent une analyse de plusieurs instruments qui peuvent servir d’outils aux décideurs.

Les barrières non tarifaires sont constituées notamment de mécanismes tels que les quotas, les licences et droits monopolistiques d’importation. Il ne faudrait recou-rir à ces mécanismes que pour des raisons liées à la santé ou à la sécurité, sinon ils deviennent des obstacles au commerce et empêchent la croissance et la réduction de la pauvreté, parce qu’ils incitent des intérêts concurrents à faire du lobbying pour obtenir des licences, ce qui favorise des activités de rente et le détournement de res-sources précieuses. Les barrières non tarifaires manquent aussi de transparence, et peuvent, de ce fait, permettre que la protection passe relativement inaperçue. Ces mesures protectionnistes tendent à profiter à des groupes d’intérêt puissants et non

Les régimes tarifaires doivent être appliqués de manière appropriée. Michalopoulos (1999) indique que la plupart des pays en développement disposent de différentes structures tarifaires avec une importante progressivité des droits de douane. Cette progressivité des droits de douane est utilisée à certaines fins, pour des motifs de substitution aux importations et pour ménager les activités de rente de certaines parties intéressées. Elle peut négativement affecter l’économie en imposant une pro-tection en faveur de producteurs de biens finals et en décourageant le développement d’industries de produits intermédiaires.

Tarr (2001) souligne qu’il est avantageux pour les pays d’imposer des droits de douane uniformes, ce qui décourage les activités de rente, en réduisant considérablement les avantages qu’une industrie peut tirer du lobbying visant à obtenir des protections.

Des droits de douane uniformes simplifient les opérations douanières, éliminent la corruption et préserve les maigres ressources administratives. Ils incitent également les rares talents d’entrepreneur à s’employer de manière plus productive, en fabri-quant des produits de meilleure qualité et moins chers. Le niveau de protection sera probablement plus faible, l’incitation à faire du lobbying pour obtenir des droits pus élevés étant atténuée. Beaucoup de ces facteurs réduisent les risques d’abus de pouvoir et de recherche de rentes de situation. Bannister et Thugge (2001) soutien-nent que l’existence de droits de douane uniformes ne signifie pas nécessairement qu’aucune exception ne pourrait exister. Les produits considérés comme présentant une importance cruciale sur le plan de la santé et sur le plan social, tels que les médi-caments essentiels et les moustiquaires, seraient exemptés.

Des régimes douaniers spéciaux peuvent être nécessaires pour doper les expor-tations. Les droits de douane sur les importations pourraient comporter un risque d’influer négativement, de diverses manières, sur les importations. Les droits de douane peuvent réduire la demande de devises, ce qui tend à provoquer une appré-ciation du taux de change réel. L’appréappré-ciation du taux de change réel a un effet défavorable sur les exportateurs et sur la compétitivité des entreprises nationales, qui doivent payer des prix plus élevés pour les produits intermédiaires importés. Les prix des biens d’équipement sont également poussés à la hausse par des secteurs concur-rents des importations que les droits de douane favorisent.

Des programmes douaniers spéciaux, tels que le remboursement des droits de douane et l’admission temporaire, s’ils sont gérés de manière appropriée, pourraient permettre aux exportateurs d’avoir un accès en franchise aux produits intermédiaires importés. Bien que la distorsion du taux de change en défaveur des exportations qui résulte de la protection demeure, l’accès en franchise aux produits intermédiai-res importés dont bénéficient les exportateurs constitue une exonération partielle.

Cette mesure devrait être appliquée aussi par les pays à droits uniformes, bien que le besoin d’accès en franchise diminue à mesure que baisse le niveau moyen des droits de douane.

Le principal problème que posent les systèmes de remboursement des droits de douane, notamment le remboursement de droits acquittés sur les facteurs de pro-duction importés entrant dans des produits exportés par la suite, réside dans le fait que la gestion de ces systèmes peut avoir un coût très élevé, conduire à des procédu-res lourdes et à des retards, lorsque les droits de douane sont élevés et incitent à des activités de rente qu’alimente la corruption. Les exportateurs se plaignent des retards dans de nombreux pays. Lorsque les droits de douane sont élevés, il y a également le risque de demandes frauduleuses. Mittra (1992) a démontré de manière empirique que, dans les pays où n’existe pas d’administration publique efficace, les systèmes de remboursement des droits de douane ne s’avèrent guère efficaces, parce qu’il sont difficiles à gérer lorsque les taux tarifaires sont supérieurs à 15 ou 20%, cela en raison des déperditions, des retards de payement et des demandes frauduleuses.

