Sous-Section 2 : Une installation ponctuelle peut-elle être reproduite ?
3) Une épreuve démocratique : la procédure de débat sur l’implantation d’éoliennes en Atrébatie face à ses critiques
La nature démocratique de l’expérience de débat fait à sa clôture l’objet de discussions entre les différents participants. Modèle de participation citoyenne pour les uns, manipulation au profit du projet éolien pour les autres, la procédure de débat suscite des réactions contrastées. Chacun en propose une analyse et en tire des conclusions pour étayer les positions qu’il défend. Bien que perçu comme anecdotique, le recours aux outils informatiques dans la première phase de la procédure contribue à l’expression et à la formalisation de mécontentements : il fournit en effet aux opposants une preuve supplémentaire du caractère non démocratique de l’expérience, en ce qu’il exclut une grande partie de la population de ce territoire rural, notamment celle privée d’accès à internet ou des compétences nécessaires à son utilisation. Les opposants donnent à ce propos le change à ceux qui, en s’en tenant à une description formelle de la procédure, sans jamais envisager qu’il puisse exister des avis divergents, s’appuient sur la présence d’outils informatiques pour se réjouir d’une consultation d’un nouveau genre : malgré sa
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taille réduite et sa portée modeste, l’expérience de la consultation à propos des éoliennes en Atrébatie a en effet attiré l’attention de la presse puisque le principal quotidien régional a publié pas moins de quatre articles mettant en valeur le fait que « la démocratie participative [était] expérimentée sur internet 174 » et la presse spécialisée sur les nouvelles
technologies a également salué la tenue d’ « un débat public exemplaire 175 » en épousant
le point de vue des promoteurs.
La description de cette procédure permet de mettre en évidence qu’internet n’offre pas ici de nouvelles arènes de discussion, mais est plutôt mobilisé pour l’animer en préparant de manière collaborative l’agenda de la réunion publique. Même si les temporalités du net semblent mieux adaptées à l’enchaînement rapide des différentes étapes de la procédure, il était de plus possible d’en suivre le déroulement et de participer par l’intermédiaire de supports de communication traditionnels. Les opposants qui ont accepté de participer se sont sentis lésés par la procédure dans la mesure où, selon eux, « elle encadrait complètement le débat au profit de ceux qui sont favorables à l’arrivée des éoliennes. 176 »
Aux yeux de celui qui exprime son opposition au projet devant l’assemblée réunie le soir de la réunion publique, la consultation se heurte de plus à un problème de représentativité statistique : il n’a de cesse de se demander ce que représentent les cent participants à la réunion publique au regard des douze mille habitants que compte le territoire. Dans le même registre, il s’interroge sur les modalités de sélection des enjeux traités lors de la réunion et de la pondération des enjeux réalisée en recourant au module de hiérarchisation fondé sur un vote par couleurs :
« Là, c’est peut être encore pire, si j’ose dire, puisque je crois me souvenir que l’animatrice a parlé d’une cinquantaine de votes au total pour choisir les enjeux ; pour ma part, j’ai trouvé ça violent. Si l’on tient compte des délais très serrés pour prendre connaissance de tout cela et se prononcer sur les thèmes, sans oublier l’identité des personnes qui avaient pu avoir connaissance du site internet, parmi lesquels ceux qui sont proches des
174 Derieux (D.), « La démocratie participative expérimentée sur internet », La Voix du Nord, 23 décembre 2005. 175 Guillaud (H.), « Atrébatie : un débat public exemplaire », Internet Actu, 28 juin 2006, <http://www.internetactu.net/?p=6496>
176 Entretien avec Bruno Desnoulez, représentant l’opposition au projet lors de la réunion du 21 décembre 2005, 30 mai 2006.
