Les compétences de la Cour suprême fédérale et leur champ d’application

Première partie : Vers un régime fédéral en Irak

2.1. Chapitre 1 : Les structures de l’État

2.1.3. Section 3 : Le pouvoir judiciaire

2.1.3.3. La Cour suprême fédérale

2.1.3.3.2. Les compétences de la Cour suprême fédérale et leur champ d’application

L’article 93 de la Constitution dispose:

« La Cour suprême fédérale est compétente dans les domaines suivants : 1- Contrôler la constitutionnalité des lois et des règlements en vigueur ; 2- Interpréter le texte de la Constitution ;

3- Statuer sur les litiges nés de l’application des lois fédérales, décisions, règlements, directives et procédures émanant de l’autorité fédérale. La loi garantit le droit du Conseil des ministres, des individus concernés, et d’autres, de faire directement un recours auprès de la Cour ;

4- Statuer sur les conflits survenant entre le gouvernement fédéral et les gouvernements des régions, les gouvernorats, les municipalités et les administrations locales ;

5- Statuer sur les conflits survenant entre les gouvernements des régions ou⁴⁵⁵ les gouvernorats ;

6- Statuer sur les accusations émises à l’encontre du président de la République, du Premier ministre et des ministres. (Cette procédure) sera régie par la loi ;

7- Ratifier les résultats finaux des élections législatives ; 8-

a- Statuer sur les conflits de compétence juridictionnelle entre la justice fédérale et les institutions judiciaires des régions et des gouvernorats non organisés en région;

b- Statuer sur les conflits de compétence juridictionnelle entre les institutions judiciaires des régions ou⁴⁵⁶ des gouvernorats non organisés en région.»

Notons que la Cour suprême peut être saisie d’une affaire qui s’inscrit dans le cadre de plusieurs de ses compétences. Par exemple un conflit opposant plusieurs niveaux de gouvernement ou de juridictions de l’État fédéral donne forcément lieu à un contrôle de la constitutionnalité des lois ou à une interprétation de ces lois⁴⁵⁷.

455 L’ambigüité de cette formulation se trouve dans le texte d’origine.

456 Idem.

457 Art. 93-1 et 2 de la Constitution irakienne de 2005

Nous allons maintenant procéder à une analyse détaillée de chacune des compétences énumérées dans cet article - en dehors des quelques-unes (alinéas 6 et 7) qui n’appellent aucune explication et ne se rapportent pas à la question du fédéralisme en Irak. Dans le cadre de cette analyse, nous aborderons l’intérêt que ces compétences présentent ou les problématiques qu’elles suscitent, et nous mettrons notamment l’accent sur le contrôle de la constitutionalité des lois et des règlements en vigueur et sur l’interprétation des textes constitutionnels.

2.1.3.3.2.1. Contrôler la constitutionnalité des lois et des règlements en vigueur

La question du champ d’action de la Cour suprême dans le système fédéral irakien est d’autant plus importante que l’article 93 ne dit pas expressément si ce contrôle s’étend aux lois des régions ou s’il est limité aux lois fédérales.

Si l’on se réfère aux dispositions de l’article 13, il apparaît que le contrôle de la Cour suprême s’exerce à ces deux niveaux. En effet, aux termes de cet article :

«Article 13 :

1. La présente Constitution est la loi suprême en Irak et elle est contraignante sur tout le territoire irakien, sans exception.

2. Il est interdit d’édicter une loi contradictoire avec la présente Constitution.

Tout texte figurant dans la Constitution des régions et tout autre texte de loi qui contredit la Constitution est considéré nul. »

Toutefois, cette compétence large de la Cour peut parfois être limitée, notamment en ce qui concerne les lois des régions qui doivent être cohérentes avec leurs constitutions, qui à leur tour doivent être cohérentes avec la Constitution fédérale⁴⁵⁸. Dans ce cas, le contrôle constitutionnel sur les lois des régions s’exerce au niveau de l’appareil judiciaire régional indépendamment de l’appareil judiciaire fédéral. Cependant, la Cour constitutionnelle du Kurdistan d’Irak prévue dans le projet de Constitution du Kurdistan de 2009⁴⁵⁹ n’a toujours pas été créée. Jusqu’à sa création, nous considérons que ce peuvent être la Cour de cassation du Kurdistan, ou le Conseil consultatif de la région du Kurdistan⁴⁶⁰ qui, le cas échéant, contrôlent la

