Chapitre 3 Femmes, genre et évolution de la politique de logement social chilien
3.3 Conjoncture actuelle du logement au Chili
Dans le contexte actuel, il est possible d’affirmer que la croissance irrégulière des établissements humains est un phénomène contrôlé au Chili (Ducci, 1997: 100)126. Par contre, une autre réalité a pris sa place : la densification des anciens et nouveaux quartiers populaires. Cette densification est venue jusqu’à un certain point cacher le véritable déficit d’habitation. À partir de 1990, la politique sociale du gouvernement a visé à rembourser ce qui a été désigné comme la « dette sociale » (Jiménez, 1996 : 176). Dans le secteur du logement social, ceci signifia la création ou le maintien des programmes selon le principe de subsidiarité (Gilbert, 2002 : 309 ; Held, 2000 : 13), ce qui devint une des grandes préoccupations de la Politique du Logement et de l’Urbanisme de tous les gouvernements de la Concertation127. Afin de mieux saisir ce contexte, il est important d’avoir une idée précise des principaux acteurs impliqués dans le logement social au Chili. La figure 3.1 expose la structure hiérarchique de ces derniers pour le cas de la Région Métropolitaine de Santiago.
125 Pourtant, cela ne lui permettra pas de remporter les élections.
126 À l'exception de ce qui fut la plus grande occupation dans l'histoire chilienne, que le régime militaire a dû
surmonter en 1983 lorsque 8 000 familles établies sur deux grands terrains en friche ont dû être relogées dans différents lieux périphériques (Ducci, 1993 : 12).
127 La production annuelle moyenne de logements depuis le retour à la démocratie (1990-2000) est de 120 000 unités
Figure 3.1 Organigramme des grands acteurs de la politique chilienne du logement social et de genre de la planification institutionnalisée à Santiago
Nous retrouvons tout d’abord les trois pouvoirs classiques de l’État : législatif, exécutif et judiciaire. Du pouvoir exécutif, représenté par la figure du Président de la République, dépendent le Ministère du Logement et de l’Urbanisme (MINVU) et le Service National des Femmes (SERNAM). Au-dessous de ces instances se situent les sous-sécretariats respectifs de ces ministères ainsi que le Service de Logement et de l’Urbanisation (SERVIU) de la RMS. Ensuite, se trouvent les municipalités de la RMS et leurs unités du logement social respectives. Bien que les unités municipales des femmes n’aient pas de rôles directs sur la question du logement social, ces unités éclairent quelques fois les femmes par rapport aux droits et responsabilités impliqués par les programmes sur la marginalité résidentielle. Enfin, les universités, les centres de recherche, les cabinets privés et les organismes internationaux élaborent de la connaissance théorique et réalisent de la recherche appliquée qui sert d’intrant aux instances étatiques. Notons, pour terminer, qu’il est courant au Chili que certains acteurs circulent entre plusieurs milieux, notamment, entre les cercles scientifiques reliés au monde universitaire et les milieux de prise de décision faisant face à la problématique du logement social et, en particulier, du déficit de logement et de l’allegamiento.
Unités municipales : - du logement social
- des femmes Municipalités de la
RMS Service de logement et de l’urbanisation RMS
Sous-secrétariat MINVU, Sous-direction SERNAM Ministères : - MINVU - SERNAM Élaboration de théorie et recherche appliquée : Universités, Centres de recherche, Cabinets privés et Organismes internationaux Président Pouvoir judiciaire Pouvoir exécutif Pouvoir législatif République du Chili
L’allegamiento offre une solution aux ménages qui sont sans maison grâce à la solidarité familiale ou à la présence d’un marché informel. Pour le MINVU (2002b) cette situation est la plus claire expression du déficit quantitatif de logements au Chili. Il s’agit d’une forme de densification qui, comme nous l’avons vu, a commencé à prendre de l’ampleur durant les années de la dictature et s’est poursuivie jusqu’à ce jour. Ce type d’entassement se trouve dans les sites ou les logements de la parenté ou bien dans le secteur informel (Saavedra et Icaza, 1993). Les familles ou ménages allegados révèlent de manière patente la problématique de l’irrégularité de l’occupation et de la possession du sol urbain chilien. Il faut souligner aussi que l’augmentation de la taille des ménages a été une stratégie d’ajustement des familles pour affronter l’accroissement de la pauvreté observé tout au long des années 1980 (CEPAL, 1997). Cette stratégie de survie est difficilement comptabilisable dans les indicateurs économiques formels puisque les réponses sociales aux processus de crise et d’ajustement se sont produites à l’intérieur du ménage (ibid.).