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organisateurs étaient forcément surreprésentés, on peut se demander qui se cache exactement derrière ces quelques votes 177… »
Au final, les opposants estiment que la procédure a produit une situation d’injustice en naturalisant une forte asymétrie de parole en leur défaveur. C’est pour cette raison que les membres d’associations instituées s’opposant à l’énergie éolienne, même si certains d’entre eux étaient présents dans la salle pendant la réunion, ont finalement choisi de ne pas répondre à l’invitation des élus en ne prenant pas la parole à la tribune lors de la réunion publique.
L’animatrice de la procédure précise que le temps du débat s’est heurté aux contraintes pesant sur la commande passée par les représentants de l’Atrébatie : ces derniers voulaient en effet présenter leur dossier au Préfet dès les premiers mois de l’année 2006 et cela impliquait que la réunion publique ait lieu avant les fêtes de fin d’année 2005 178. Elle
concède qu’idéalement davantage de temps aurait pu être consacré au processus de sélection des enjeux et qu’une autre réunion publique, d’ailleurs initialement prévue, aurait pu être organisée. Toutefois, elle estime que la procédure a globalement permis d’aborder des sujets auxquels les habitants qui ont participé à la consultation accordaient une grande importance, selon des règles de discussion portées à la connaissance de tous les participants dès le lancement de la démarche. La connaissance et la reconnaissance de ces règles sont même présentées par les élus atrébates comme une condition de participation. Le Président de la Communauté de communes explique avoir évoqué la situation en amont du débat avec celui que la procédure fait parler au nom des opposants lors de la réunion publique :
« Nous lui avons dit d’entrée de jeu : ‘votre désaccord est un élément important du débat. Ce qu’on vous demande simplement, c’est d’être dans le jeu démocratique du dialogue, c’est-à-dire être capable d’accepter que d’autres sont eux favorables à la démarche. On ne vous demande pas de venir avec une armée d’opposants, on vous demande à vous de vous exprimer’. L’intéressé l’a scrupuleusement suivi 179. »
177 Idem.
178 Entretien avec Anne Brisset Giustiniani, Consultante Sopinspace, 10 mars 2006.
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Questionnée sur l’orientation des discussions induite par une procédure qui prévoit la sélection de certains enjeux et la mise à l’écart d’autres, c’est-à-dire le point que les opposants considèrent comme l’interstice par lequel s’insinuent des biais, l’animatrice répond que le débat a bien porté sur l’opportunité du projet et que la procédure a produit à cet égard des effets sur le degré d’ouverture que les élus étaient prêts à accorder aux discussions. A titre d’illustration, elle cite le cas de la carte issue de l’étude technique qui définit les zones de l’Atrébatie sur lesquelles des éoliennes peuvent effectivement être implantées et qui a été présentée au cours de la réunion publique et mise en ligne sur le site du débat : sur la première version de cette carte, les porteurs du projet de parc éolien avaient en effet tout d’abord concrètement représenté et matérialisé l’implantation des machines sur le territoire ; ils ont finalement choisi de présenter une carte délimitant des zones mais vierge de tout nouvel équipement, laissant ainsi la place à un espace de discussion. L’animatrice de la procédure les a sur ce point convaincus qu’ils s’engageaient avec cette consultation dans une démarche dont les fondements ne peuvent être que sapés dans le cas où tout est présenté comme décidé et ficelé avant même l’ouverture des débats. L’espace du débat est aussi le fruit d’une négociation. De surcroît, le déroulement de la procédure a permis de revenir sur la séparation stricte entre la faisabilité « technique » et « l’approche politique » opérée par les représentants de l’Atrébatie et qui a été évoquée précédemment : en lançant une discussion publique sur le projet de parc éolien avec les habitants de leur territoire, les élus ont ouvert la possibilité d’une re- définition du projet tel qu’il est issu de pré-études fonctionnelles réalisées par un prestataire spécialisé dans l’implantation d’éoliennes. Le débat porte en effet non seulement sur l’opportunité du projet, mais également sur ses objectifs et ses caractéristiques, et donc sur la manière dont il pourrait être réalisé, comme cela fut particulièrement le cas au moment d’aborder l’enjeu lié à « l’implantation des éoliennes ». Les contributions recueillies par le biais de l’« approche politique » participent à l’élaboration d’un projet dont l’élaboration ne repose plus sur la seule base de considérations « techniques » : les deux approches ne sont pas séparées mais conjointes.