458 Art. 13 de la Constitution irakienne de 2005

459 Art. 91 du projet de Constitution de la région du Kurdistan d’Irak de 2009.

460 Le Conseil consultatif de la région du Kurdistan d’Irak fut créé en 2008 par la Loi n° 14 de 2008, publiée dans le journal officiel Waqai Kurdistan n° 93 du 13 novembre 2008.

constitutionnalité des lois de la région⁴⁶¹. Ce cas d’espèce s’est déjà présenté dans une affaire opposant le ministre de la Justice du Kurdistan à un citoyen de la région. En effet, ce dernier a saisi la Cour suprême fédérale pour contester la constitutionnalité de la décision orale lui ayant été communiquée par téléphone par un directeur général du ministère de la Justice. La décision portait sur la suspension des procédures exécutives dans le cadre de l’application d’un jugement⁴⁶². La Cour suprême fédérale décida qu’elle n’était pas compétente dans cette affaire et qu’il appartenait à la Cour administrative de la région du Kurdistan de statuer sur le recours concernant cette décision⁴⁶³.

Concernant l’ouverture de la procédure de contrôle constitutionnel, la Constitution ne précise pas qui est habilité à la déclencher. Toutefois, la Loi n° 30 sur la Cour fédérale dispose que cette procédure se fera « à la suite de la demande d’un tribunal, d’un organisme officiel ou de quiconque estime y avoir intérêt»⁴⁶⁴.

2.1.3.3.2.2. Interpréter le texte de la Constitution

Cette compétence de la Cour suprême est souvent associée à la première : en effet, le contrôle de la constitutionnalité d’une loi implique en lui-même l’interprétation de cette loi, dans la mesure où la Cour est généralement amenée à interpréter un texte avant de pouvoir confirmer ou infirmer sa constitutionnalité.

L’interprétation des textes constitutionnels est une compétence introduite par la Constitution, puisqu’elle n’est citée ni dans la LAT, ni dans la loi n° 30 de 2005⁴⁶⁵. Certains juges et juristes⁴⁶⁶ considèrent que cette compétence n’a pas été attribuée à la Cour par ces deux textes puisque tous deux ont été publiés durant la période transitoire où n’existait pas de Constitution. Nous n’adhérons pas à cette interprétation car même en l’absence de constitution au sens formel du terme, il existait des textes

461 L’article 117 du projet de Constitution du Kurdistan d’Irak de 2009 prévoit que c’est la Cour de cassation qui prendra en charge cette mission en attendant la création de la Cour constitutionnelle du Kurdistan.

462 Dossier exécutif n° 95/c/2003.

463 Le texte de cette décision est disponible sous la référence 58/fédérale/2011 sur le site officiel de la Cour suprême fédérale hébergé sous le portail officiel du pouvoir judiciaire irakien http://www.iraqja.iq, consulté le 5 mars 2012.

464 Art. 4-2 de la Loi n° 30 de 2005

465 Règlement intérieur de la Cour suprême fédérale n° 1 de 2005, publié dans le journal officiel Al-Waqai al-Iraqiya, n° 3997 du 2 mai 2005.

466 Tous les juges et juristes de la région du Kurdistan d’Irak rencontrés dans le cadre des recherches pour la présente thèse et interrogés sur cette question partageaient cet avis.

fondamentaux d’organisation de l’État ; rappelons en l’occurrence que la LAT avait valeur de constitution provisoire.

Il appartiendra à la future loi sur la Cour suprême fédérale prévue par la Constitution de définir les conditions et les procédures d’interprétation des textes de cette dernière, et de déterminer les instances habilitées à en demander l’interprétation.