Toutefois, il y a deux problèmes secondaires directement associés au phénomène de l’allegamiento. Le premier correspond à l’assainissement des différentes aires métropolitaines. En effet, puisque la plupart des grands centres urbains du Chili ne comptent pas en assez grand nombre les services essentiels de base (tels que l’eau potable, les égouts, l’électricité, etc.), les familles allegadas deviennent dépendantes de la qualité des services dont disposent les familles qui les hébergent. C’est-à-dire qu’il s’agit d’un marché informel qui, plus souvent qu’autrement, n’est pas capable de fournir les infrastructures et les services urbains essentiels. Le deuxième problème associé à l’allegamiento a trait au fait que la densification se réalise dans des quartiers non seulement pauvres et périphériques, mais aussi mono-fonctionnels (principalement dortoirs). La stratégie d’allegamiento a donc comme conséquence de renforcer la séparation entre le lieu du travail et le lieu de résidence. La ségrégation spatiale et fonctionnelle de ces quartiers est l’une des conséquences du type de planification urbaine préconisée au Chili. Les conséquences pour les femmes et pour la division du travail au sein du ménage d’un urbanisme traditionnel ont déjà été recensées au chapitre 1. Elles n’ont pour effet que d’exacerber la séparation des espaces productifs et reproductifs (voir la section 1.2).
Bien que, comme le signale Pérez-Iñigo (1999 : 31), la quantification du phénomène soit très variable et dépende surtout de la méthodologie employée dans l’analyse, aujourd’hui nous avons des chiffres officiels plus conformes à la réalité que ceux du début des années 1990. En 2000, les données fournies par MIDEPLAN signalent qu’il existe 743 450 ménages allegados au Chili128. Entre 1990 et 2000, il y a eu une diminution de 19 % du déficit quantitatif de logement qui est venu soulager quelque peu la situation d’entassement des ménages chiliens. Ajoutons que la problématique de l’allegamiento est essentiellement urbaine, touchant 28,6 % des ménages (MIDEPLAN, 2001c : 6) ; en 1998, 45,8 % des ménages allegados au pays habitaient dans la Région Métropolitaine de Santiago (MIDEPLAN, 2000c : 57).
Pour la majorité des ménages chiliens, l’accès au logement se fait à travers des programmes qui découlent de la Politique du Logement et de l’Urbanisme du gouvernement central129. En outre, les divers programmes, même ceux d’intérêt social, visent tous l’accès à la propriété privée de nouveaux logements au moyen de subsides résidentiels correspondants à la demande et orientés par le marché (Held, 2000 : 13 ; Pérez-Inigo, 1999 : 11). Sous l’angle de l’accès à l’habitation sociale, le programme de logement de base (Décret Suprême 62/84, PVB) et le programme de logement progressif (Décret Suprême 140/90, PVP) sont les deux qui forment le cœur de la politique chilienne en ce qui concerne la marginalité résidentielle. Le tableau 3.1 présente une description détaillée de la structure de ces deux programmes.
128 Il s’agit du déficit quantitatif, car du point de vue du déficit qualitatif, le nombre montait à 1 164 626
(MIDEPLAN, 2001c). Au début des années 1990, il y avait un déficit quantitatif de 918 756 ménages et un déficit total de 1 584 950 ménages (ibid.). Les chiffres proviennent des enquêtes CASEN 1990 et 2000.
