Une coopération fragmentée, composée de coalitions et d’arènes distinctes
La coopération pour le développement représente une importante catégorie opérationnelle de la politique étrangère brésilienne (Valler-Filho 2007; Puentes 2009; Costa Leite et al. 2014)47. Jusqu’à récemment, le Brésil procédait en tant que bénéficiaire de la coopération internationale et pour de nombreux auteurs, sa politique renvoie à la manière dont le gouvernement brésilien et les organisations de la société civile ont historiquement vécu leur condition de receveur de l’aide (Lima 2005b; Hirst 2011; Costa Leite et al. 2014). Dans ce contexte de transition de bénéficiaire à celui de bailleur, le Programme des Nations Unies pour le développement (Pnud) s’est montré comme un partenaire important. L’institution a contribué pour la création de l’Agence brésilienne de coopération (ABC), la formation de son personnel, l'adoption de techniques de gestion appropriées et la mise en œuvre des systèmes de suivi de projets. Cette agence est responsable par la mise en œuvre de la coopération technique et de la coordination de l'ensemble de l’aide reçue des pays étrangers. L’Institut public de recherche économique appliquée (Ipea) a également affecté une partie de son personnel à l’agence,
46 Pour définition de sous-système politique, voir Chapitre 2, section 1.2. 47 Entretien avec diplomate brésilien, Brasilia, Juin 2013.
171
qui a connu, depuis la fin de l’année 2005, d'importantes réorganisations administratives (Loi 5.979/2006). Dans le volet économique de la coopération, la Banque brésilienne de développement économique et social (Bndes) et la Chambre de commerce extérieur (Camex) se sont révélés être des acteurs-clés, comme nous le montrerons ci-dessous. Ces organisations, notamment l’ABC, le Pnud, la Bndes et la Camex, se sont imposées comme que les principaux intermédiaires de liaison entre les coalitions nationales d’acteurs et les arènes internationales.
Malgré les efforts de coordination de l’ABC, la coopération technique brésilienne est très décentralisée dans sa mise en œuvre, impliquant plus de 350 institutions de recherche, des organes publics et des ministères distincts. L’ABC n’est donc qu’une agence parmi la myriade d’institutions prenant des décisions et mettant des initiatives en pratique (Costa Leite et al. 2014, p. 8). Il était espéré que cette agence devienne l’arène principale de coordination et de construction de la politique brésilienne de coopération internationale, cependant sa capacité à assumer ce rôle est souvent contestée par ses parties prenantes, comme le confirment les extraits d’entretiens ci-dessous :
« Nous avons réussi à établir un espace de consultation au sein de l’ABC, mais nous avons compris que celui-ci ne correspondait pas à un espace de décision politique. Pour nous, l’ABC est devenue un espace d’information seulement. (…) Au Brésil, il n’y a pas de coordination de la politique de coopération. Qui décide ? La FGV a un poids énorme. L’ABC semble plus bureaucratique. Dans ce contexte, c’est le secteur privé qui gagne. Le MAPA et l’Embrapa semblent être le bras institutionnel de ce processus. Notre stratégie sera donc de plaider au sein du Consea, qui a un caractère plus politique »48 « L’ABC servait à un autre contexte ;
ainsi, cela n’a pas été facile de renforcer ses capacités. Nous sommes en train de construire la politique africaine du gouvernement brésilien. Lula l’a lancée, en mettant le thème « Afrique » en évidence, mais il n’a pas entièrement construit cette politique. Nous sommes en train de le faire maintenant, d’établir les lignes directrices (…) Je crois que la déclaration finale du Dialogue Brésil-Afrique en sécurité alimentaire en est un exemple. (…) Nous construisons la coopération avec la machine en mouvement. Cela est très difficile »49.