La Cour fédérale a déjà eu l’occasion d’exercer sa compétence d’interprétation des lois, par exemple lorsqu’elle a été saisie par le Premier ministre irakien Nouri Al-Maliki, dans l’affaire n° (M .R.N.) du 21 mars 2010, afin d’interpréter l’expression

« le bloc parlementaire le plus nombreux » citée à l’article 76 de la Constitution⁴⁶⁷. Il s’agissait de déterminer si cette expression faisait référence au bloc ayant gagné le plus de sièges lors des élections ou au bloc le plus nombreux au Parlement à la suite des élections, éventuellement formé à partir de plusieurs listes. La Cour suprême fédérale valida cette deuxième interprétation.

Dans une autre affaire en date du 30 janvier 2010, la commission juridique de la Chambre des représentants a demandé à la Cour d’interpréter le paragraphe 5-b de l’article 61 de la Constitution, selon lequel l’approbation de la nomination des ambassadeurs et des hauts fonctionnaires sur proposition du Conseil des ministres fait partie des compétences de la Chambre des représentants. Il s’agissait de déterminer si ce paragraphe devait s’appliquer aux juges assistantes et assistants chanceliers qui allaient être promus chanceliers au Conseil consultatif de l’État⁴⁶⁸.

467 Lors des élections législatives irakiennes de 2010, la liste de l’État de droit, sous la présidence du Premier Ministre actuel Nouri Al-Maliki, obtint 89 sièges alors que la liste Al-Iraqiya arriva en tête des élections avec 91 sièges, Cela donnait à penser que c’est cette dernière liste qui allait former le prochain gouvernement irakien. Mais après avoir pu, à la suite des élections, former une coalition avec d’autres listes et obtenir ainsi un nombre cumulé de sièges plus important que celui d’Al-Iraqiya, la liste de l’État de droit revendiqua le droit de former le nouveau gouvernement. Nouri Al-Maliki adressa alors à la Cour fédérale une demande portant sur l’interprétation du paragraphe 1 de l’article 76 qui dispose : « Le président de la République charge le candidat du bloc parlementaire le plus nombreux de former le Conseil des ministres dans les quinze (15) jours suivant la date de l’élection du président de la République ». La question était de savoir si l’expression « bloc parlementaire le plus nombreux » faisait référence à la liste ayant remporté le plus de scrutins lors des élections ou au bloc le plus nombreux tel que formé au sein de la Chambre des représentants par d’éventuelles alliances. La Cour suprême opta pour cette deuxième interprétation : « Le bloc parlementaire le plus nombreux signifie soit le bloc qui se forme après les élections par une seule liste électorale, soit le bloc qui se forme de deux listes ou plus parmi les listes ayant participé aux élections sous des appellations et chiffres différents puis ayant formé un bloc et une seule entité au sein de la Chambre des représentants. » La décision n° 25 de 2010 est disponible sur le site officiel de la Cour suprême fédérale, http://www.iraqja.iq, rubrique « décision », consulté le 5 mars 2012.

468 La décision de la Cour fut la suivante : « La Cour suprême fédérale considère que la demande de la Chambre des représentants susmentionnée, portant sur l’interprétation des dispositions de l’article

Signalons ici que la Cour suprême irakienne refusa d’examiner les demandes d’interprétation de certains textes de loi, sous le prétexte qu’aux termes de la Constitution, elle n’est pas habilitée à interpréter des textes, même de nature constitutionnelle, autres que ceux de la Constitution,. À cet égard, on peut citer la demande adressée à la Cour par la présidence de la Chambre des représentants, portant sur la signification du paragraphe 2 de l’article 12 du règlement intérieur de la Chambre des représentants. La Cour rejeta la demande au motif qu’elle n’était pas compétente pour interpréter les articles du règlement intérieur de la Chambre des représentants⁴⁶⁹, précisant que cette compétence relève du Conseil consultatif de l’État en vertu de la loi n° 65 de 1979⁴⁷⁰.

Nous estimons que, outre l’interprétation du texte de la Constitution, les compétences de la Cour suprême devraient recouvrir l’interprétation de l’ensemble des textes à valeur constitutionnelle, afin d’éviter des ambigüités ou des marges d’interprétation trop floues de textes législatifs fondamentaux. Les textes constitutionnels ont de manière générale une valeur supérieure à celle des textes de loi et, partant, il ne convient pas de rejeter une demande d’interprétation d’un texte de loi en fonction de son libellé ou de l’instance qui en fait la demande : seuls sa nature et son contenu devraient pouvoir motiver un rejet de ce type⁴⁷¹.