Plus de deux ans après la tenue du débat, aucune éolienne n’était implantée sur le territoire de l’Atrébatie. En dépit des intentions dont le Président de la Communauté de
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communes a pu faire part dans un entretien accordé à la fin du mois d’avril 2006, aucune autre consultation du même type que celle proposée à la fin de l’année 2005 n’a été identifiée au sein de ce territoire. Peut être de nouveaux enjeux susceptibles d’être abordés de cette manière n’ont-ils tout simplement pas émergé. Cela ne présage en rien de ce qui peut advenir mais permet tout de même de tirer une conclusion : l’installation des procédures de débat n’est jamais acquise. Même après un coup d’essai considéré comme un succès par ses organisateurs, comme c’est le cas en Atrébatie, elles peuvent éprouver des difficultés à trouver leur place ; en d’autres termes, une expérimentation n’est pas forcément reconduite et transformée en une démarche durable qui peut contribuer au fonctionnement d’une démocratie dialogique.
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Conclusion du chapitre
Dans ce chapitre, le concept d’installation a été proposé pour désigner l’introduction et l’expérimentation de projets qui prennent acte des transformations récentes de l’action publique (notamment présentée comme nécessitant davantage de transparence et une approche plus partenariale) et qui mettent en œuvre la conception selon laquelle leurs instigateurs intègrent ces transformations à leur action. Les porteurs des projets étudiés sont des acteurs institués par les mécanismes de la démocratie délégative, d’une part des fonctionnaires issus des services techniques de l’État et d’autre part des élus locaux.
Les procédures dialogiques faisant appel à des outils informatiques qui sont envisagées dans la première partie de ce travail poursuivent des ambitions distinctes, respectivement éprouver la conception d’un « Etat animateur », et affermir et affiner la connaissance qu’ont les élus de l’« opinion publique territoriale » (Brugidou, 2008) à propos d’une possible implantation d’éoliennes. En lançant l’installation de ces procédures, leurs promoteurs cherchent à disposer des moyens de redéfinir concrètement l’action publique, à définir qui peut participer aux expériences qu’ils lancent et à proposer des formes d’engagement pour ces participants :
- D’un côté, les sites Web proposés par les Directions Départementales de l’Équipement du Territoire de Belfort et de la Loire constituent avant tout un moyen d’éprouver sur un espace supplémentaire l’idée de l’Etat que promeut celui qui en est le principal initiateur. Les sites thématiques ouverts, rn19.net, RoaNne7 ou hYrondelle, prolongent, renouvellent et mettent en scène un effort par lequel la puissance publique invite autour de la table une série d’acteurs avec lesquels elle entend désormais contribuer à l’« exploration du devenir
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d’un territoire 180 ». L’étude du fonctionnement de ces expériences met en évidence que les
animateurs n’en appellent pas uniquement à une population d’internautes, d’ailleurs potentiellement déconnectés du territoire géographique de référence. L’appel aux publics que lancent les promoteurs dessine des cercles concentriques qui représentent successivement à partir du centre les fonctionnaires de la DDE, les groupes constitués préalablement identifiés et enfin les « citoyens internautes 181 ». Pour les premiers, la
