Faire participer les acteurs, quels enjeux ?

L’intégration de la notion de développement durable s’avère nécessaire mais elle peut être perçue de différentes façons. Pour encadrer les relations entre les

acteurs spatiaux, elle s’appuie sur les règles classiques instituant le jeu démocratique :

celui-ci, relativement récent (fin du XIXème) siècle dans nos sociétés occidentales, et très récent dans d’autres parties du monde, représente un idéal reposant sur la participation de tous les citoyens. Ce projet démocratique, un contrat social et politique par lequel des libertés fondamentales individuelles sont reconnues et acceptées par tous, repose sur une tension entre le représentatif et le participatif. Le principe de

représentation s’appuie sur un maillage serré (la France avec ses 36 000 communes

en est un bon exemple) et la délégation d’un pouvoir de décision, par le biais d’un vote, à des personnes qui sont alors détentrice d’un mandat, limité dans le temps et l’espace, selon l’échelon territorial concerné2. Le principe de participation est plus complexe et dépend de différents paramètres. Il s’inscrit tout d’abord dans une logique de partage du pouvoir par celui qui en détient légalement l’usage, et dépend du bon vouloir de celui-ci. Cela peut prendre diverses formes, allant de la simple information (le pouvoir énonce et explique ses orientations, ses choix, ses décisions) à un véritable processus de négociation (recherche pacifique d’un accord avec tous les intervenants concernés, dont les intérêts sont potentiellement opposés), en passant par des stades intermédiaires que sont la consultation et la concertation3 (figure 7).

1

L’U.M.R. Espace en a retenu six : l’équité spatiale, l’équité sociale, la croissance endogène, la préservation des systèmes naturels, la préservation des héritages, la gouvernance territoriale. Dans M. MASSON-VINCENT, « Durabilité des espaces métropolisés », Programme du site d’Aix Marseille 1. 14/03/2006.

2

Les collectivités territoriales, définies comme des mailles du territoire représentées par une assemblée élue, sont : les municipalités, communautés de communes, conseils généraux, conseils régionaux, Etat, U.E. Toutes ne bénéficient pas de la même reconnaissance par le public, en fonction de leurs plus ou moins grande proximité (municipalité ou U.E.), de leur mode d’élection (suffrage universel direct ou indirect) et des pouvoirs dont elles disposent (évolution de la législation, processus de décentralisation).

3

La consultation consiste à soumettre diverses propositions aux publics concernés, à évaluer leurs réactions puis effectuer un choix (ou modifier les propositions selon les réactions). La concertation consiste à élaborer une solution en collaboration directe avec les intervenants concernés considérés alors comme des partenaires.

J.-Y. PIOT, d’après N. METTAN1

Figure 7 : les niveaux de participation du public

Cette démarche, communément appelée démocratie participative, ou

démocratie locale, pose un certain nombre de questions. La première a trait à la

population concernée et la réponse reste alors souvent implicite2. Selon les aménagements proposés, des questions d’échelle sont rapidement posées, certains acteurs pouvant être physiquement touchés (voire expropriés), d’autres (habitant n’importe où sur la planète) se positionnant par rapport à des valeurs à travers des pétitions circulant sur Internet3.

1

J. RUEGG, N. METTAN, L. VODOZ, « La négociation, son rôle, sa place dans l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement », Presses polytechniques et universitaires romandes, Lausanne, 1992, 307 pages, p. 82.

2

La population concernée renvoie aux champs du politique, de l’économique, de l’administratif à travers les termes d’usagers, consommateurs, contribuables, administrés, résidants, habitants, électeurs, public, citoyens,…L’adjectif concerné renvoie explicitement cette fois ci à l’idée qu’une partie de la population ne l’est pas, ou moins.

3

C. CLAEYS-MEKDADE propose de définir trois formes de population concernée. La première définition est globalisante et regroupe tous les individus agissant à travers des collectifs et réseaux d’associations ayant des structures allant du régional à l’international. La seconde est hiérarchisante et traduit les jeux d’acteurs, certains ayant accès à l’information, à la parole et la concertation. La troisième est excluante et ne regroupe alors que les habitants proches du lieu à aménager. Dans C. CLAEYS- MEKDADE, « Qu’est ce qu’une population concernée ? L’exemple camarguais », Géocarrefour, volume 76, n°3 « Les territoires de la participation », 2001, p. 218.