Selon des études menées sur la question, les admissions temporaires sont plus effi-caces que l’octroi aux exportateurs d’un accès en franchise de droits aux facteurs de production intermédiaires. Cela parce qu’elles n’impliquent pas de payement de droits de douane sur les facteurs de production importés, mais requièrent plutôt que les entreprises soumettent des documents par la suite pour prouver que ces facteurs de production ont été utilisés dans la fabrication de produits d’exportation. Un pro-blème qui risque cependant de se poser dans cette manière de procéder, pour les pays à faible revenu et disposant d’une capacité administrative médiocre, c’est l’écoule-ment dans l’économie locale des produits qui ne sont pas utilisés pour la fabrication de produits d’exportation. Une solution à ce problème est de disposer d’entrepôts sous douane ou, à une plus grande échelle, de zones franches industrielles. Il s’agit de zones spécifiques sous contrôle douanier, dans lesquelles les importations ne sont pas soumises à l’entrée à des droits de douane, mais les marchandises sont taxées si elles sont vendues sur le marché intérieur.

Certains pays recourent à des subventions à l’exportation pour promouvoir les exportations et compenser les coûts qui y sont liés pour les entreprises qui ont réussi une percée sur de nouveaux marchés. Ces subventions sont également utilisées pour corriger les distorsions en défaveur des exportations que créent d’autres politiques.

Si les subventions peuvent stimuler les exportations, elles mettent à mal le budget national. Elles peuvent par ailleurs produire un effet négatif sur les pauvres, en accroissant les crédits en faveur d’exportateurs relativement riches. Le recours à des subventions pour compenser les effets défavorables qui résultent d’autres politiques, telles que la protection, n’est pas ce qu’il convient de faire. Pareilles situations exi-gent plutôt le recours à des instruments tels que des systèmes de remboursement des droits de douane ou des ZFI. Malheureusement, les pays riches recourent à des sub-ventions à l’exportation de produits agricoles qui déstabilisent les cours mondiaux des produits alimentaires, au détriment des pays en développement producteurs de ces produits de base.

Certains pays en développement choisissent d’imposer des taxes à l’exportation sur les exportations de produits de base. Ces taxes peuvent être imposées à la place de redevances sur l’extraction minière, ou pour tirer profit d’une position de force sur le marché, ou encore pour apporter un soutien aux industries de transformations locales. Ces mesures produisent des effets défavorables sur les pauvres.

Les taxes à l’exportation aboutissent à des prix plus bas pour les produits des paysans que ceux qu’ils auraient pu tirer des marchés mondiaux. La suppression des droits de douane aurait pour résultat une augmentation des revenus des paysans pauvres et une réduction de la rentabilité des entreprises de transformation existantes. En Afrique de l’Ouest, les entreprises qui transforment le cacao et le café achètent les fèves à des prix inférieurs aux prix à l’exportation. Il en est de même pour les entre-prises textiles du Pakistan, de l’Inde et de l’Afrique de l’Ouest francophone, qui acquièrent le coton local à des prix avantageux, en raison des droits de douane ou des restrictions imposées sur les exportations. Les entreprises qui transforment le cuir en Inde achètent sur le marché local des peaux partiellement transformées à bas prix, en raison de taxes en cascade à l’exportation. Au Mozambique, les entreprises qui transforment la noix de cajou tirent profit des taxes à l’exportation sur le produit primaire. Les taxes à l’exportation sont économiquement inefficaces, parce qu’elles affaiblissent l’incitation à produire la matière première agricole en comparaison de l’incitation à la transformer.

Les zones franches industrielles, espaces définis pour la production destinée à l’ex-portation, constituent un autre outil qui permet de promouvoir les exportations d’un pays. Elles concernent souvent des exportations non traditionnelles et des cas où une réforme générale du commerce se trouve entravée ou lorsque les besoins en infrastructures et en réglementations ne peuvent être satisfaits sur le plan national.

