La dépendance pose des problèmes

En quoi la dépendance vis-à-vis de Genève pose-t-elle des problèmes à la gestion locale dans les communes françaises frontalières ? Pourquoi les élus locaux notamment ceux des communes au caractère urbain s’efforcent-ils de chercher l’autonomie ?

B. Jouve (1994) signale que les problèmes de voisinage franco-genevois peuvent s’expliquer notamment par les effets négatifs que subissent les communes frontalières, générés en partie par une planification cantonale genevoise non maîtrisée en matière de formation professionnelle, gel foncier, etc. Cette analyse est utile car elle cible sur certains domaines dans lesquels la gestion locale dans les communes françaises est mise à mal. Mais il semble que son analyse montre seulement les domaines où il existe les problèmes, sans pour autant expliquer explicitement en quoi ces problèmes se heurtent avec une « bonne gestion » locale. En outre, l’auteur ne montre pas quels sont les intérêts principaux pour les communes françaises frontalières en matière d’aménagement du territoire. Cependant, ces deux points sont essentiels pour notre analyse sur le jeu des acteurs. C’est pourquoi nous voulons les développer davantage avant d’analyser la structuration et la restructuration du jeu entre Genève et l’ARC.

Parmi les domaines où est mise en question la gestion locale dans les communes françaises, il convient de souligner quatre thèmes : le développement économique ; les ressources fiscales ; le chômage et les inégalités sociales ; Genève n’assume pas sa responsabilité vis-à-vis de sa « banlieue française ».

Le développement économique

Le développement économique devient un enjeu fort pour les villes contemporaines, comme l’explique P. Le Galès (2003 : 289) :

« La question du développement économique a fait irruption dans les politiques urbaines. L’attraction d’investissements extérieurs, donc d’emplois et de revenus, est devenue un enjeu».

Avec l’ouverture des frontières, la mondialisation de l’économie, et la diffusion de nouvelles technologies de transports et de communications, les entreprises deviennent plus mobiles. Les villes sont mises en concurrence par les entreprises qui sont plus attentives à leur choix de localisation ou de délocalisation (Bourdin, 2008). Puisque ce dernier constitue un facteur de

productivité des entreprises. Ainsi, pour les villes, l’attractivité constitue un enjeu essentiel. Ceci explique en grande partie la réussite des notions d’« attractivité » et de « compétitivité ». Harvey (1989, cité par Le Galès, 2003) signale que les villes sont obligées de jouer le jeu concurrentiel, et que l’attractivité de la ville est codifiée comme le bon indicateur d’une « bonne gestion » locale. La réussite dans les concurrences s’impose comme un principe de légitimation de l’action publique.

Notre cas d’études n’échappe pas à ce contexte général, tout en ayant des singularités. Plus précisément, l’enjeu du développement économique et de l’attractivité ne génère pas une conscience de concurrencer Genève. Car Genève n’est pas « concurrençable » pour les communes frontalières françaises sur le plan économique. Néanmoins, cela n’empêche que cet enjeu fort amène les élus locaux français à s’interroger sur la dépendance de leurs communes vis-à-vis de Genève, en particulier sur le déséquilibre franco-genevois en matière d’emploi et d’habitat. En d’autres termes, la logique d’action des élus locaux français n’est pas forcément de « dépasser » Genève, mais plutôt vouloir « être comme Genève » en rééquilibrant le rapport de force franco-genevois dans certains domaines.

Les entretiens que nous avons réalisés permettent d’éclairer le fait que le déséquilibre en termes d’emploi – habitat constitue l’élément central des problèmes de voisinage franco-genevois. Certains élus locaux français que nous avons rencontrés ont une vision très critique vis-à-vis du déséquilibre franco-genevois en termes d’emploi – habitat. Ils se plaignent que leurs communes deviennent « cité-dortoir » parce que « Genève ne construit pas assez », et considèrent qu’une telle situation est « inadmissible ». Ils signalent également que les communes françaises frontalières de Genève ont du mal à attirer des entreprises.