La seconde question porte sur les relations entre la société civile et les pouvoirs publics. Notre système de démocratie représentative semble avoir perdu le contact avec ses habitants. Il existe une séparation de fait entre l’Etat, les élus et la population, la société civile revendiquant une plus grande autonomie, souhaitant prendre en charge par elle-même ses propres problèmes, rejetant l’étatisme institué et doutant de ses élus. Des formes d’action se sont développées, jouant sur la proximité sociale et spatiale, la volonté étant de créer un lien entre la demande sociale et les instances de décision. Des associations se sont ainsi constituées, refusant d’adopter un point de vue politique pour rester concret

« afin de prouver que la démocratie s’impose quand elle démontre qu’elle est le moyen le plus efficace pour avancer dans le règlement des problèmes quotidiens des habitants1 _».

Cela s’est concrétisé pour ces associations par une méthode de fonctionnement consistant à capitaliser des savoirs (veille permanente au niveau de la législation, connaissance intime de la ville et développement de réseaux d’informations et d’observations sur le terrain)2. Des liens sont entretenus avec les services techniques de l’espace concerné, avec les administrations d’Etat (D.D.E., préfecture) et des courriers incessants sont échangés pour

« réclamer la place de leurs associations dans les lieux de concertation (groupe de travail, commission) qui se projettent sur telle ou telle question, au niveau de la ville, de la communauté urbaine, du département ou de la région3 _».

C’est bien à ce niveau que le problème reste entier lorsque le partage du pouvoir devient nécessaire. La démocratie participative reste appropriée par le politique à son profit. Pour sortir de cette impasse, il est fait alors appel au processus de

gouvernance. Cette démarche, issue du fonctionnement des institutions

internationales, et d’un fonctionnement à l’anglo-saxonne4 s’est introduite dans le jeu des acteurs de l’aménagement. Dans le cadre des procédures de concertation mises en place, parfois appelées abusivement négociation, chacun des intervenants expose ses opinions, ses perceptions de l’aménagement proposé. Comme l’a étudié V.

1

M. AMZERT, « La participation et ses territoires : métamorphoses et métaphores du développement », dans Géocarrefour, volume 76, n°3 « Les territoires de la participation », 2001, p. 178.

2

« Pour assurer d’une manière ou d’une autre la participation effective d’un large public au processus

d’élaboration des plans, il est indispensable de fournir une information complète au sujet des objectifs et du déroulement des travaux d’aménagement ». Cette affirmation de N. METTAN pose la question de la

diffusion des moyens de la participation par le pouvoir qui les détient. Cité dans J. RUEGG, N. METTAN, L. VODOZ, ibidem, p. 80.

3

M. AMZERT, ibidem, p. 178.

4

Avec un vocabulaire emprunté au monde de l’entreprise, il s’agit de mettre en place un code de bonnes pratiques entre les différents intervenants en vue de trouver une solution optimale pour résoudre un problème. L’objectif premier est d’éviter un conflit ouvert. Cela se traduit, pour le pouvoir en place, par l’incitation à de bonnes pratiques, ce qui aboutit à une auto sélection des candidats au débat.

ROCHE, l’essentiel de l’activité de chacun repose, lors de ces réunions, sur la volonté d’accéder à des informations complémentaires lui permettant de réduire son incertitude quant aux impacts envisageables et l’ambiguïté des discours de certains protagonistes1.

La participation des acteurs au processus d’aménagement du territoire pose maintenant un problème qui est double. D’un côté, la relation entre la démocratie

représentative et la démocratie participative, la première fondée sur une logique

descendante alors que la seconde est ascendante et liée à la volonté de la population de plus ou moins s’impliquer. Le croisement entre ces deux logiques reste encore voilé. D’un autre côté, l’articulation entre les différents échelons territoriaux, tant au niveau des pouvoirs respectifs dont ils disposent que de leur volonté d’entrer dans un processus de véritable négociation.

I.4.3. Du territoire aux territoires, une nouvelle politique d’aménagement