L’année 2009 a été celle des réorganisations administratives voulues par la RGPP de 2007 et traduites dans la REATE. Les autorités administratives sanitaires et sociales ont été redessinées et avec elles, les missions d’inspection et de contrôle. La mise en place des ARS, dont l’ambition était de décloisonner le sanitaire et le médico-social, a fait apparaitre en contrepoint un nouveau secteur social piloté par les préfets de régions et de départements (1). Les agents chargés de l’inspection et du contrôle pour le compte de ces autorités relèvent de statuts diversifiés, mais leur activité en inspection et contrôle demeure faible (2).
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1/ La dualité des autorités de contrôle de l’État au niveau territorial, ou le déséquilibre en faveur du DGARS
70. La loi n°2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires a créé les ARS qui étaient en gestation depuis le début des années quatre-vingt-dix253 et qui sont entrées en vigueur le 1er avril 2010. Ce sont des établissements publics de l’État à caractère administratif placés sous la tutelle des ministres chargés de la santé, de la sécurité sociale, des personnes âgées et des personnes handicapées254. Leur statut juridique répond à la notion d’une « agence » telle que le Conseil d’État l’avait définie en 2012, puisqu’elles réunissent les quatre critères requis pour leur mise en place : l’efficience, l’expertise, le partenariat, la neutralité255.
71. Pour Clément CHAUVET, six missions peuvent être dévolues à ces agences, soit de manière distincte, soit de manière combinée : une mission de production et de prestation de services, de police et de contrôle, d’expertise, de financement, de mutualisation des moyens et, enfin, une mission d’animation de réseaux256. Aussi, les attributions d’inspection et de contrôle du DGARS sont vastes et hétérogènes, à la mesure des champs de compétences qui lui ont été confiées depuis 2009. Certains auteurs ont parlé à son propos de « préfet sanitaire »257, voire de « préfet sanitaire et médico-social » 258, réputation qui ne semble pas usurpée lorsque sont évoqués ses pouvoirs de contrôle, notamment dans le champ des établissements et services de santé, où ils sont quasi exclusifs.
Les ARS ont été dotées de pouvoirs de police administrative très larges qui se traduisent par des opérations matérielles de contrôle et des actes juridiques qui ne s’arrêtent pas aux seules autorisations ou interdictions. Nous pouvons citer notamment leur rôle dans la règlementation des professionnels paramédicaux sans ordre, dans la planification des établissements de santé avec le SROS, dans l’autorisation des services ou des équipements, dans la création et le transfert d’officines de pharmacies ou l’agrément et l’autorisation en matière de transports sanitaires259. Le DGARS détient des pouvoirs de police administrative spéciale fondés sur les
253 CHAUVIN F, « De l’agence régionale de l’hospitalisation à l’agence régionale de santé », RDSS 2009, p. 65.
254 CHAUVIN F., « La nouvelle administration régionale de l’État », AJDA 2010, p. 825.
255 Conseil d’État, Étude annuelle 2012, Les agences : une nouvelle gestion publique ?, La Doc. fr., 2012.
256 CHAUVET C., « La nature juridique de l'Agence régionale de santé », RDSS 2016, p. 405
257 VIDANA J.-L., « Les agences régionales de santé : de l’usage du mythe du préfet sanitaire », RDSS n° 2 mars-avril 2012, p. 267.
258 BORGETTO M., « Les ARS dans l’organisation sociale et médico-sociale », RDSS, 2016, p. 403.
259 PORTE N., « Les pouvoirs de police administrative du directeur général de l’Agence Régionale de Santé », Mémoire de master 2 « Droit, Santé, Ethique » Rennes 1- EHESP, 2014.
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objetifs de sécurité sanitaire et de protection des personnes260. Par exemple, parmi les missions et compétences des ARS énoncées à l’article L. 1431-1 CSP, la loi HPST leur permet de concourir au « respect de l’égale dignité de tous les êtres humains » par renvoi à l’article L. 116-2 CASF. Pour l’exercice de ses pouvoirs de contrôle, le DGARS a récupéré la quasi intégralité des effetcifs des inspecteurs et contrôleurs des ex DDASS et DRASS, auxquels viennent s’ajouter une partie des agents de l’assurance maladie et des praticiens conseils. Il nous faudra aussi constater que les pouvoirs d’inspection et de contrôle d’une ARS sont souvent partagés avec d’autres autorités administratives, notamment le préfet de département et le PCD. Dans certains domaines, le DGARS exerce même des pouvoirs de police administrative pour le compte du préfet de département qui ne dispose plus d’agents spécialisés pour les exercer261.
