Conclusion : multiples prescriptions et prescripteurs, diversité des logiques métiers / qualités et liens inter métiers

A importância do estudo e compreensão do meio ambiente em maior profundidade, considerando uma abordagem ampla, integrada e sistêmica, possibilita concluir que política e gestão possuem uma relação intrínseca, e mesmo ontológica, ao menos nas vias modernas, uma não pode existir sem a outra (Philippi e Bruna, 2004). Significa dizer que as políticas ambientais, não podem ser implementadas sem um sistema de gestão adequado65_{. Em outras palavras, faz-se necessário uma gestão integrada dos}

temas ambientais setoriais, o que se materializa por meio de planos, programas e projetos de ação coordenados.66

Para execução dos objetivos encartados nas normas constitucionais, o governo é força motriz como manifestação do poder, como entidade responsável pelas linhas políticas no Estado, emanando as decisões políticas definidas nos instrumentos legais. E se a política é a ação executora do poder sufragado do governo, este é responsável pela estrutura estatal que deve formatada por instituições despersonalizadas, conformadas por procedimentos juridicamente postos, num alinhamento fino (e necessário) entre política e direito (Bucci, 2013, p. 45). Portanto, não há, numa formatação Constitucional como a que estamos inseridos, política e suas ações derivadas sem conformação do direito.

O caráter complexo dos interesses e bens envolvidos na ação dos governos demandam uma estrutura de poder estatal adequada para conduzir as funções advindas do poder. Fala-se, assim, tanto da institucionalização despersonalizada, porém albergada por gestores efetivamente capazes de exercer suas funções, como da concretização do ordenamento aplicável, mandatório para dar ao poder estatal estabilidade, previsibilidade,

65 _{Reitera-se que no conceito de política pública ambiental gerencialmente considerada, busca-se a}

aplicação ampla da interdisciplinaridade entre os meios políticos, econômicos e sociais, assim como das veias acadêmicas que os compõe. Assim, a degradação ambiental, entendida nas suas múltiplas formas e nas suas consequências em cadeia em todos os sistemas naturais e nas sociedades afetadas, requer uma visão eminentemente gerencial para seu controle. Há necessariamente a demanda da participação efetiva da comunidade em um processo de educação e de gestão democrática ouvindo suas demandas sociais. Nesse sentido, PHILIPPI, Arlindo; BRUNA, Gilda; SILVEIRA, Vicente. Políticas e desenvolvimento sustentável, pp. 799-800, in PHILIPPI, Arlindo; ALVES, Alaôr Caffé (edit.). Curso interdisciplinar de direito ambiental. Barueri, SP: Manole, 2005

66 _{PHILIPPI, Arlindo; BRUNA, Gilda. Política e gestão ambiental, p. 678, in PHILIPPI JR, Arlindo;}

ROMERO, Marcelo Andrade; BRUNA, Gilda Collet. Curso de gestão ambiental. Barueri, SP: Manole, 2004

articulados para compor os interesses conflitantes envolvidos na circunscrição da iniciativa pública. A partir dessa posição institucionalista de aplicação de ações políticas, é via de consequência que sejam direcionadas atenções para a conformação das estruturas jurídicas destas, a fim de reforçar a segurança de suas atuações, como canais de expressão e realização das diretrizes políticas estabelecidas (Bucci, 2013, p. 46).

Com a condução de políticas públicas, a estrutura organizatória do Estado flexibiliza-se e assume a função de governança. A instituição estatal continua com poder mas usa-o de um modo diferente do tradicional. De um lado, adquire elasticidade, abandonando estruturas estritamente hierarquizadas e colocando-se ao lado das autarquias, do movimento de vanguarda das políticas públicas, das organizações não governamentais, nacionais e internacionais, dos cidadãos individualmente considerados ou em grupos informais – políticas em múltiplos níveis, com iniciativas múltiplas, cooperando e/ou concorrendo entre si. De outro lado, torna-se um espaço comunitário quer para o movimento da descentralização/regionalização, que valoriza os territórios locais e as iniciativas de proximidade, quer para o movimento da integração política comunitária.67

As políticas públicas ambientais encontram lastro jurídico no Estado Democrático de Direito Ambiental (D’Isep, 2009, p. 161), fundamentalmente através sua construção constitucional, a qual estabelece, num binômio direito/dever, tanto ao poder público e quanto à coletividade, a concretização de valores socioambientais materiais e imateriais – a integração social, o equilíbrio ambiental e a razoabilidade econômica -, disposições ilustradas e sintetizadas no conceito de gestão ambiental. Constatação que, feita pelo prisma subjetivo, resultará no direito humano fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e no dever do Estado de promoção do bem comum, com a necessidade de criação de regime jurídico próprio com vistas à sua efetividade.