Les fonctionnaires interviewés qu’ils soient français ou suisses ont une vision différente sur la situation actuelle. Selon eux, certes, les effets-frontières en matière d’économie restent forts, mais les communes françaises ne sont pas encore « cité-dortoir », même si elles ont beaucoup moins d’emplois que Genève. Cette observation peut être illustrée par un extrait d’entretien auprès d’un fonctionnaire de la Direction départementale des territoires (DDT) de l’Ain :

« Aujourd’hui je pense que la situation n’est pas tout à fait ça [les communes françaises sont devenues cités-dortoirs]. Parce que l’activité économique est très forte dans le Pays de Gex, très forte en Savoie, beaucoup plus forte à Genève que dans les départements [de l’Ain et de la Haute-Savoie]. Mais on n’est pas dans un désert d’emplois autour de Genève. Aujourd’hui on n’est pas obligé d’aller à Genève pour

travailler. On a très intérêt à y aller, parce que c’est très rentable, parce qu’on est très bien payé, parce que le régime fiscal n’est pas le même. Les gens de Genève ont très intérêt à habiter en France, parce que c’est moins cher, il y a plus de place, il y a encore des logements libres. Aujourd’hui c’est un système qui marche par intérêt individuel, il y a encore du choix : l’habitant du Pays de Gex par exemple, s’il veut travailler en France, il peut le faire, [car] il y a de l’emploi. C’est valable pour la Savoie. Donc c’est vraiment parce que c’est plus intéressant d’aller travailler à Genève qu’il le fait. Il y a aussi tous les travailleurs internationaux à Genève [qui contribuent à ce phénomène « travailler à Genève, habiter en France »] : eux, ils ne sont pas du tout des habitants originaires de ces coins-là. Ils viennent [travailler] dans les organisations internationales et vont trouver un endroit sympathique à habiter, soit à Genève soit autour, en fonction des disponibilités et de leurs moyens aussi. Je dirai pas qu’on a des villes dortoirs et une cité ouvrière qui attire tout le monde. C’est pas du tout ce schéma-là. On a encore de l’activité économique forte autour. Ça peut changer. Si on laisse faire, c’est clair que de plus en plus de gens iront vers Genève pour travailler, que les employeurs ici [en France voisine] ne trouveront plus la main-d’œuvre, que les logements [en France voisine] sont très chers, donc la main-d’œuvre non qualifiée ne pourra plus habiter là. Donc [pour la France voisine], c’est la mort de l’industrie autour, c’est la mort des entreprises. Ce schéma est juste ce que veut éviter le projet d’agglo. Mais on n’y est pas du tout encore. La tendance est forte, c’est sûr » (extrait d’entretien).

D’après les fonctionnaires interviewés, la notion de « cité-dortoir », étant plutôt une revendication, renvoie effectivement à une crainte de la part de certains élus locaux français de voir que toute la richesse ne concentre sur Genève. D’autant qu’« avoir plus d’entreprises » notamment les grandes entreprises permet aux élus d’avoir une meilleure image. Ils signalent que certains élus locaux français, partant d’une volonté politique de vouloir « être comme Genève », sont frustrés ou parfois jaloux lorsqu’ils se rendent compte que leurs communes ne peuvent être aussi attractives que Genève vis-à-vis des entreprises. Ceci alimente sans doute les problèmes de voisinage.

L’analyse des fonctionnaires interviewés nous paraît pertinente car elle rejoint à ce que disent les chercheurs sur l’implication incontournable du développement économique dans la vie politique locale. Nous pouvons interpréter ainsi la raison pour laquelle le déséquilibre en termes d’emploi – habitat pose problème aux élus locaux français : ils comprennent bien

l’enjeu du développement économique. La capacité d’attirer les entreprises constitue un moyen essentiel pour justifier une « bonne gestion » locale. Pourtant, en réalité, les communes frontalières ont une situation contrastée : elles ont une fonction résidentielle importante et une attractivité relativement faible vis-à-vis des entreprises. C’est pourquoi la réaction des élus locaux français est plutôt forte par rapport à la situation actuelle.