Dans le domaine de la sécurité alimentaire, des institutions telles que le MDA, le MDS, le Consea, le Ministère de l’éducation, l’Embrapa et la Conab font également partie des efforts de coopération. Ce sont les fonctionnaires de l’État dans son ensemble qui
48 Entretien avec un représentant d’ONG brésilienne, Mai 2013, Rio de Janeiro.
172
participent à la mise en œuvre des initiatives et non le personnel d’une agence centrale comme dans le cas de plusieurs pays du Nord (voire par exemple l’Agence française de développement, l’Agence étatsunienne de développement international, etc.). Ainsi, alors que la politique de coopération de nombreux pays est inspirée de leur expérience nationale, la fragilité de la coordination de la politique brésilienne de coopération constitue un reflet direct des dynamiques politiques nationales dans les initiatives internationales.
Une autre facette de la présence des ministères dans la politique étrangère est observée dans le secteur commercial. Ce secteur a reçu un fort soutien du gouvernement pour son expansion en sol africain. La concentration des investissements sur les services de construction d’infrastructures, de même que les importations concentrées sur le pétrole, rendent les flux économiques bilatéraux sensibles aux décisions et initiatives intergouvernementales50. En parallèle, le rôle commercial du MAPA s’est progressivement institutionnalisé : la création du secrétariat de relations internationales en 2005 et du poste « d’attaché agricole » (adido agricola) en 2008 y ont contribué. La politique du MDIC d’appui aux missions et initiatives des secteurs public et privé dans le monde en développement a attesté d’une convergence. Nous verrons dans le Chapitre 6 comment ce mouvement a contribué à consolider un cadre d’action publique dans les pays tels que le Mozambique vers la promotion du rôle du secteur privé dans le développement rural.
Un exemple qui atteste de l’enchevêtrement entre politique de coopération et de promotion commerciale est le Programme Plus d’Aliments International (Programa Mais
Alimentos Internacional), présenté dans le chapitre introductoire. Il vise à partager avec un
nombre de pays l’initiative brésilienne de mise à disposition de crédits aux petits agriculteurs pour l’acquisition de machines et d’intrants agricoles. Cette initiative, gérée par le MDA en collaboration avec la Chambre de commerce extérieur (Camex/MDIC) et dont les négociations ont commencé sous le gouvernement Lula da Silva, conditionne les crédits des pays signataires à l’achat de machines et d’équipements produits au Brésil51. Le fait qu’il s’agisse d’un projet de coopération géré et suivi par un ministère brésilien avec des garanties souveraines était censé assurer le côté créancier. Ce volet international
50 Ces facteurs jouent également dans le cas de la Guinée équatoriale, qui apparait en 2008 comme exportateur de
pétrole pour le Brésil et devient la destination de nombreuses firmes brésiliennes (Costa and Veiga, 2011). L’Ambassadeur guinéen à Brasilia confirme la priorité des relations économiques donnée aux pays qui promeuvent la politique de non-ingérence dans les affaires internes (Entretien avec un diplomate guinéen, Brasilia, Juin 2013).
51 Il s’insère dans une ligne de crédits concessionnels de 640 millions USD du Proex, accompagnés de l’assistance
173
est vu comme positif par le secteur brésilien de machines puisque « les entreprises font face
à une importante contrainte en termes de financement sur le plan interne et international, ainsi qu’à la concurrence chinoise »52.
Cette initiative a en outre incité la création d’un groupe de travail pour l’Afrique au sein de la Camex, le GTEX África, afin de surmonter les obstacles pour l’approfondissement des relations économiques53. Ce groupe de travail est devenu une
arène privilégiée, pourtant très fermée, de décision gouvernementale concernant les relations commerciales avec l’Afrique. Le gouvernement Rousseff a maintes fois évoqué les relations entre la politique commerciale et la coopération internationale, notamment lors de l’annonce de la création d’une nouvelle agence de coopération au sein du ministère du Commerce qui viserait à se substituer à l’ABC en 2013. Reçu avec appréhension par certains groupes du gouvernement et les acteurs de la société civile, ce projet n’a finalement pas abouti, mais la diversification géographique des exportations des biens et services, notamment vers l’Afrique dépend encore de l’appui public, même pour les grandes entreprises54.