O fundamento de qualquer política pública vem sempre de uma norma primária, constituinte dos pilares afirmativos, dos princípios e preceitos que deverá dirigir as vias do Estado, seja na condução dos governos, seja na conduta individualizada dos seus partícipes, e será principalmente na determinação de direitos e deveres de cada parte

envolvida na estrutura do Estado. É essa a finalidade da Constituição, estabelecer as normas elementares sobre direitos, assim, princípios e regras, e as políticas públicas.

Konrad Hesse, em A Força Normativa da Constituição, faz relevante consideração sobre a exequibilidade das normas constitucionais e a relação de poder no Estado:

“A concretização plena da força normativa constitui meta a ser almejada pela Ciência do Direito Constitucional. Ela cumpre seu mister de forma adequada não quando procura demonstrar que as questões constitucionais são questões de poder, mas quando envida esforços para evitar que elas se convertam em questões de poder”68_.

Em comentário, Bucci (2001, p.9) afirma que não basta uma boa redação para uma Constituição ser observada e cumprida; e não obstante a efetividade da Constituição estar atrelada ao equilíbrio de forças políticas e sociais que seu texto produza num dado momento histórico, o inevitável embate entre os diversos polos de interesses, individuais e coletivos, com base na própria Constituição e no direito posto, será sempre uma força motriz de movimentação social, capaz de melhorar a qualidade de vida, por meio da garantia do exercício de direitos individuais e de cidadania a todos, da forma mais abrangente possível.

Admitindo esse pressuposto, isto é, o de que há uma arena jurídica para a solução dos conflitos políticos e sociais, é preciso, então, dotar o direito de instrumentos adequados para a concretização dos direitos e a promoção do bem estar social. Continua Bucci (2001, p.10) dizendo que a percepção dos direitos como elementos constitutivos e norteadores da movimentação conjuntural do sistema normativo, deu margem a um trabalho de refinamento dos antigos conceitos jurídicos, de tal modo que se pudesse trabalhar mais adequadamente com a realidade jurídica, no sentido da concretização dos valores.

A Constituição Federal brasileira é exemplar na aplicação dessa teoria, circunscrevendo, num primeiro momento, a todos o direito ao ambiente ecologicamente equilibrado, mas impondo à frente, ao Poder Público e à coletividade, titular do direito, o

68 _{HESSE, Konrad A Força Normativa da Constituição, p. 27, texto da aula inaugural proferida na}

Universidade de Freiburg, em 1959, em resposta à conferência de Lassalle, apud BUCCI, Maria Paula Dallari et al. Direitos humanos e políticas públicas. São Paulo: Pólis, 2001, p. 9.

dever de protegê-lo e preservá-lo. É essa o sentido afirmativo empregado no art. 225, CF segundo o qual “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.

Também estão consignados no § 1º do art. 225, CF os deveres líquidos e certos ao Poder Público na execução de seu papel de garantidor o bem ambiental ecologicamente adequado, os quais serão a base teleológica das políticas públicas a serem exercidas pelo Estado. Colaciona-o:

“Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas; II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético; III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade; V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente; VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.

Grifa-se os incisos I, IV e V, que são as principais finalidades das políticas públicas ambientais no contexto a que se propõe este trabalho. Em linhas gerais, a preservação, restauração de processos ecológicos, exigência de estudos prévios para instalação de atividade potencialmente poluidora, bem como o controle dessas atividades, são os pressupostos básicos encampados na Constituição Federal para encaminhamento das ações ambientais do poder público.