participation aux expériences est une injonction d’un Directeur Départemental de l’Équipement qui souhaite instiller via de nouvelles pratiques fondées sur la transparence et l’échange une conception du service public partiellement en rupture avec les modèles existants. Les groupes constitués auxquels la DDE fait prioritairement appel pour publier des informations sur les sites sont les institutions avec lesquelles elle partage l’administration et la gestion d’un territoire. La répartition des contributions publiées sur les sites ouverts par les DDE et les démarches qu’elles ont entreprises pour animer le lancement de RN19, RoaNne7 ou hYrondelle font ressortir que les autres services administratifs, les élus, les entreprises, les associations, ne serait-ce que parce qu’ils sont plus aisément identifiables, sont les principaux acteurs avec lesquels la DDE souhaite prioritairement « co-produire l’information » mise à disposition sur ces nouveaux espaces. Si bien que ces sites Web peuvent parfois être perçus comme des moyens de concrétiser et de faire montre d’une volonté ou d’un exercice de bonne gouvernance locale (Le Galès et Thatcher, 1995) ; (Gaudin, 1999). Enfin, ce n’est que dans un troisième temps que les concepteurs en appellent à l’implication de la figure abstraite du citoyen internaute. En intervenant principalement à travers les modalités de participation les plus fugaces, telles que le commentaire qui s’attache à des contributions préexistantes, les internautes ne peuvent que rarement constituer par ce canal des publics consistants ou des groupes concernés qui n’existaient pas en tant que tels avant que ne soient lancées les procédures (le phénomène est tout de même possible, comme le montre l’exemple des tagueurs qui sont intervenus sur hYrondelle qui est abordé dans le chapitre suivant) : ce troisième cercle est caractéristique des « publics fragiles » décrits pas N. Eliasoph (Eliasoph, 1998).
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Frérot, O., & Chatignoux, J. (2002). Internet, le débat public et la construction d'un territoire: la RN 19: Site rn19.net.
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- Dans le cas du projet de ferme éolienne en Atrébatie, la consultation promue par les représentants de la Communauté de communes concerne plus directement et plus explicitement les citoyens du territoire en ce qu’elle vise avant tout à ce que les élus puissent mieux connaître les préoccupations, les attentes et les craintes de leurs concitoyens à propos de l’éventuelle implantation d’un parc éolien. Les élus qui sont à l’origine de l’organisation de la procédure estiment qu’elle est également un moyen de renforcer la légitimité de leur décision d’engager la construction du parc, en en déterminant les modalités avec les habitants de leur territoire.
La description de la procédure dialogique montre que les organisateurs ne souhaitent pas débattre avec n’importe qui et n’importe comment : la procédure cherche à mettre en forme ce que j’ai appelé un « atrébate débattant », c’est à dire un citoyen du territoire concerné, qui s’exprime lorsqu’il est invité et autorisé à le faire, selon des modalités précises et à propos d’enjeux définis dans le cadre de la procédure. Telle qu’elle a été conçue et animée, l’expérience cherche à prévenir tout débordement, en établissant préalablement le menu des échanges de la réunion publique et en empêchant la mobilisation de groupes constitués, ou même l’émergence de groupes qui pourraient s’estimer affectés par un enjeu abordé au cours des discussions.
L’installation de la procédure n’équivaut par ailleurs pas à une délégation du pouvoir de décision par les élus à ceux qui s’impliquent dans le débat : en assurant que « les enjeux affirmés par les citoyens ont défini les conditions d’acceptation d’un tel projet 182 », le
Président de la Communauté de communes de l’Atrébatie lève l’ambiguïté qu’il avait lui- même entretenue en prétendant qu’il s’agissait d’« une démarche parmi d’autres de démocratie directe 183 ». Le but de la procédure est d’« associer les habitants à la décision
des élus », ce qui veut dire que même si ces derniers ont souhaité « introduire les synthèses des discussions dans le processus décisionnel », ils ont gardé la main pour
182 Guillemant, P. (2006). Premier essai d'une participation renouvelée. Bilan politique et réponse de la Communauté de Communes. http://www.debat-atrebatie.org/suivre/synthese-du-debat/premier-essai- d2019une-participation-citoyenne-renouvelee
183 Guillemant P. (novembre 2005). « Des ailes, des racines et… des Hommes », La lettre du territoire, Communauté de Communes de l’Atrébatie, n°3.