Si les ARS détiennent des pouvoirs d’inspection et de contrôle importants, il convient d’en faire l’exégèse au regard de leur autonomie propre ou supposée à l’égard du pouvoir central. Ces agences sont dotées d’une autonomie en matière juridique avec leur personnalité morale propre, et en matière patrimoniale. Elles ont la capacité d’ester en justice et leurs missions sont définies à l’article L. 1432-1 CSP. Toutefois, l’autonomie des ARS n’est que relative, car si l’agence ne correspond pas à l’administration classique ou à la bureaucratie au sens wébérien du terme, « l’agence, ce n’est pas moins d’État mais l’État autrement » pour citer Jean-Marc SAUVE, vice-président du Conseil d’État lors d’un colloque de présentation de l’étude du Conseil sur les agences.
72. Une autonomie relative parce que le DGARS est nommé par décret en conseil des ministres262, qu’il est doté d’un conseil de surveillance présidé par le représentant de l’État dans la région263, et qu’au titre de l’article L. 1433-2 CSP, l’État entretient une tutelle stratégique sur l’ARS au travers du CPOM signé avec chaque directeur général264. Le Conseil national de pilotage peut aussi adresser des directives aux ARS concernant la politique nationale de santé et il évalue périodiquement les résultats de l’action des agences et de leurs directeurs généraux265. Rappelons enfin qu’au titre de l’article L. 1432-2 CSP « Le directeur général de
260 V. notamment art. L. 6122-13 CSP, L. 1331-24 CSP, L. 313-16 CASF; L. 1431-1 2°c CSP.
261 Il s’agit notamment des pouvoirs de contrôle en matière d’eau potable ou de logements insalubres pour lesquels la décision administrative faisant suite au contrôle relève du préfet de département.
262 CASTAING C, « Les agences régionales de santé : outil d’une gestion rénovée ou simple relais du pouvoir cenral ? », AJDA 2009, p. 2212.
263 Art. L. 1432-3 CSP.
264 Le CPOM signé entre l’État et le DGARS est complétée par une lettre de mission qui fixe aux DGARS des indicateurs relatifs à l’inspection-contrôle.
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l'agence régionale de santé exerce, au nom de l'Etat, les compétences mentionnées à l'article L. 1431-2 qui ne sont pas attribuées à une autre autorité ». Comme le pense C. CHAUVET, « tout l’enjeu est de délimiter les compétences exercées au nom de l’Etat et d’identifier, à l’inverse celles exercées au nom de l’ARS »266. L’article L.1431-2 CSP qui fixe la liste des missions des ARS est limitative mais pas exhaustive, et le Conseil d’État a ainsi jugé que les décisions relatives à « la création, au transfert ou au regroupement d’officines de pharmacies » confiées au DGARS par l’article L. 5125-4 CSP se rattachent à l’article L. 1431-2 CSP, c’est-à-dire à celles exercées au nom de l’État267.
Chaque fois que le DGARS intervient au nom de l’État, et c’est le cas dans les missions de contrôle que lui reconnaissent l’article L. 1431-2 CSP, il intervient comme une autorité déconcentrée de l’État, ce qui emporte plusieurs conséquences, notamment celle d’être soumise aux pouvoirs des ministres, qui comme l’a retenu le Conseil d’État dans une décision du 2 décembre 2012, peuvent lui adresser des instructions qu’il est tenu de suivre268. Les décisions du DGARS sont aussi soumises à ce titre au contrôle hiérarchique du ministre de la santé qui peut user de son pouvoir d’annulation ou de réformation. Dans d’autres cas, notamment pour ce qui concerne la « vie interne » de l’ARS, son autonomie réapparait, comme en matière d’approbation du budget de l’ARS, même si celle-ci ne relève non pas d’une décision du DGARS mais du conseil de surveillance présidée par le préfet de région. C’est aussi le cas des décisions du DGARS relatives à l’organisation interne de ses services. En application de la jurisprudence Jamart269, le Conseil d’État, dans un autre arrêt du 12 décembre 2012, Syndicat des médecins inspecteurs de santé publique, a rappelé à propos de l’organisation des astreintes, l’autonomie dont dispose le DGARS dans l’organisation interne de ses services270.
