L’IGAS est souvent citée en exemple dans le champ étudié même si son activité d’inspection et de contrôle tend à diminuer (A). Les agences de sécurité sanitaire ont en revanche pris une place importante depuis leur création dans les années 1990 avec des pouvoirs de police non négligeable (B).
355 CE, 4 avr. 2012, SNIASS, n°350952, AJDA 2012. 1367.
356 MOREAU J., « de l’interdiction faite à l’autorité de police d’utiliser une technique d’ordre contractuel », AJDA 1965, p. 31.
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A/ L’IGAS : inspection supérieure ou de second degré
Les missions de l’IGAS sont étendues en matière d’inspection contrôle (1), mais celles-ci ont tendance à diminuer au profit d’autres modes de régulation (2).
1/ Les missions étendues de l’Igas dans le champ sanitaire et social, notamment en matière d’inspection-contrôle
92. Le corps de l’IGAS a été créé par le décret du 11 mai 1967 par rapprochement de trois corps d’inspection : l’Inspection générale de la sécurité sociale, l’Inspection générale de la santé publique et de la population et l’Inspection générale du travail et de la main d’œuvre alors chargée d’encadrer l’inspection du travail357. Ces trois corps n’ont réellement été fusionnés par décret qu’en 1990358, décret lui-même plusieurs fois modifié jusqu’au dernier en date de 2011 toujours en vigueur359. Aux termes de l’article 1 du décret de 2011, le corps de l’IGAS est un corps d’inspection interministérielle qui « peut être placé sous l'autorité des ministres chargés du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle, de la santé, de la sécurité sociale, de l'action sociale et de la famille ». Les missions de l’IGAS sont étendues, puisque l’article 1 du décret prévoit que : « l'inspection générale des affaires sociales exerce des missions d'inspection, de contrôle et d'audit, des missions d'enquête et d'évaluation, des missions de conseil et d'appui, dans les domaines mentionnés au deuxième alinéa ». Ces missions sont diligentées à la demande des ministres chargés des affaires sociales ou effectuées en application du programme d'activité de l'inspection générale des affaires sociales. Elle peut aussi recevoir des missions du Premier ministre et peut être sollicitée « à la demande d'autres ministres, d'organismes publics, de collectivités territoriales ou de leurs groupements, de fondations ou d'associations, d'Etats étrangers, d'organisations internationales ou de l'Union européenne ». Les compétences de l’IGAS en matière d’inspection contrôle sont très larges quant à leur objet. L’article 42 de la loi du 28 mai 1996 portant diverses mesures d'ordre sanitaire, social et statutaire permet à l’IGAS d’assurer « une mission de contrôle et d’évaluation de la mise en œuvre des politiques publiques de la sécurité sociale et de la prévoyance sociale, de la
357 Décret n° 67-390 du 11 mai 1967 portant regroupement des services d’inspection générale du ministère des affaires sociales au sein de l’inspection générale des affaires sociales (JO du 14 mai 1967).
358 Décret n°90-393 du 2 mai 1990 portant statut particulier du corps de l’inspection générale des affaires sociales.
359 Décret n° 2011-931 du 1er août 2011 portant statut particulier du corps de l'inspection générale des affaires sociales.
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protection sanitaire et sociale, du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle »360. Aussi, « les services établissements ou institutions et les professionnels … sont soumis quel que soit leur statut juridique, aux vérifications de l’IGAS ». L’article 42 dispose que ces vérifications visent aussi bien la « protection sanitaire et sociale » que la régularité de l’utilisation des fonds publics en provenance « de l’Etat, d’une collectivité territoriale, d’une établissement public, d’un organisme de sécurité sociale ou de prévoyance sociale, ainsi que de concours financier de la communauté européenne ».
Depuis 1996, l’IGAS peut aussi intervenir sur demande du ministre en matière de contrôle des associations faisant appel à la générosité publique dans le domaine sanitaire et social361. Elle exerce ce contrôle de manière similaire à celui de la CDC, en portant son regard sur l’emploi des ressources collectées auprès du public et la sécurisation des opérations matérielles d’encaissements des fonds362. La différence avec la CDC réside dans le périmètre du contrôle de l’IGAS limité au secteur sanitaire et social. Dans les deux cas, le contrôle est soumis à la procédure contradictoire et à la publication du rapport au niveau national, ce qui a pu engendrer des suites judiciaires363. L’article 43 de la loi de 1996 prévoit des sanctions en cas d’obstacle au contrôle de l’IGAS.