La Bndes est l’institution publique la plus active dans la concession de crédits à l’export. Celle-ci a consolidé progressivement son rôle international à travers des accords avec des institutions financières africaines afin de mettre en œuvre des mécanismes de co-financementou d’assurer l’échange d’informations sur les contextes nationaux55. En dépit de la dénonciation du manque de transparence dans ses financements56, la banque est passée par de grandes réformes institutionnelles visant à flexibiliser les conditions d’appui aux investissements étrangers et à l’export. En 2013, une nouvelle Direction exclusive pour l’Afrique et l’Amérique latine a été créée par décret présidentiel. Selon son ancien directeur, la Bndes représente un instrument de la politique de coopération
52 Entretien avec un représentant de l’Association brésilienne de l’industrie de machines et équipements
(Abimaq), São Paulo, Juillet 2013.
53 D’après un entretien avec un fonctionnaire de la Camex (Brasilia, juin 2013), l’initiative la plus récente annoncée
porte sur des accords pour la mitigation des risques et l’appui à l’action des entreprises, avec des mécanismes légers comme l’émission de documents et visas, et l’apport d’informations de qualité, sans la préoccupation de judiciarisation d’éventuels conflits.
54 Sur le continent, l’Angola est la destination de 23 % des décaissements entre 2007 et 2012 (BNDES, 2013), avec
plus de 80 opérations et un portefeuille de 7 milliards USD en ligne de crédits approuvés depuis 2006. D’autres partenaires plus récents sont, dans l’ordre, l’Afrique du Sud, le Mozambique et la Guinée Equatoriale. En Angola, les contrats sont signés avec le gouvernement et bénéficient fondamentalement aux entreprises d’ingénierie Odebretch, Camargo Corrêa, Andrade Gutierrez, Queiroz Galvão, et d’aviation civile Embraer.
55 Industrial Development Corporation of South Africa; Tanzania Investment Bank Limited; Development Bank of
Ethiopia; African Development Bank; Japan Bank for International Cooperation; Standard Chartered Bank; The African Export-Import Bank
56 Par exemple la Plateforme de la société civile pour la transparence de la BNDES, coordonnée par l’organisation
174
brésilienne57. Par ailleurs, afin d’approfondir ces relations commerciales et d’investissements, le Brésil a avancé avec Rousseff sur une politique d’effacement de la dette des pays africains à son égard58. Cette mesure visait à rendre légalement possible les prêts à ces pays, notamment les suppliers credits59. Il convient de noter que tout cet appareil a été fragilisé lors de la crise économique interne au Brésil. Le secteur des infrastructures est le plus important bénéficiaire grâce aux crédits d’appui à l’internationalisation de la Bndes. En ce qui concerne ce secteur, des données officielles ont montré que les taux pratiqués par la banque sont similaires – voire plus élevés – que ceux pratiqués par les agences de crédits à l’export des pays de l’OCDE (Bndes 2015). Ce même rapport a montré que les principales destinations en Afrique des entreprises appuyées sont l’Angola, le Ghana et le Mozambique (pour lesquels ces entreprises ont reçu 3,4 ; 0,2 et 0,5 milliards USD respectivement).
La Bndes agit fréquemment en concertation avec le Ministère du commerce, l’Itamaraty et l’Agence brésilienne de promotion des exportations (Apex-Brasil). Cette dernière incite également la présence d’entreprises brésiliennes sur le continent à travers des salons divers et des missions commerciales. Un autre programme de financement des exportations (Proex) est géré par la Banque du Brésil, avec les ressources mises à disposition annuellement par l’Etat fédéral. Les ambassades brésiliennes dans les pays africains ont un rôle également fondamental, en rendant la communication entre les acteurs plus proche et viable60. Ces ambassades participent à l’identification des opportunités, la réalisation de séminaires, et l’assistance aux entrepreneurs brésiliens.
Un enjeu additionnel de la collaboration entre les secteurs publics et privés brésiliens consiste à entreprendre une stratégie de mise en place d’un marché international pour l’éthanol (voir Chapitre 1, section 3.1). Le président Lula da Silva et l’Itamaraty ont été des représentants actifs du secteur des biocarburants, contribuant à la divulgation et la promotion de leurs bienfaits en matière de lutte contre le changement climatique. La « diplomatie de l’éthanol » a visé à inciter d’autres pays à investir dans la fabrication de biocarburants afin de répandre la production dans le monde et à créer un
57 Eduardo Melin, BNDES, Séminaire « Valor Econômico: Brasil e África, nova fronteira do desenvolvimento
global», Brasilia, juillet 2013.