129 Il s’agit en tout d’un ensemble d’une douzaine de programmes dont deux sont exclusivement orientés vers la
marginalité résidentielle. Bien que le système utilisé pour cibler la demande de la population, la fiche CAS (sigle qui signifie Comités d’Assistance Sociale Communale) ait été modifiée à plusieurs reprises en tant qu’outil de ciblage depuis sa création dans les années 1970, la CAS II/1999 continue à avoir comme principal élément d'évaluation le revenu, et seulement en partie les conditions d'habitation. Il n'y a pas d‘indicateurs reflétant les caractéristiques particulières de chaque groupe familial (Jiménez, 1996 : 188). Cependant, il se peut que le nouveau CAS II/2003 prennent ces derniers indicateurs en ligne de compte.
Tableau 3.1 Système chilien de subvention au logement social Programme Bénéficiaires Caractéris- tiques du logement social Prix total du LS Financement tripartite Type Revenu mensuel
$Ca Subvention Épargne Crédit
$Ca $ % $ % $ % PVB Ménages ou locataires allegados avec possibilités d’épargne 150 à 326 Logement neuf de 40 m2 max., clé en main. Possibilité des unités de 1 ou 2 étages ou appartement s en bloc de 3 ou 4 étages. 10 250 6 240 61 445 4 3 565 35 PVP 1 PVP 2 Ménages avec besoins extrêmes et peu capacité d’épargne 0 à 148 Site urbanisé de 100 m2. Unité sanitaire, cuisine et une habitation de 18 m2. 6 240 3 120 5 883 1560 94 50 357 223 6 7 n.a 1337 n.a 43
Source : Rojas (1999 : 26, traduction libre). Dollars courants de 1999, calcules propres.
Par ailleurs, la politique contemporaine a établi des règles très claires, transparentes et stables pour tous les requérants (Held, 2000 : 13). Cette politique a fonctionné de manière honnête et effective tout au long des années 1990 (Gilbert, 2004 : 18). Elle a donc su gagner en crédibilité non seulement auprès de la population en général, mais aussi auprès des plus démunis. En effet, cette popularité est facilement observable si nous observons le nombre total de comptes d’épargne pour le logement qui est un des principaux critères d’accessibilité aux divers programmes de logement offerts par l’État130. En 1998, le nombre de comptes d’épargne pour le logement atteignait 1 529 553131 (Pérez-Inigo, 1999 : 52-53), représentant une croissance de
130 Il aurait été intéressant d’évaluer ce nombre en fonction du sexe du titulaire, mais malheureusement, cette
information n’est pas disponible.
131 L’épargne préalable dépend du programme de demande. Les comptes peuvent être ouverts dans diverses banques
et institutions financières. Toutefois, la plus populaire est la Banque de l’État. L’argent des comptes est protégé de l’inflation grâce à l’unité de promotion (UF) et les comptes paient également des intérêts en termes réels (Held, 2000
l’ordre de 200 % par rapport aux débuts des années 1980.
Selon les derniers chiffres officiels datant de l’année 2000, il y a une réduction du déficit quantitatif. La construction d’environ 1 200 000 logements132 en 10 ans a renversé la vapeur et a
fait reculer le déficit à 750 000 unités d’habitation (MINVU, 2002b). En effet, entre 1990 et 2000, l’augmentation annuelle des besoins avait été estimée à 90 000 unités, réduisant annuellement de 30 000 logements le déficit chronique quantitatif. Si ce rythme demeurait constant dans les années à venir, l’élimination définitive du déficit prendrait approximativement 25 ans (soit jusqu’en 2029). Toutefois, comme le note Pérez-Inigo (1999), la part du déficit résorbé correspond aux personnes ou familles qui étaient dans la meilleure situation pour accéder à la propriété, ce qui veut dire, dans le langage de l’actuelle ministre du MINVU Sonia Torche : pauvres solvables. Ainsi, le déficit restant est toujours plus difficile à résoudre, car il condense des ménages encore plus pauvres et moins bien outillés pour jongler avec les règles du marché qui sont venues encadrer les solutions d’habitation, incluant celles du logement social. En ce sens, le gouvernement actuel semble avoir saisi ce problème de « déficit dur » de logement et les difficultés qu’il imposait à l’atteinte de bons résultats dans les années 1990-2000 concernant la lutte contre le déficit pour la décennie actuelle. En effet, le gouvernement a tout récemment commencé à reformuler sa politique de logement social.