93. En matière de contrôles des établissements sanitaires, sociaux et médico-sociaux, le législateur a décliné les pouvoirs de contrôles de l’IGAS dans les codes qui s’y rapportent. Dans le champ de la santé, l’IGAS se voit reconnaitre, en application de l’article L. 1421-1 alinéa 4 CSP, une compétence générale de contrôle exercée au nom du ministre chargé de la santé364. Par ailleurs, nous le verrons, l’IGAS peut, à la demande du DGARS, assurer l’administration provisoire d’un EPS au titre de l’article L.6143-3-1 CSP, en cas de manquement grave portant atteinte à la sécurité des patients ou après la mise en œuvre de la procédure visée à l’article L. 6143-3 CSP en cas de déséquilibre financier.
Dans le champ social et médico-social, les membres de l’IGAS sont également compétents à trois titres. D’abord, le CASF réaffirme le principe selon lequel, l’IGAS possède une entière compétence de contrôle sur la totalité des structures entrant dans le champ de l’article L. 313-1 CASF, quelle que soit l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation365. Ce pouvoir de
360 Article 42 I de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 portant diverses mesures d'ordre sanitaire, social et statutaire.
361 Art. 42 II de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996.
362 CLAVAGNIER B., « Cour des comptes et IGAS : la générosité surveillée », JA, 2006, n° 349, p. 12.
363 Rapport public de la Cour des comptes sur l’Association pour la recherche contre le cancer (ARC) : comptes d’emploi 1998 à 2002 des ressources collectées auprès du public (février 2005).
364 Art. 65-II de la loi HPST.
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contrôle s’étend ensuite à l’ensemble des établissements et services agréés ou déclarés dans les conditions définies pour ceux qui relèvent de l’autorisation366. Enfin, l’IGAS peut intervenir en matière de contrôle de l’ASE367.
Si ces compétences de contrôle de l’IGAS sont larges, notamment sur les établissements, il ressort de l’analyse de l’activité de l’IGAS que la fonction inspection contrôle est aujourd’hui largement supplantée par les autres missions qui lui ont été confiées.
2/ Des compétences d’inspection de l’Igas qui régressent au profit de l’évaluation et de la mission d’accompagnement
94. En pratique, l’IGAS réalise ses missions (inspection, enquête, audit, évaluation) sur la base de lettre de missions signées par un ou plusieurs ministres. Elles peuvent aussi être lancées sur la base du programme d’activité de l’IGAS368. En 2017, l’IGAS qui se composait de 158 agents, dont 133 membres « inspectants »369 a réalisé 184 missions dont 41% dans le champ de la santé, 24% dans le champ du travail de l’emploi et de la formation professionnelle, 18% en cohésion sociale et 17% en protection sociale.
Lorsque nous procédons à l’analyse des missions réalisées par l’IGAS sur l’année 2017 (le rapport d’activité est publié chaque année sur le site internet de l’IGAS), nous constatons que la « mission inspection »370 est très mineure, puisqu’elle ne représente que 22% du total des missions, contre 37% pour l’évaluation de politiques publiques, 27% pour l’expertise sur des projets de réforme, et 13% pour l’accompagnement au changement auprès de services ou d’établissements sous la forme de ce que l’IGAS nomme « l’appui opérationnel » ou le « management de transition » (qui comprend les administrations provisoires de centres hospitaliers comme celui du CHU de la Martinique en 2017 au titre de l’article L. 6143-3-1 CSP).
366 Art. L. 331-1 CASF.
367 Art. L. 221-9 CASF.
368 Selon le rapport d’activité 2017 de l’IGAS, 39% des missions ont été menées conjointement avec d’autres inspections (inspection générale des finances, inspection générale de l’administration, inspection générale de la justice…).
369 Ce terme générique recouvre pour l’IGAS l’ensemble des missions dont elle peut se prévaloir, y compris les missions d’audit, d’évaluation et d’accompagnement.
370 Les enquêtes administratives sont une variante de l’inspection et sont définies par l’IGAS comme « des contrôles particuliers ayant pour but d’investiguer la conduite d’un agent ou d’un groupe d’agents sur la base d’informations faisant état de mauvaise gestion ou de violations des règles » (Rapport d’activité IGAS 2017 page 43).