58 Congo, Tanzanie, Zambie, Sénégal, Côte d’Ivoire, République Démocratique du Congo, Gabon, Guinée,
Mauritanie, Sao Tomé et Prince, Soudan et Guinée Bissau (900 millions USD).
59 Son programme de financement BNDES-Exim prévoit les supplier et buyer credits jusqu’à 100 % et prévoit 60 %
de contenu national dans les projets soutenus, mais ce chiffre ne constitue pas une contrainte.
60 Dans le cas spécifique des investissements agricoles, le ministère des Affaires étrangères relate le rôle des
ambassades dans l’information des entrepreneurs concernant la législation d’accès à la terre. Au Mozambique, des investisseurs brésiliens s’intéressent à la concession de terres (droit d’utilisation pour une période déterminée) pour la production agricole (Entretien avec un diplomate brésilien, Brasilia, Mars 2012).
175
marché international pour les produits, les équipements et les services brésiliens. Au niveau global, le Brésil a préconisé l'adoption de normes communes au sein du Forum
international des biocarburants. Plusieurs accords ont été signés avec des pays latino-
américains et africains dans l’expectative de stimuler l’intégration énergétique et le transfert de technologies. Dans ce domaine, la Bndes et l’Apex travaillent de manière conjointe avec la Direction de ressources énergétiques de l’Itamaraty pour cet agenda.
La Bndes a financé une série d’études de faisabilité en biocarburants en Afrique et a récemment établit un bureau de liaison en Afrique du Sud, qui a signé des accords dans ce domaine avec les institutions africaines telles que la Banque africaine de développement (BAD) et le Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (Nepad)61. Le Sénégal, la Zambie et le Mozambique ont été identifiés comme étant les pays les plus prometteurs pour développer ce secteur. Cependant, les initiatives ont en grande mesure ralenti suite à la baisse des prix du pétrole, au désengagement du gouvernement fédéral après la succession présidentielle de 2010, et à l’approfondissement de la crise du secteur au niveau interne. Alors que les investissements directs en Afrique n’ont pas comblé les attentes, le Brésil s’engage actuellement dans des dialogues politiques avec les pays du Forum IBAS (Inde, Brésil, Afrique du Sud) visant à promouvoir des normes techniques internationales et à fournir une expertise en matière de cadres juridiques et institutionnels à d'autres pays désireux de développer le secteur62.
Enfin, des efforts récents ont été déployés afin de développer le secteur agro- industriel brésilien au-delà du contexte régional, en particulier en Afrique australe. L'intérêt des acteurs privés brésiliens dans la production de commodities dans les pays africains est étroitement lié à l'augmentation de la demande chinoise pour les matières premières. En dépit de la forte expansion de l’agrobusiness brésilien en Amérique latine63, notamment en Bolivie, à ce stade, seulement un nombre limité d’investisseurs pionniers
61 Entretien avec un représentant de la BNDES Afrique, Johannesburg, Mars 2014 ; Entretien avec un représentant
du Nepad, Midrand, Mars 2014.
62 Les principaux aspects d'échanges sont : i) l’harmonisation des spécifications et des normes techniques,
considérée comme essentielle à la "marchandisation" des biocarburants; ; ii) le partage d'expériences en matière de cadre politique et institutionnel pour favoriser le développement du secteur dans les pays tiers ; iii) et la coordination politique entre les économies émergentes dans les forums internationaux (telles que le Global Bioenergy Partnership et le Forum international des biocarburants). Par ailleurs , la Chine, qui est déjà un grand importateur du sucre brésilien, s’est récemment montrée être un marché prometteur, instituant des règlementations dans le but d’augmenter sa consommation (Milhorance 2015a, p. 8).
63 L’intégration de l’agro-industrie brésilienne dans les chaines de valeur mondiales est en plein essor, la
consolidation de la société de conditionnement de viande JBS Friboi qui est le leader dans le secteur en est une illustration.