73. Ces deux arrêts de décembre 2012 ont eu des conséquences en matière d’inspection et de contrôle. En effet, l’organisation interne des moyens dédiés à l’inspection diffère selon les ARS, tant sur la place que prend cette activité dans les services ou les fiches de postes, que dans la constitution de services dédiés à cette activité, et plus encore, au rattachement plus ou moins
266 CHAUVET C., « La nature juridique de l'Agence régionale de santé », op. cit, p. 405
267 CE, 4 juin 2014, Min aff. soc. et santé c/ SELAS Grande Pharmacie d’Anjou, n° 367298, Rec. T. 874 ; RGDM, n° 55, 2015. 361, note B. Apollis.
268 CE, 12 déc. 2012, SYNERPA, n° 350479, Lebon 414 ; AJDA 2013. 481, concl. M. VIALETTES ; RDSS 2013. 275, note T. LELEU ; JCP 2013. Doctr. 691, chron. G. ÉVEILLARD.
269 CE, 7 févr. 1936, Jamart, Rec. 172.
270 CE, 12 déc. 2012, Synd. des médecins inspecteurs de santé publique, n° 354635, Rec. 412 : « Il ne résulte d’aucune disposition que les ministres détiennent un pouvoir d’organisation des services de ces agences. Un tel pouvoir relève au sein de chaque agence du seul directeur général, en tant que chef du service, sans qu’il puisse, à ce titre, recevoir d’instructions de la part des ministres ». Voir aussi RDSS 2013. 275, note T. LELEU ;APPOLIS
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proche à l’égard de la direction générale. S’il n’y pas décentralisation territoriale de l’État avec le modèle des ARS, car la décentralisation territoriale supposerait de confier des pouvoirs aux régions en matière de santé, il s’est créé une décentralisation fonctionnelle qui s’est traduite par une organisation et une politique de l’inspection-contrôle différentes selon les ARS.
Dans le même temps en 2009, étaient créées les DDCS par décret du 3 décembre 2009271 et les DRJSCS par décret du 10 décembre 2009272. Ces services déconcentrés se sont vus attribués des fonctions d’inspection et de contrôle sur les établissements et services sociaux, récupérant ainsi la partie sociale qui était restée aux DDASS depuis les lois de décentralisation de 1982 et 1986273.
74. Les DDCS(PP)274 sont des services déconcentrés interministériels de l’État relevant du 1er ministre et placés sous l’autorité du préfet de département. Dans chaque département a ainsi été créée une DDCS(PP) chargée notamment, au titre de l’article 4 du décret, de mettre en œuvre la politique « relative à l’inspection et au contrôle des conditions d’accueil et de fonctionnement des établissements et services sociaux »275. Le caractère interministériel de ces services s’est traduit par un partage de locaux entre des inspecteurs de l’action sanitaire et sociale relevant du ministère de la santé et des solidarités, et les inspecteurs jeunesse et sport relevant du ministère des sports, et parfois même des inspecteurs vétérinaires sur le volet « protection des populations » et relevant du ministère de l’agriculture. Aussi, ces rapprochements ont fait dire à agents contrôleurs de ces directions interministérielles qu’il s’agissait du « mariage de la carpe et du lapin ». Bien sûr, les compétences de contrôle ne sont pas les mêmes au niveau juridique et cela ne devait pas poser de problème a priori. Mais les réductions d’effectifs dans la fonction publique, alliées au fait que ces agents partagent les mêmes locaux dans ces directions départementales, les a parfois obligé à mutualiser leur pratique au risque d’aller sur des terrains juridiques où ils ne sont pas reconnus276.
271 Décret n° 2009-1484 du 3 décembre 2009 relatif aux directions départementales interministérielles, JO du 4 déc. 2009.
272 Décret n° 2009-1540 du 10 décembre 2009 relatif à l’organisation et aux missions des directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale, JO du 12 déc. 2009.
273 Citons pour exemple et de manière non exhaustive les centres d’hébergement et de réinsertion sociale, les centres pour demandeurs d’asile, les services tutélaires aux majeurs protégés, les mandataires individuels à la protection des majeurs.