______________________

61/5/b de la Constitution de la République d’Irak de 2005, nécessite de faire la distinction entre deux cas :

Le premier cas concerne la nomination de hauts fonctionnaires visés par l’article 61/5/b pour la première fois. Ce cas d’espèce nécessite l’approbation de la Chambre des représentants, y compris la nomination des chanceliers au Conseil consultatif de l’État pour la première fois, et ce conformément aux dispositions de l’article 61/5/b de la Constitution.

Le second cas concerne la promotion d’un juge assistant chancelier en fonction au Conseil consultatif de l’État au grade de chancelier dans ce même Conseil. Promotion ici ne signifie pas la nomination mentionnée dans l’article 61/5/b de la Constitution de la République d’Irak de 2005, mais signifie une promotion professionnelle pour ceux qui en remplissent les conditions. Par conséquent, l’approbation de la Chambre des représentants n’est pas nécessaire, et il convient plutôt de se conformer aux modalités prévues à l’article 23 de la Loi sur le Conseil consultatif de l’État n° 65 de 1979 modifiée.

La décision a été prise avec l’accord des membres, en date du 5 mars 2012, conformément aux dispositions de l’article 93/2 et de l’article 94 de la Constitution de la République d’Irak. »

Cette décision est disponible sous la référence 6/fédérale/2012 sur le site Internet officiel de la Cour suprême fédérale,http://www.iraqja.iq, rubrique « décision », consulté le 5 mars 2012.

469 L’avis de la Cour publié le 16/7/2007 est disponible sous la référence 15/fédérale/2007 sur le site Internet officiel de la Cour suprême fédérale, rubrique « décision », consulté le 5 mars 2012.

470 Art. 6 de la loi sur le Conseil consultatif de l’État n° 65 de 1979

471 ZIBARI, A., op. cit., p. 217.

2.1.3.3.2.3. Statuer sur les litiges nés de l’application des lois fédérales, décisions, règlements, directives et procédures émanant de l’autorité fédérale

La Cour suprême fédérale statue sur les litiges qui naissent de l’application des lois adoptées par les autorités fédérales, ainsi que des arrêtés, règlements, directives et procédures s’appuyant sur celles-ci, dans les régions et dans les gouvernorats non organisés en région. Le recours ou la demande peuvent être formés par le Conseil des ministres ou par les personnes physiques ou morales concernées. Le droit de faire un recours et de saisir directement la Cour suprême fédérale est garanti par la loi en vertu de la Constitution⁴⁷².

La compétence de la Cour pour statuer sur l’ensemble des conflits et litiges, indépendamment de leur nature, est difficilement compatible avec le système judiciaire spécialisé par branche de droit adopté par la Constitution. Il existe par ailleurs des juridictions spécialisées, relevant des autorités fédérales, qui seraient à même de traiter ces affaires. Nous estimons donc que, afin d’écarter toute ambigüité ou tout chevauchement d’autorités, il conviendrait de préciser encore cette disposition en rajoutant l’expression « dans la limite des pouvoirs exclusifs du gouvernement fédéral » après « procédures émanant de l’autorité fédérale. »

2.1.3.3.2.4. Statuer sur les conflits entre le gouvernement fédéral et les gouvernements des régions, les gouvernorats, les municipalités et les administrations locales

La Cour suprême fédérale est compétente pour traiter les conflits entre le gouvernement fédéral et les différentes unités politiques et administratives de l’Irak, que la plainte ou la contestation émane de l’une ou de l’autre des parties. Cependant, dans le cas où le conflit porte sur une question de juridiction dans le cadre des pouvoirs partagés, c’est alors la loi des régions qui prime, conformément à l’article 115 de la Constitution qui stipule qu’en cas de conflit sur les compétences partagées entre le gouvernement fédéral et les régions, c’est la loi des régions qui prime.