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Parmi les missions d’inspections réalisées en 2017 par l’IGAS, telles qu’elles figurent sur son site internet371, il est intéressant de constater que le champ de la cohésion sociale ne fait l’objet que d’un seul contrôle présenté comme « suites 2017 du contrôle du compte d’emploi des ressources de la Fondation Raoul Follereau réalisé en 2014 ». C’est encore dans le champ de la santé, qui représentait 41% des missions de l’IGAS en 2017, que l’on retrouve un nombre d’inspections le plus élevé, essentiellement en matière de prévention372, en matière de sécurité sanitaire liée aux produits de santé373, en matière d’organisation des soins374, en matière de contrôle budgétaire375 et en matière de management et risques psychosociaux376.
95. Aussi, il résulte de notre analyse deux constats. Le premier est que l’IGAS réalise de moins en moins de missions d’inspection contrôle en son nom377. En revanche, elle anime au niveau national depuis le début des années 2000 la fonction inspection contrôle avec la Mission Permanente Inspection Contrôle (MPIC) qui a été instituée en son sein. Celle-ci participe aux réflexions sur les Orientations nationales d’inspection contrôle (ONIC), anime des groupes de travail nationaux avec les services territoriaux sur les guides et des séminaires s relatifs à l’inspection et au contrôle. Le second constat réalisé est que les inspections contrôles réalisés en propre par l’IGAS portent sur des établissements et services majoritairement sanitaires et médico-sociaux à partir de signalements ou d’évènements indésirables qui donnent lieu à des lettres de missions spécifiques signées du cabinet du ministre de la santé, dans un contexte souvent très médiatisé, et sans la présence, du moins officielle, du service territorial géographiquement et matériellement compétent pour assurer cette mission. Cette observation est corroborée par les acteurs même de l’IGAS qui se disent orientés de plus en plus vers des missions de conduites de projet, d’expertise ponctuelles auprès de cabinet ou de missions d’audit interne au ministère, au risque « que l’État renonce à l’expression de son rôle régalien qui est celui du contrôle, non seulement de la bonne administration et du bon usage des derniers
371 Les missions d’inspection et de contrôle de l’IGAS ne sont pas toutes quantifiées dans le rapport d’activité public pour l’année 2017 mais une proratisation est possible entre les missions de contrôle dont il est fait état par rapport aux autres missions réalisées dans l’année.
372 Gestion de l’épidémie de grippe à l’EHPAD Korian Berthelot de Lyon.
373 Signalements relatifs aux dispositifs médicaux de transfusion sanguine de la société Haemonetics ayant donné lieu plus largement au contrôle de la gestion des alertes par l’EFS et l’ANSM.
374 Organisation de la transplantation hépatique au sein des Hospices civils de Lyon ; inspection suite à des complications graves en chimiothérapie à Nantes, contrôle de la qualité et de la sécurité dans certains centres de soins dentaires Dentexia.
375 CHU de la Réunion.
376 Une mission CH de St Calais à la suite du suicide d’un cadre de santé infirmier dans l’enceinte de l’hôpital; une mission au CHU Georges Pompidou à la suite du suicide d’un cardiologue en décembre 2015.
377 Sept missions IC dans le champ de la santé en 2017 sur un total de 33 missions réalisées la même année dans ce champ ; une mission IC dans le champ social sur 25 missions réalisées la même année dans ce champ.
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publics, mais également de la bonne utilisation des prélèvements obligatoires par des organismes privés »378.
Les auteurs qui se sont penchés sur cette évolution de l’inspection énoncent un changement de paradigme latent dans toutes les inspections générales : « le passage d’inspections en quête de régularité à des inspections plus focalisées sur la performance »379. Faut-il en tirer une leçon pour l’avenir de la fonction inspection contrôle dans le champ étudié notamment pour les services territoriaux d’inspection ? Nous verrons par la suite de notre recherche que nous ne pouvons pas ignorer cet état de fait qui ne semble pas tant une minoration de la fonction inspection-contrôle que son recentrage sur les notions de risque grave à traiter en urgence. Les autres types de risques relèveraient alors d’autres modes de régulation présentant des moyens moins coercitifs et des temporalités plus adaptées à la gestion des dysfonctionnements. Les compétences nationales d’inspection-contrôle relèvent aussi largement de certaines agences nationales.