Le problème auquel les programmes actuels étaient confrontés est que les subventions se dirigeaient seulement vers les familles pauvres « méritantes » (Gilbert, 2004 : 27). Le mérite des familles ou ménages pauvres se mesurait par la volonté d’économiser de l’argent et non pas par leurs capacités de faire des épargnes. De la sorte, jusqu’à en 2000 la problématique des pauvres insolvables ne figurait pas parmi les préoccupations du MINVU133. Les programmes de marginalité résidentielle et leur mode de gestion ont eu des problèmes à cibler les groupes les
: 18). L’UF est une unité indexée selon la variation des prix à la consommation ayant une valeur moyenne en 2000 de 15 409 pesos chilien. et ces comptes paient des intérêts en termes réels (Held, 2000 : 18).
132 De ce chiffre, la modalité SERVIU (PVB et PVP ou, dans le cas de crédit, le gouvernement agissait en tant
qu’agent) a distribué approximativement 300 000 logements pour les familles avec davantage de besoins.
133 Tout au long des années 1990, ce ministère avait la conviction qu’il était impossible de résoudre les problèmes
plus vulnérables, ceux qui subissent le déficit dur de logement134. En parallèle, le système public de financement s’est effondré au cours de l’année 2001135, le portefeuille de crédit du MINVU
étant en retard à 70 %, l’État a dû se rendre à l’évidence d’un échec partiel : son programme de logement social voué aux pauvres solvables n’ayant pas pu récupérer 61 milliards de pesos (101 millions de dollars de 2004) (EL MERCURIO, 2001).
Par ailleurs, comme la politique chilienne a été principalement centrée sur la diminution du déficit quantitatif à n’importe quel prix, cela a compromis dans bien des cas le développement des solutions d’habitation durable. Les tempêtes et inondations de l’hiver 1997 ont remis en question non seulement la qualité des solutions, mais aussi la durabilité d’une partie du stock de logements ayant été construits tout récemment. Ainsi, même si la croissance urbaine irrégulière est un phénomène déjà surmonté au Chili, le type de ville générée ne se différencie pas grandement des autres villes de l’Amérique latine où l’on observe des envahissements ou des lotissements « pirates », etc. Pour augmenter le nombre de logements octroyés, le gouvernement a diminué au minimum le coût des unités, un des mécanismes utilisés étant l’occupation et l’achat de terrains moins chers. Les projets s’en trouvent donc localisés en périphérie très éloignée, avec peu d’équipements, sur des sols de mauvaise qualité environnementale, générant, comme le note si bien Ducci (1997 : 105-106), des enclaves de pauvreté.
Comme mentionné au début de cette section, le poids de l’évidence est venu imposer une reformulation majeure de la politique du logement. Ainsi, les priorités viennent d’être ajustées pour la période allant de 2002 à 2006. Dorénavant, le 3e gouvernement de la Concertation (Lagos, 2000-2006) ciblera les secteurs plus pauvres ; spécifiquement, les politiques de logement social devraient cibler les familles se trouvant parmi les 30 % les plus pauvres de la population136. Pour
134 Récemment, le MINVU a commencé à reconnaître qu’il y avait des distorsions dans le ciblage des programmes de
logement à marginalité résidentielle (MINVU, 2002b). Entre 1990 et 2000, la population ciblée à bas revenu avait seulement touché 23,9 % du total des ressources octroyées pour l’accès au logement, tandis que celle à revenu moyen-bas avait touché 46,1% (MIDEPLAN, 2001c : 16).
135 Ce système gérait surtout les crédits du programme PVB-SERVIU. Dans le journal El Mercurio (2001), le
ministre Ravinet déclarait « que des quelques 295 000 personnes inscrites dans le système, seulement 90 000 étaient à jour en 2001 ».