274 Les services vétérinaires de la protection des populations (PP) se joignent aux services jeunesse, sports et cohésion sociale pour les départements de moins de 400 000 habitants.
275 Le décret du 3 décembre 2009 prévoit à l’article 2-I que dans les départements de moins de 400 000 habitants, la direction départementale de la cohésion sociale et la direction départementale de la protection des populations soient fusionnées et que dans les départements de plus de 400 000 habitants, deux directions coexistent : DDCS et DDPP (le département d’Ille-et-Vilaine est le seul à avoir choisi de rester fusionné…).
276 Par exemple le contrôle d’un accueil collectif pour mineur appelé aussi « centre aéré » par un IASS ou au contrôle d’un CHRS par un inspecteur jeunesse et sport.
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75. Les DRJSCS mises en place quelques jours après par le décret précité du 10 décembre 2009 sont des services déconcentrés régionaux relevant des ministres chargés des affaires sociales, du sport, de la jeunesse, de la vie associative et de l’éducation populaire. Elles résultent de la fusion de la direction régionale de la jeunesse et des sports (DRJS), de la DRASS pour ses services compétents en matière de cohésion sociale et l’égalité des chances, et de la direction régionale de l’agence nationale pour la cohésion nationale et l’égalité des chances (Acsé). Elles ont été dotées de pouvoirs de contrôle en propre, mais pas sur les établissements sociaux ou médicaux-sociaux, et le préfet de région qui les dirige n’a pas d’autorité hiérarchique sur les préfets de département dont relèvent les DDCSPP277. En revanche, le décret du 10 décembre 2009 dispose dans son article 2 alinéa 4°qu’ « Elle (DRJSCS) apporte son expertise et son appui technique aux préfets de département, notamment en matière de contrôle et d'inspection des accueils collectifs de mineurs, des établissements d'activités physiques et sportives et des établissements sociaux ». En pratique, dans chaque DRJSCS, a été mise en place une Mission régionale inspection-contrôle (MRIC) chargée d’animer la fonction inspection et contrôle avec les directions départementales sur l’ensemble des sujets, y compris celui des établissements sociaux en lien avec l’IGAS.
Faisons le constat que la place actuelle occupée par l’inspection contrôle dans les DDCS est pour le moins ambiguë, à l’image de ces institutions qui sont vouées à des changements radicaux en 2021 dans le cadre du rapport du comité d’action publique CAP 2022 remis au président de la République Emmanuel MACRON. Si les DDCS ont hérité de nombreux champs de contrôle dans le secteur social, le préfet de département a, en tant que représentant de l’État dans le département, conservé comme nous l’avons rappelé, des compétences conjointes avec les autres autorités administratives intervenant localement dans le domaine sanitaire et médico-social. Ces éléments l’amènent à des situations de collaboration et de complémentarité, voire de codécision ou d’exécution forcée, et parfois des situations de concurrence avec ces autres autorités de contrôle. Il convient d’ajouter à cela, comme nous allons le voir, que le préfet de département a connu une importante perte de ses effectifs d’inspection et de contrôle au profit du DGARS.
277 Les DRJSCS sont chargées du contrôle des organismes de formation délivrant des diplômes de leur champ de compétence et évaluation de la qualité des enseignements associés, du contrôle dans le cadre de la politique de la ville et des adultes relais, du contrôle de l’usage des subventions attribuées au associations œuvrant dans le champ du service civique, du contrôle de la qualité des enseignements et de la qualifications des directeurs et formateurs dans les établissements préparant au diplôme de travail social, du contrôle des sessions de BAFA-BAFD, du contrôle des centres de formation des centres sportifs, lutte contre le dopage.
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2/ Les agents de l’État chargés de l’inspection-contrôle : une mission entre cœur de métier et variable d’ajustement.
76. Les corps d’inspection du ministère des solidarités et de la santé proviennent d’une longue histoire qui date de la révolution française. Sans remonter jusque-là, de nombreux auteurs historiens et sociologues ont montré qu’en matière de création de corps professionnels, « la fonction créée l’organe » puis que des statuts vont leur être octroyés278. Le secteur sanitaire et social actuel témoigne en effet d’une grande diversité des agents des services territoriaux de l’État dotés de pouvoirs de contrôle.