Des ZFI efficaces garantissent des droits de propriétés clairs, n’imposent pas de res-trictions sur les devises, assurent des importations en franchise de droits des facteurs de production entrant dans la fabrication de produits destinés à l’exportation, modè-rent les niveaux de taxation et simplifient les procédures administratives et la gestion du secteur privé. Maurice s’est dotée de certaines des ZFI qui ont obtenu les résultats les plus satisfaisants: elles ont produit, en 1994, 70% des exportations brutes et employé 17% de la main-d’œuvre. Le Mexique a aussi eu des ZFI couronnées de succès. Au Bangladesh, la ZFI n’a pas seulement permis l’accroissement des expor-tations, mais a aussi eu un effet significatif sur l’augmentation de l’emploi féminin.

Madani (1999) indique que, en République dominicaine, les emplois créés par la ZFI ont constitué un important facteur dans la réduction du nombre de femmes pauvres, dont le pourcentage est passé de 23% à 16% entre 1986 et 1993.

La littérature souligne que le développement des ZFI, notamment en matière d’in-frastructures et de gestion, doit être confié au secteur privé ou se faire dans le cadre de partenariats public-privé. Les ZFI appartenant au secteur public ou gérées par

celui-ci ont généralement abouti à un échec. De nombreux facteurs permettent d’attirer des investissements dans les ZFI, dont certains sont internes, comme la stabilité politique et une bonne gestion macroéconomique. Un taux de change suré-valué entrave les exportations à partir des ZFI, de la même manière qu’il le fait dans le reste de l’économie. Pour qu’une ZFI soit couronnée de succès, il faut les mêmes politiques complémentaires qui permettent à une réforme du commerce de réussir.

Une ZFI doit être un mécanisme de transition à court terme, mis en place parallèle-ment à la mise en œuvre de régimes de libéralisation du commerce.

Outre ces instruments de politique commerciale, plusieurs autres instruments se rapportant au commerce peuvent être utilisés pour réformer le commerce, notam-ment les procédures de dédouanenotam-ment, le financenotam-ment de l’exportation, les normes de produits et l’accès à l’information sur de possibles débouchés.

La simplification des procédures de dédouanement est importante pour accroître l’efficacité et la transparence dans les transactions commerciales et réduire les coûts du commerce au minimum. Des procédures lourdes et faisant double emploi – les formalités – sont source d’incertitude et s’accompagnent souvent d’activités de rente et de la corruption. L’adoption de normes internationales de classification des produits, l’élimination de la plupart des exonérations et une formation appropriée des fonctionnaires, les familiarisant avec les technologies de l’information et de la communication, voilà autant d’aspects d’importance fondamentale de la réforme du commerce.

La fourniture d’un soutien au financement des exportations au profit des investis-seurs devrait faire partie de tout ensemble de mesures tendant à reformer le com-merce, parce que les commerçants des économies les moins avancées estiment que le fait de bénéficier de peu ou de pas du tout de soutien financier entrave la promotion des exportations. Ces insuffisances peuvent être en partie imputables à la faiblesse générale du secteur financier ou refléter les difficultés qu’il y a à évaluer la solvabi-lité des commerçants, ou encore parce que ceux-ci disposent d’actifs insuffisants pour être jugés solvables. Quand ils participent à l’activité commerciale, les pauvres peuvent rencontrer des difficultés particulières pour obtenir les crédits dont ils ont besoin, de la même manière qu’ils se heurtent à des obstacles lorsqu’ils veulent avoir accès à d’autres éléments du secteur financier. Certains pays prennent actuellement des mesures pour accroître les exportations et les possibilités pour les pauvres dans le secteur des exportations.

Les pays doivent continuer à respecter des normes de produits correspondant à celles qui sont d’application sur le plan international. Lorsque les normes sont utili-sées de manière appropriée dans le commerce international et le commerce national, elles facilitent l’interconnexion pour les produits et l’échange d’informations,

garan-ont moins accès à l’information et disposent de moins de ressources pour acheter des produits et services de qualité supérieure, et, de ce fait, dépendent davantage de l’efficacité des régimes de normalisation des produits et de protection des consom-mateurs. Le manque de ressources pèse lourdement sur la capacité qu’ont les pays en développement de faire respecter des normes de produits appropriées. Ces pays doivent certes réformer leurs réglementations, mais ils ont également besoin de res-sources adéquates pour mettre en place un système efficace d’essais, d’homologation et d’accréditation des laboratoires. Ils doivent également faire respecter des normes sanitaires, phytosanitaires et de produits. Des arrangements institutionnels doivent être en place pour veiller à ce que des acteurs sans grands moyens, comme les pay-sans, les petits producteurs et les artipay-sans, aient accès aux organisations de normalisa-tion - coopératives et organisanormalisa-tions collectives - et ne soient pas indûment pénalisées par le recours à des modes de production à forte intensité de technologies.