176
est parvenu à s’installer sur le continent africain. La société agro-industrielle Pinesso est un exemple d’investissement au Soudan et au Mozambique. Dans ce contexte, la diplomatie et la coopération technique sont considérées comme des moyens supplémentaires pour faciliter les investissements. Le programme ProSavana, que nous évoquons tout au long de cette thèse, est le plus grand projet de coopération brésilienne. Ce programme a été en outre aligné avec les investissements en infrastructure de la compagnie minière brésilienne Vale.
En synthèse, les initiatives de coopération technique et économique du Brésil convergent et impliquent de nombreux acteurs publics et privés nationaux qui avancent des systèmes de croyances distincts. Des projets techniques, des échanges dans le domaine de la sécurité alimentaire, des investissements directs, des relations commerciales et de promotion des biocarburants font partie de cette mosaïque qui compose les relations bi/trilatérales du Brésil avec le Sud. Les principaux médiateurs de ce mouvement au niveau national sont les divisions politiques de l’Itamaraty, l’ABC, le Pnud Brésil, la Bndes et la Camex. Par ailleurs, les étapes initiales de ce processus reposent sur des mécanismes de certification et de décontextualisation et mobilisent des ressources nouvelles, comme nous le verrons ci-dessous.
Mise en évidence de principes de relation horizontal
La participation du Brésil dans la construction de normes internationales repose en partie sur ces initiatives de coopération technique et économique, qui mettent en avant l’expérience brésilienne de développement. Cependant, la transformation des instruments brésiliens en « formats exportables » fait l’objet de deux mécanismes principaux. Premièrement, la certification des expériences brésiliennes par des institutions internationales, notamment au sein du système des Nations Unies, valide les instruments d’action publique de ce pays dans le domaine de la lutte contre la pauvreté. Par ailleurs, la relance de la coopération sud-sud dans les années 2000 a été suivie d’une plus forte institutionnalisation de ses principes par les agences des Nations Unies et par sa valorisation au sein d’autres institutions internationales, par exemple la Banque mondiale et des agences de coopération des pays du Nord qui se sont progressivement investies dans la mise en place de la coopération triangulaire. En plus, des institutions régionales, par exemple le Nepad, se sont intéressées à la coopération sud-sud, en
177
validant certains de ses principes, notamment ceux de coopération horizontale, intérêts
mutuels, non-conditionnalités politiques (voir Chapitre 1, section 3.1).
En effet, la diplomatie brésilienne a refusé l’adjectif de « donateur émergent » tel que caractérisé par certains auteurs vis-à-vis de son engagement dans le système international de coopération (Inoue & Vaz 2012). Cela étant, l’action du pays repose sur la réponse à la demande des pays en développement, sur le dialogue horizontal ou encore sur
l’absence de conditionnalités politiques. Le concept de coopération structurante, fondé sur
l’approche à long terme et sur le renforcement des ressources humaines locales, est venu intégrer ce vocabulaire à la fin de la décennie. La coopération sud-sud s’est peu à peu constituée et consolidée comme une stratégie pour l'intégration du monde en développement en mobilisant des principes de la « non-indifférence » (Mendonça Júnior 2013, p. 27). On voit également s’approfondir la modalité de « coopération triangulaire », associant un pays du Nord ou une organisation internationale, que nous discuterons plus en détails dans le Chapitre 4.
Le deuxième mécanisme considéré dans ces étapes initiales de l’internationalisation est celui de la décontextualisation partielle des instruments politiques. Il s’agit d’une « mise en universalité » des instruments inscrits dans les luttes politiques internes en « instruments standards » de « promotion de la sécurité alimentaire mondiale », de « technologies adaptées pour l’agriculture tropicale », de « développement social et économique international », et de potentielle conciliation entre agriculture familiale et agrobusiness (« coexistence pacifique ») (Ancelovici & Jenson 2012; Milhorance 2014b). L’intensification de cet engagement a reflété le modèle national-
développementalisme brésilien64, cependant, la coopération économique avec le Sud s’est défaite d’une partie de ses références au contexte brésilien pour se présenter en tant qu’objet « d’intérêts mutuels » entre des « partenaires horizontaux ». Ces initiatives ont