Leur reproche adressé aux élus genevois peut s’expliquer par ce qu’ils considèrent le fait que « Genève ne construit pas assez » comme la cause importante du déséquilibre emploi – habitat. En même temps, les effets que subissent les communes françaises frontalières risquent de maintenir voire renforcer la situation actuelle. Plus concrètement, l’augmentation du prix du foncier dans les communes françaises fait baisser leur attractivité vis-à-vis des entreprises. Le déséquilibre franco-genevois en termes d’emploi – habitat risque de s’accentuer. L’augmentation du coût de la vie peut aller dans le même sens en ayant des conséquences à la fois sur des ménages et sur des entreprises existantes. Les ménages au revenu modeste risquent d’être exclus des communes françaises. Pour s’en sortir, ils doivent soit quitter la région, soit chercher un travail en Suisse où ils ont un niveau salaire plus important. La conséquence potentielle pour les communes françaises est entre la perte de cette partie de population et l’augmentation du nombre de frontaliers. En même temps, les entreprises existantes (notamment PME-PMI) peuvent avoir des difficultés pour capter les employés qualifiés. Un risque enchaîné est que les communes françaises ont peut-être des difficultés pour capter ces entreprises. Si ceci est le cas, les maires ne peuvent que continuer de construire des logements afin d’avoir des recettes fiscales. Bref, de ce point de vue, les communes françaises risquent d’entrer dans un cercle vicieux car le déséquilibre en termes d’emploi – habitat entre Genève et la France voisine peut s’accentuer, s’il n’y a pas d’interventions publiques. Cette situation met en question la capacité de développer l’économie locale dans les communes françaises. Par conséquent, les élus locaux ont du mal à justifier la qualité de la gestion, et peuvent ne pas être réélus à cause de cela.

La crainte d’avoir plus de logements peut être aussi expliquée par la vision que certains élus locaux français portent sur les frontaliers. Ces derniers ont un mode de vie particulier, surtout, ils n’ont pas un investissement fort au niveau local. En même temps, la présence de frontaliers peut alourdir les investissements en matière d’équipements publics. Cette situation peut partiellement expliquer pourquoi les élus locaux français veulent avoir plus d’emploi dans leurs communes.

Les ressources financières

Du point de vue des élus locaux français, la dépendance de leurs communes vis-à-vis de Genève peut générer aussi des problèmes de financements. Plus précisément, ces problèmes peuvent se poser à trois niveaux :

a. La création de la richesse locale

« La captation des entreprises et des ménages conditionne l’accès aux ressources fiscales, elles-mêmes nécessaires à l’action» (Bouinot, 2002 : 145).

Si nous regardons la composition des ressources fiscales des collectivités territoriales, il n’est pas difficile de comprendre l’intérêt de capter des entreprises existantes et d’attirer des entreprises de l’extérieur : les quatre taxes directes (taxe d’habitation, taxe sur le foncier bâti, taxe sur le foncier non bâti et taxe professionnelle) représentent près des trois quarts de

recettes fiscales des collectivités³⁴⁶. Parmi ces recettes, la taxe professionnelle constitue la

principale ressource fiscale directe des collectivités. En 2008, elle représente, à elle seule,

44,1% du produit de l’ensemble des « quatre vieilles »³⁴⁷. Suite à la loi de finances de 2010, la

taxe professionnelle est remplacée par une nouvelle taxe dite « Contribution économique territoriale » (CET) composée d’une cotisation foncière des entreprises (CFE) et d’une cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Les trois autres taxes concernent notamment des ménages, même si les entreprises doivent également payer les taxes sur le foncier.