La commercialisation des produits sur les marchés mondiaux constitue une tâche difficile pour tous les pays à faible revenu. Ceux-ci doivent surmonter les obstacles que constituent le manque d’informations, la reconnaissance du produit et du pays et les problèmes de qualité. Les entreprises, avec l’appui de leurs pays, pourraient tirer profit de leurs relations avec des partenaires étrangers et de l’IED, en nouant les contacts nécessaires et en recueillant les conseils dont elles ont besoin. Les pays pourraient aussi mettre sur pied des associations locales d’exportateurs ou de pro-ducteurs. Lorsque les producteurs sont plutôt de nombreux petits paysans pauvres, des coopératives et des structures de cette nature peuvent être très utiles, pour leur permettre de tirer tout le parti possible du potentiel des exportations.

La libéralisation du commerce ne s’obtient pas simplement en éliminant les quotas, en réduisant la moyenne des droits de douane et en diversifiant la structure de ces droits, mais aussi en renforçant les institutions qui s’occupent du commerce, en particulier les organes en charge des questions douanières et des normes. Outre ces mesures, il y a lieu d’adopter des politiques complémentaires d’appui à la réforme du commerce.

Il convient d’appuyer la libéralisation du commerce par un environnement macro-économique stable et par un taux de change compétitif pour parvenir à une alloca-tion efficace des ressources et à des réformes durables de libéralisaalloca-tion du commerce.

La réforme du commerce s’obtient grâce à une transmission des signaux donnés par les prix. Il est dès lors important de veiller à ce que les réformes du commerce s’ef-fectuent dans un environnement de stabilité macroéconomique.

Un taux de change réel compétitif est également important pour créer les conditions nécessaires d’appui et de soutien aux politiques de libéralisation du commerce. Un taux de change surévalué met les entreprises concurrençant les importations dans une position concurrentielle désavantageuse. Shatz et Tarr (2001) indiquent que

pareil environnement engendre des pressions politiques difficiles, du fait que les déficits commerciaux ne cesse de croître et que les réserves de devises ne cessent de diminuer.

Dans les premières étapes de la libéralisation du commerce, un pays enregistrera probablement un déficit commercial, parce que ce sont d’abord les importations qui tendent à augmenter plus rapidement que les exportations. Une dépréciation du taux de change réel aidera à revenir à l’équilibre, parce qu’elle rend les importations plus chères et que les exportations deviennent alors plus rentables dans la monnaie nationale. Avec un régime de taux de change flexibles, le taux de change réel est ajusté par les forces du marché. Avec un régime de taux de change fixes, une déva-luation de la monnaie nationale serait indispensable pour accompagner les réformes du commerce. Le niveau de dépréciation dépendrait de l’étendue de la libéralisation des échanges et des décalages par rapport à la réaction résultant de la poussée des exportations.

Les pays se méfient de la notion de libéralisation du commerce parce qu’ils crai-gnent de perdre des taxes commerciales ou des recettes douanières. Ebrill, Strotsky et Gropp (1999) montrent que les taxes commerciales entrent en moyenne pour près de 0,6% dans le PIB des pays de l’Organisation de coopération et de déve-loppement économique (OCDE) et pour 4,4% dans celui des pays n’appartenant pas à l’OCDE. C’est pour cette raison que la réforme des politiques commerciales devrait s’accompagner de stratégies efficaces d’optimisation des réformes relatives aux recettes budgétaires et aux droits de douane. Celles-ci sont très importantes pour les pays en développement. Si ces mesures ne sont pas prises parallèlement aux réformes tendant à libéraliser le commerce, il pourrait en découler une diminution substantielle des recettes publiques, débouchant sur des déficits budgétaires plus importants et sur l’inflation qui en est induite. Ebrill et al. soulignent que des pays comme le Ghana, le Kenya, le Sénégal et le Malawi ont mis en oeuvre avec succès des programmes de réforme du commerce sans aucune perte significative de recettes.

Les pays en développement peuvent s’attaquer au problème de la perte de recettes en supprimant les restrictions quantitatives sur les importations. La littérature

Les pays en développement peuvent s’attaquer au problème de la perte de recettes en supprimant les restrictions quantitatives sur les importations. La littérature