La juxtaposition des différents niveaux de gouvernement – gouvernement fédéral et gouvernements des régions – et des différents niveaux d’administration – gouvernorats, municipalités et administrations locales – dans une même disposition n’est pas cohérente. En effet, la relation entre le gouvernement fédéral et les diverses unités administratives n’est pas du tout de même nature que celle qui le lie aux

472 Art. 93-3 de la Constitution irakienne de 2005

gouvernements des régions. La première est une relation de subordination – et ce, quel que soit le degré de décentralisation des municipalités et des administrations locales par rapport aux autorités fédérales – alors que l’autonomie des régions fait de la deuxième une relation de partage des pouvoirs. Si l’intégration des gouvernorats à cette disposition peut être considérée comme nécessaire en prévision de leur formation possible en régions, l’intégration des municipalités et administrations locales au même niveau que les gouvernements fédéral et des régions ne répond à aucune logique, ni juridique, ni politique, ni pratique.

De plus, nous remarquons que dans ce texte, le législateur ne qualifie pas les gouvernorats par l’expression « non organisés en région» comme il le fait généralement par ailleurs dans le texte de la Constitution. Il est bien connu que, dans le domaine du droit plus encore que dans tout autre, il peut suffire d’un mot pour changer le sens d’une disposition ou le champ d’application d’une loi. En l’espèce, l’usage du seul terme « gouvernorat » sans précision de statut laisse penser que la Cour suprême est habilitée à statuer sur les conflits entre le gouvernement fédéral et l’un des gouvernorats même s’il est organisé en région – ce qui, à ce jour, pourrait concerner les gouvernorats kurdes. Cela va à l’encontre de l’objectif de la formation des régions et du principe de répartition des pouvoirs dans le système fédéral. Une telle ambigüité pourrait potentiellement affecter la stabilité politique dans les régions en place et par là-même, la stabilité du dispositif fédéral.

Compte tenu de l’orientation générale de la Constitution, et dans la mesure où le caractère général et indifférencié de la disposition 93-4 serait impossible à appliquer aussi bien sur le principe qu’en pratique, nous considérons qu’il n’était pas dans l’intention du législateur constituant de créer cette ambivalence. Il reste que de telles lacunes constituent des brèches qui ne sont pas admissibles dans des textes constitutionnels, notamment dans un contexte politique instable caractérisé par la défiance entre les différents acteurs politiques en Irak⁴⁷³.

D’après nos recherches, il semble que la Cour suprême n’ait encore jamais eu à statuer sur une affaire relevant de cette compétence. Cela tient peut-être au caractère politique de cette prérogative, car en Irak, dans bien des cas, ce type de conflits se règle dans les coulisses du pouvoir par des négociations et des compromis. La sagesse

473 ZIBARI, op. cit., pp. 242-243.

politique veut en effet que, lorsqu’il s’agit de questions impliquant les autorités gouvernementales, la justice ne soit saisie qu’en dernier recours. C’est sans doute ce qui explique le fait que des questions très sensibles ayant fait et faisant encore l’objet de conflits entre les différents niveaux de gouvernement, telles que l’application de l’article 140 de la Constitution relatif aux territoires en conflit avec à leur tête Kirkouk⁴⁷⁴, n’aient pas été exposées à l’arbitrage de la Cour.

2.1.3.3.2.5. Statuer sur les conflits entre les gouvernements des régions ou les gouvernorats

Soulignons d’emblée l’ambiguïté de la formulation de cet alinéa. Le mot « ou » peut soit signifier qu’il s’agit de statuer d’une part sur les conflits entre gouvernements de régions, d’autre part sur les conflits entre gouvernorats, soit laisser entendre qu’il s’agit de statuer sur les conflits entre ces deux niveaux administratifs. Nous considérons qu’il peut s’agir là soit d’une erreur de frappe - le mot « et » étant très proche du mot « ou » en arabe – soit d’un manque de rigueur dans la rédaction, voulu ou non. En tout état de cause, cette formulation laisse bien la porte ouverte à ces deux interprétations.

La deuxième interprétation nous paraît plus plausible dans la mesure où il ne devrait pas appartenir à la Cour suprême de statuer sur des conflits entre gouvernorats, puisque ce dernier type de conflits relève a priori de la Cour de cassation. De plus, il

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