Du point de vue financier, il est intéressant pour les communes frontalières d’avoir plus d’entreprises, même s’il existe des incertitudes après la réforme concernant la taxe professionnelle. Or, ces communes, sous l’ombre de Genève, ont actuellement une fonction résidentielle importante. Comme nous avons analysé, cette dépendance vis-à-vis de Genève, concrétisée par les effets induits (augmentation du prix du foncier et de la vie, etc.), peut mettre en question l’attractivité des communes françaises. Ceci peut constituer une source de problèmes de voisinage.

b. Les investissements des équipements et des infrastructures

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« Quelles sont les ressources fiscales des collectivités ? », mis à jour le 30 nov. 2009, Vie Publique. Voir

http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/finances-publiques/collectivites-territoriales/ressources/quelles-sont-ressources-fiscales-collectivites.html

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« Les enjeux de la taxe professionnelle », sur le site d’internet de la Gazette. Voir http://www.lagazettedescommunes.com/wp-content/uploads/tp_21.swf

Un autre aspect financier concerne les investissements dans les infrastructures et équipements publics. Ayant une fonction résidentielle importante, les communes frontalières françaises doivent s’engager à construire des équipements et des infrastructures accompagnés. Ces communes ont l’intérêt d’avoir des entreprises pour lutter contre la division des fonctions économique et résidentielle et ainsi faire baisser les investissements publics, comme nous l’explique un élu français:

« [Avoir plus d’entreprises] C’est quand même un avantage : lorsque vous rapprochez l’emploi et le logement, vous avez moins d’infrastructures à faire. Et dans ce cas, l’entreprise finance à la commune une partie des équipements collectifs qu’elle est obligée de mettre : écoles, centres culturels, etc. Alors que tant que l’emploi sera côté Genève et que nous aurons du logement, il y a toujours des communes qui seront obligées de financer des équipements collectifs, etc. Parce que les équipements collectifs, ça va avec des logements. Donc on finance des logements, on finance effectivement des équipements collectifs. Il arrive un certain moment où les communes s’aperçoivent que la compensation financière ne suffit pas³⁴⁸. C’est le cas par exemple de Gex. » (extrait d’entretien)

c. La formation professionnelle pose un problème de financement

En matière de formation professionnelle, comme le signale B. Jouve (1994), les élus locaux français reprochent à leurs homologues genevois d’avoir mené une politique d’aménagement du territoire sans tenir compte de ses implications sur les communes françaises. Le problème de formation professionnelle se pose apparemment en termes de pénurie de la main-d’œuvre côté France. De manière moins évidente, ce qui pose réellement problèmes est que les communes françaises frontalières doivent payer la formation des travailleurs qui partent ensuite à Genève. Autrement dit, pour certains élus locaux français, le problème de formation professionnelle peut diminuer si Genève s’engage (notamment financièrement) à former les infirmières. Un extrait d’entretien auprès d’un élu de l’ARC permet de l’illustrer très clairement :

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Certains fonctionnaires genevois interviewés signalent : en fait, les communes françaises sont plutôt riches. Car elles reçoivent chaque année la compensation financière dont le montant est non négligeable. Si ces communes se plaignent le problème financier, c’est plus un problème de choix budgétaire. En même temps, l’attitude de certains élus locaux français est d’attendre que Genève fasse tout. De plus, ils signalent que vouloir avoir des entreprises, c’est aussi une question d’image personnelle de certains élus locaux français.

Elu : « Le problème de formation : est-ce qu’on va continuer à se piquer des infirmières ? Si on a besoin des infirmières, on fait une école transfrontalière d’infirmières. Genève paie ce qu’ils doivent, et nous, on paie ce qu’on doit. Et on forme 200 infirmières par année qui iront de part et d’autre de la frontière. »

Moi : « Mais le salaire est quand même plus important côté Genève. »

Elu : « Oui, sauf que les conditions de travail ne sont peut-être pas aussi idéales que ça à Genève. Après, [la tendance] ce sera de partir des deux côtés. De toute façon, lorsque Genève sera saturée des infirmières, les autres vont bien rester en France. »

Moi : « Mais en quoi ce sera différent ? Genève sera toujours en pénurie des infirmières. »

Elu : « Oui, mais ils ont pas d’écoles, alors qu’ils ont besoin de 100 par année, ils en forment 10 ou 15. D’où ils viennent des autres ? Des écoles françaises ! C’est pas dramatique. [La solution est que] On forme tous ensemble les gens de santé, on partage les frais. Après, le bassin [franco-valdo-genevois] aura la quantité nécessaire. Après ça se répartira effectivement avec les difficultés, car on garde plus d’un côté. Mais, d’un côté, on fait quelques 40 heures [de travail par semaine], l’autre 35 heures. Ça c’est des choses qu’on aura toujours à gérer, qui sont terribles. » (extrait d’entretien).