136 Car le secteur du logement est maintenant partie intégrante du programme chilien de lutte contre la pauvreté.
Ainsi, pour la première fois un de ces programmes de subsides, le MINVU, est en train d’intervenir à partir du secteur du logement dans la thématique de la pauvreté dure.
ce faire, un nouveau programme vedette a vu le jour dans le système, le Logement Social Dynamique sans Dette (PVSDD)137. Pour les personnes pauvres organisées en groupe pour
résoudre leur problème de logement, il existe maintenant aussi la possibilité de participer à un autre programme complémentaire : le concours pour le fonds solidaire réservé aux projets d’habitation138. En 2002, 60 % des dépenses du budget MINVU ont été réallouées aux programmes d’habitation visant le secteur de la pauvreté dure. En parallèle, mais surtout en réaction aux piètres résultats du portefeuille de 2002, le gouvernement a fini par transférer en 2003 ses fonctions de crédit à la banque privée. Ainsi, le crédit hypothécaire pour les nouveaux PVB139 devrait être à l’avenir obtenu auprès du secteur privé avec une garantie du gouvernement140.
Nous sommes ainsi témoins d’une période de bouleversements majeurs dans les politiques et programmes de logement social au Chili. Les changements observés accentuent davantage l’approche facilitatrice (Carter et McAfee, 1990 : 233) avec ses différentes composantes néolibérales sur lesquelles l’État s’appuie pour remédier aux problèmes du logement des plus pauvres. En même temps, la politique de logement relègue tous ceux qui sont minimalement solvables aux mains du capital financier141. Le Chili devient de cette façon un cas de figure pour une intervention ciblée de l’État vers les secteurs les plus démunis dans le cadre d’une politique
137 Ce programme est venu remplacer le PVB-SERVIU depuis l’année 2002 (MINVU, 2002a : 49) et il a des
caractéristiques très différentes de son prédécesseur. Le montant de la subvention est beaucoup plus considérable, voir le double, pour que les familles n’accumulent pas de dette à la fin du processus d’accès au logement, le montant étant de 280 UF (11 853 $Ca) là où le PVB ne prévoyait que 140 UF (5 926 $Ca)). Le minimum d’épargne continue a être le même : 10 UF (425 $Ca). Il s’agit d’un logement de 25 m2 modifiables jusqu’à 50 m2, selon les moyens
futurs du groupe familial. Le PVB fluctuait entre 42 et 45 m2, donc le standard s’est réduit de manière significative
(40%).
138 Décret Suprême 155/2001. Toutefois, le groupe en question doit être parrainé par une entité organisatrice de la
demande, telles les municipalités, les ONG ou les entités techniques et, comme dans tout concours, l’octroi de fonds n’est pas automatique.
139 Le nouveau PVB s’occupe d’une tranche de population plus aisée capable d’accumuler une épargne de 20 UF
(850 $Ca) et pouvant payer des logements qui se situent entre 300 et 600 UF (12 700 et 25 400 $Ca). Il est en quelque sorte progressif, car plus le logement est cher, plus le montant de la subvention diminue.
140 L’État subventionnerait le système financier avec 10 UF (425 $Ca) pour fins d’études de crédit des personnes, en
plus de 15 UF (635 $Ca) pour combler la différence qu’il pourrait y avoir entre les taux de crédit. En cas d’arrêt de paiement et si la vente aux enchères de la maison ne couvre pas 75% du crédit, le différentiel sera garanti par le gouvernement (EL MERCURIO, 2001).
141 D’ailleurs, si l’État continue d’avoir un rôle dans l’accès au logement du secteur le plus démuni (pauvreté dure),
c’est parce que les failles du marché sont trop évidentes. Pour Rojas (2001 : 456), la période 1990-2000 au Chili peut être le mieux décrite comme celle d’une intervention étatique réussie.
d’inspiration néolibérale. En effet, l’État n’intervient que lorsque le marché privé n’est plus en mesure de répondre à la demande du secteur de « pauvreté dure », qui n’a tout simplement pas un niveau suffisant de solvabilité pour intéresser les capitaux privés.