Congruente ao que assevera Comparato (1998, p. 42), esses pressupostos incluem a noção Social ao Estado de Direito, na medida em que é com o Estado Social de direito que a reorganização da atividade estatal, em função de finalidades coletivas indispensáveis. Em outras palavras, a defesa de um ambiente equilibrado é uma finalidade coletiva a ser perseguida pelo Estado brasileiro em todas as suas esferas. Assim, a atribuição prioritária dos Poderes Públicos torna-se a progressiva constituição de condições básicas para o alcance da igualdade social entre todos os grupos, classes e regiões do país. O Estado Social é, pois, aquela espécie de Estado Dirigente em que os poderes públicos não se contentam em produzir leis ou normas gerais, mas guiam efetivamente a coletividade para o alcance de metas predeterminadas.69

A formulação de um Estado Democrático de Direito Ambiental também é outro resultado trazido pela letra do art. 225, CF. Não isoladamente, mas de forma estrutural e diretiva, é Estado se figura como o primeiro sujeito da obrigação de proteção dos bens ambientais, de maneira preventiva e reparatória, e deve transformar e conservar o meio ambiente e seus elementos, os quais podem ser separados em macro e microbens ambientais (D’Isep, 2009). Quando se acrescenta a atuação da sociedade, surgem novos elementos na composição do Estado-gestor ambiental, o qual terá seu instrumento-vetor centrado na interação e integração de sujeitos e bens, a ser monitorados e fiscalizados. Todos esses elementos que compõe a configuração das políticas públicas ambientais, como já dito, são hipercomplexos, seja quanto ao seu alcance principiologico-normativo, seja quanto ao seu potencial instrumental, seja quanto às temáticas autônomas, integradas e sistêmicas inerentes a sua composição.70

Para D’Isep (2009), o Estado Ambiental legitimado pela nossa Carta Magna é aquele que concretiza os princípios ambientais de forma a promover ao ser humano o direito indisponível ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Para tanto, o Estado deve adotar condutas: informativa, devido ao direito universal de informação ambiental,

69_{Nesse particular, continua o autor: “O importante a assinalar é que, na estrutura do Estado Dirigente, a lei}

perde a sua majestade de expressão por excelência da soberania popular, para se tornar mero instrumento de governo. A grande maioria das leis insere-se, hoje, no quadro de políticas governamentais e tem por função não mais a declaração de direitos e deveres em situações jurídicas permanentes, mas a solução de questões de conjuntura, ou então o direciona- mento, por meio de incentivos ou desincentivos, das atividades privadas, sobretudo no âmbito empresarial, ou ainda a regulação de procedimentos no campo administrativo”. COMPARATO, Fábio Konder. Ensaio sobre o juízo de constitucionalidade de políticas públicas. Revista de Informação Legislativa. Brasília a. 35 n. 138 abr./jun. 1998, pp. 43-45

ressalvadas as razões geopolíticas; receptiva e participativa, isto é, não só informa, mas recepciona a participação social na gestão ambiental, respeitando a titularidade ambiental da coletividade; preventiva e reparatória, fazendo uso do seu poder de polícia ambiental para concretizar os comandos de prevenção e de reparação dispostos no art. 225 da CF; pacificadora, pois lhe caberá gerenciar a raridade, internalizar o custo ambiental do uso dos recursos naturais, exercendo a sua função distributiva ambiental e de educador ambiental71_.

Num outro prisma, entende a autora que um dos principais combustíveis para as ações políticas e, portanto, aos movimentos do Estado, é o confronto de interesses, as tensões políticas imanentes às colunas sociais, sem as quais (as tensões), as instituições estatais resultariam apenas como engrenagens limitadas a subscrever normas procedimentais, sem qualquer função de análise crítica ou fiscalização de controle. As disputas de interesses tomam outra face também na colocação da agenda das políticas públicas quando a própria dimensão institucional se transforma em campo de disputa; aqui o poder atual, num viés de reafirmar e ampliar sua dominação, por vezes produz uma distorção das competências técnicas necessárias aos gestores, dando-se preferência a acomodações partidárias em detrimento. Fugindo-se de dessas questões partidárias, uma teoria política mais apurada poderia redesenhar, no plano prático, esse enfoque distorcido de institucionalização, uma mudança da visão de apropriação utilitarista da máquina estatal para a imperativa prática de governança do poder72_.