Bref, d’après les élus français que nous avons interviewés, les communes françaises frontalières ont tout intérêt à avoir plus d’entreprises, notamment les entreprises relativement grandes ou celles qui relèvent des activités de production. Ceci leur permet de créer plus de richesse locale. Cependant, selon les acteurs genevois interviewés, les communes françaises frontalières de Genève ne sont pas « pauvres ». Puisqu’elles reçoivent par exemple chaque

année la compensation financière dont le montant est très important (c.f. 4.3.1). Le problème

financier ne se pose qu’en termes de choix budgétaire³⁴⁹.

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Dans les entretiens que nous avons effectués, il a été souligné, tant par les acteurs genevois que français, que l’usage de la compensation financière côté France est très problématique. Nous citons un extrait d’entretien qui est représentatif :

« La rétrocession, 60% va directement aux communes. Là, on leur demande rien. Ils peuvent faire n’importe quoi avec. 20% sont donnés au Conseil général qui redistribue aux communes comme boîte de sucre pour se faire des liens, normalement c’était pour des projets intercommunaux. Mais comme 60% ne suffit pas pour les maires, ils ont dit « des projets communaux d’intérêt intercommunal », ça veut dire tout et n’importe quoi. Et le 20% qui reste, c’est le département qui les garde pour les projets soit disant d’aménagement sur des territoires genevois. Là encore, c’est la théorie. Il y en a qui part partout dans toute la HS. Dans cette rétrocession, on a

Le chômage et les inégalités sociales

Le chômage est devenu la première inquiétude des habitants, les élus ne peuvent pas en faire abstraction (Le Galès 2003 : 289). D’après certains élus locaux français, le fait que Genève concentre les emplois, tandis que les communes françaises hébergent une grande partie de frontaliers constitue un risque potentiel de chômage dans les communes françaises. Un élu de l’ARC nous explique ainsi :

« Le chômage saute de frontière tout de suite. Donc l’objectif est d’être un peu moins dépendant de Genève. Quand Genève est en difficulté, peut-être l’Europe les a pas en même temps, ou peut-être ça se compense un peu. Mais autrement, les premiers licenciés sont les étrangers non européens, les Européens et les frontaliers. [Les frontaliers] Ils viennent ici, et au chômage français » (extrait d’entretien).

Pour les communes françaises frontalières de Genève, la forte présence des travailleurs frontaliers résidants peut générer certaines inégalités sociales au sein de la population, c’est-à-dire, entre les frontaliers et le reste de la population. Ce phénomène que certains élus locaux

qualifient de « société à deux vitesses » concerne plusieurs domaines. Premièrement, la

différence de salaires entre travailleurs frontaliers et travailleurs français est importante (c.f.

2.3). Deuxièmement, avec l’augmentation du prix du foncier et du coût de la vie, la vie peut être difficile pour certains couples dans lesquels il n’y a pas de travailleurs frontaliers puisqu’ils ont un revenu modeste par rapport aux ressortissants suisses et aux travailleurs frontaliers. Troisièmement, la « fracture sociale » concerne aussi l’accès aux soins, comme nous l’explique un élu de l’ARC :

Elu : « [Pour un frontalier,] Quand vous avez une assurance payée en Suisse, vous pouvez vous faire soigner à Genève. Mais pour tout ce qui est un peu grave, au lieu d’aller à Lyon ou à Grenoble, vous avez tout ce qui est à côté. Et puis vous avez des assurances qui vous remboursent. Pour un Français normal, pour aller à Genève, il faut être non pas moitié mort mais deux tiers mort et qu’il y ait un médecin français qui signe comme quoi vous avez le droit d’aller en Suisse ».