Les corps d’inspection actuels dits de « premier niveau »279 résultent d’une évolution entamée dès les années 1970 et qui s’est accélérée à la fin des années 1990, suite aux décentralisations territoriales et fonctionnelles déjà citées. Le ministère de la santé a décidé de professionnaliser ces corps d’inspection en réformant leurs statuts, autour de six corps d’inspection qui figurent aux articles L. 1421-1 CSP et L. 313-13 CASF. Ils sont compétents à la fois sur le champ de la santé, du médico-social280 et sur le champ social281. Jusqu’à récemment, leurs statuts étaient tous codifiés aux articles R. 1421-13 à R. 1421-18 CSP. Il nous faut les présenter de manière succincte.
77. La fonction de pharmacien inspecteur est très ancienne282. L’ordonnance du 23 mai 1945 a créé le corps des pharmaciens inspecteurs de santé en les plaçant sous l’autorité de l’État,
278 BURDILLAT M., « L’administration sanitaire et sociale dans le champ du débat politique et social », op. cit. p. 13-31. : L’auteur évoque les travaux de F.-X. SCHWEYER et de V. DE LUCA sur les directeurs d’hôpitaux et les inspecteurs de l’assistance qui montrent que « la création de ces corps de fonctionnaires coïncide avec une priorité publique et que l’énonciation d’un problème aboutit souvent à la création d’un corps spécialisé dans la résolution du problème » ; DE LUCA V., « Aux origines de l’État-Providence : les inspecteurs de l’assistance publique et l’aide sociale à l’enfance (1820-1930) », Paris, INED, 2002 ; ROLLET C., « Pour une histoire des inspecteurs des affaires sanitaires et sociales », RFAS, n°3 1994, p. 49-63. (L’auteur constate que cette circulaire est restée en vigueur de nombreuses années sans qu’aucune loi ou règlement n’ait été à l’origine de cette nouvelle institution, ce qui a fait dire à Henri Monod, premier directeur de l’assistance et de l’hygiène publique en 1889, que cette inspection « n’a pas d’acte de naissance » et que par là même « ici, la fonction a créé l’organe ». Nous pouvons aussi citer la loi du 15 février 1902 relative à la protection de la santé publique qui, à l’apogée de l’hygiénisme en France (vaccination antivariolique obligatoire), ne prévoyait pas un inspectorat spécifique à l’administration sanitaire. Il faudra attendre la loi du 27 juin 1904 relative au service des enfants assistés pour voir créé le corps généraliste des inspecteurs de l'assistance publique (avec des médecins) compétent notamment en matière d’hygiène infantile).
279 Contrairement au corps spécifique de l’Igas de « second niveau » qui a compétence au niveau national.
280 Par renvoi de l’article L. 313-13 III CASF à l’article L. 1421-1 CSP.
281 Par renvoi de l’article L. 313-13 II CASF à l’article L. 1421-1 CSP.
282 Les premières traces de leur existence remontent au Moyen-Orient au 8eme siècle avec la création des premières officines à Bagdad en l’an 724, puis, un système de surveillance des activités relatives à la santé est mis en place avec l’instauration du « Muhtasib » inspecteur général des commerçants et ses adjoints les « arif » ; V. notamment M-AUBARET-GUILLEMER F., « L'inspection de la pharmacie, une mission de contrôle », mémoire de DEA Université de Bordeaux I - 1989-1990 ; Puis la fonction a été dévolue aux universités, notamment en France, au cours du 18eme siècle ; Cf notamment SCHWEYER F.-X., « Médecins, pharmaciens, ingénieurs. Les corps techniques de l'État en santé publique », Santé Publique, vol. 19, no. hs, 2007, pp. 37-51 ; CAMPION M.-D., «
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mais leur statut sera plusieurs fois modifié jusqu’au décret du 30 décembre 1992 relatif au statut particulier des PHISP283. Ce décret a lui-même été abrogé par un décret du 21 mai 2003 visant à codifier le statut284. Leur compétence en inspection figure désormais à l’article R. 1421-13 CSP285. Le nombre total de PHISP était de 214 en 2016. Ils sont affectés pour deux tiers d’entre eux en ARS, et pour le tiers restant, en administration centrale ou agences nationales286. Au 31 décembre 2017, 132 PHISP étaient affectés en ARS287. Ces derniers assurent les contrôles, des