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décider si l’instruction du dossier devait ou non suivre son cours en étant soumis à notification du Préfet.
Dans tous les cas, chacune des opérations à laquelle se livrent ceux qui cherchent à installer des procédures dialogiques – et cela inclut également celles qui relèvent de l’ingénierie qui en permet le fonctionnement concret – peuvent être considérées comme relevant d’un travail politique. Si l’installation n’est jusqu’à présent pas un concept de l’analyse traditionnelle du politique, le parallèle qui peut être dressé au regard de ce qui précède avec l’emploi du terme dans les mondes de l’art invite à reconsidérer une telle position : en art contemporain, une installation désigne en effet un mode d’articulation de publics fondamentalement considérés comme actifs à des objets dont la distribution initiale dans l’espace est proposée par l’artiste (Bishop, 2005). Le succès du concept a entraîné un usage inflationniste du terme dans le langage de la muséographie au cours des dernières années. Il désigne à présent un ensemble de phénomènes si disparates qu’il est difficile de clairement circonscrire ce que recouvre exactement l’installation art (de manière abusive, le terme « installation » est même parfois utilisé comme synonyme d’exposition). Mais les pratiques qu’il recouvre peuvent tout de même être rassemblées autour d’un dénominateur commun : une installation est avant tout caractérisée par la relation dynamique et évolutive qu’elle cherche à instaurer entre des objets et des participants qui sont immergés dans une expérience à laquelle ils sont invités à contribuer 184.
Ce rapide détour par l’acception artistique du concept d’installation permet d’attirer l’attention sur deux éléments fondamentaux : la relation dynamique entre des objets et des publics, et le caractère actif de publics qui sont invités à participer. La référence à ces deux éléments permet d’enrichir la définition d’une procédure dialogique : dans cette perspective, une procédure de débat peut aussi être envisagée comme une proposition d’ouverture d’un espace au sein duquel ceux qui l’initient invitent des participants à s’exprimer à propos d’enjeux soumis à discussion qui constituent les objets du débat. Une
184 C’est le trait commun que dégage la revue de littérature effectuée par : Reiss, J. H. (1999). From margin to center: the spaces of installation art. Cambridge, MA: MIT Press.
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définition de ces objets ne peut être stabilisée qu’à travers l’intervention de groupes ou de publics qui participent et s’impliquent dans l’expérience.
Telle qu’elle a été abordée dans ce chapitre, l’installation de ces expériences de débat public passe sous silence la conception des procédures et des outils qui les composent, ainsi que la détermination des réglages selon lesquels ces dispositifs fonctionnent. Afin de compléter l’appréhension du processus d’équipement de la démocratie dialogique et celle des reconfigurations de l’activité politique qu’il induit, le prochain chapitre est consacré à la manière dont les procédures sont élaborées et celles dont les outils sont paramétrés.
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Chapitre 3 : Configurer
Extrait de journal de bord : Après-midi du 8 septembre 2006, Réunion RoaNne7, dans un bureau de l’Agence locale de la DDE de la Loire à Roanne.
J’assiste en ce vendredi après midi à une réunion qui se tient dans les locaux de la DDE de la Loire à Roanne et qui porte sur la refonte du site roanne7.net. Placée juste avant les départs en week-end, la réunion n’a que peu mobilisé les agents de la DDE, puisque seuls quatre d’entre eux y participent : il y a là Nicolas Fontaine, chef du Service Transports et Infrastructures (STI) et principal contributeur de RoaNne7 depuis sa prise de fonction dans le courant de l’année 2004, alors que le projet a déjà presque un an d’existence, Philippe Fournel et Jacques Goutelle du service informatique de la DDE ; Pascal Touzet, nouveau chef de l’agence roannaise de la DDE, accueille ses trois collègues venus de Saint-Étienne. La faible affluence donne une indication qui va dans le