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Université de Strasbourg Ecole nationale d’administration
Master Droit, Economie, Gestion Mention Administration publique
Spécialité Administration et finances publiques
Titre : Les collectivités territoriales à la lumière de la Constitution marocaine de 2011
Sous la direction de M. David MELLONI
Professeur agrégé de droit public à l'Université de Haute-Alsace
Soutenu par Jawad ABIBI
CIL Promotion Winston Churchill (2014-2015) Jury composé de :
M. Gabriel ECKERT, président M. David MELLONI, directeur de mémoire
M. Fabrice LARAT, membre du jury
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REMERCIEMENTS
J’adresse de chaleureux remerciements en premier lieu à M. David MELLONI, Professeur agrégé de droit public à l'Université de Haute-Alsace qui a bien voulu, malgré sa lourde responsabilité, diriger mon travail. Je lui suis reconnaissant pour le temps conséquent qu’il m’a accordé, ses qualités humaines, pédagogiques et scientifiques, sa franchise et sa sympathie. J’ai beaucoup appris à ses côtés et je lui adresse ma gratitude pour tout cela.
Je remercie égalementMM. Gabriel ECKERT et Fabrice LARAT de l’intérêt qu’ils ont porté à ce travail en acceptant de prendre part au jury de soutenance.
Merci à ma femme et à toute ma famille qui ont supporté mon éloignement durant ces deux ans de formation.
Merci à tous ceux qui, de près ou de loin, ont contribué à ce mémoire.
J. ABIB
3 SOMMAIRE INTRODUCTION GENERALE
PREMIERE PARTIE : LE STATUT CONSTITUTIONNEL DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
CHAPITRE I : LE CONCEPT DE « COLLECTIVITE TERRITORIALE » I. La nature juridique de la collectivité territoriale
II. Les éléments fondamentaux d’identification III. Les catégories des collectivités territoriales
IV. Les relations entre les collectivités territoriales
CHAPITRE II : LA LIBRE ADMINISTRATION DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
I. La portée du principe de libre administration II. Les implications du principe de libre administration III. Les limites du principe de libre administration
CHAPITRE III : LA SUBSIDIARITE ET LES COMPETENCES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
I. Le principe de subsidiarité
II. Les compétences des collectivités territoriales
DEUXIEME PARTIE : LE CONTROLE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
CHAPITRE I : LA TUTELLE ET LE CONTROLE ADMINISTRATIF I. La tutelle administrative
II. Le contrôle administratif
CHAPITRE II : LE CONTRÔLE JURIDICTIONNEL
I. Le contrôle exercé par les juridictions administratives II. Le contrôle exercé par les juridictions financières
CHAPITRE III : LE CONTROLE POLITIQUE ET DE BONNE GOUVERNANCE
I. Le contrôle exercé par les acteurs politiques
II. Le contrôle exercé par les instances de la bonne gouvernance CONCLUSION GENERALE
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LISTE DES SIGLES ET ACRONYMES
BO : Bulletin officiel
CA : Cour d’Appel
CCR : Commission consultative de la régionalisation
CE : Conseil d’Etat (français)
CNDH : Conseil national des droits de l’Homme
IGAT : Inspection générale de l’administration territoriale
IGF : Inspection générale des finances
REMALD : Revue marocaine d’administration locale et de développement
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INTRODUCTION GENERALE
La constitutionnalisation des diverses branches du droit ne cesse pas de progresser au rythme du développement de l’application et de l’interprétation de la Constitution par le juge constitutionnel, ainsi que sa mise en œuvre par les autorités politiques, administratives et juridictionnelles1.
Il en est ainsi pour le droit de la décentralisation et des collectivités territoriales.
En effet, les Constitutions, notamment dans les Etats à organisation décentralisée, consacrent des règles et des principes applicables aux collectivités décentralisées.
Etant donné que les règles constitutionnelles sont établies principalement pour réglementer les bases organisationnelles de l’Etat et la fonction des organes étatiques2, et que les collectivités décentralisées constituent des organes étatiques territoriaux, il est normal que l’organisation et le fonctionnement de ces dernières soient prévus par les Constitutions.
Au Maroc, les Constitutions qui se sont succédé ont toujours contenu des dispositions relatives à la décentralisation et aux collectivités locales.
Néanmoins, la Constitution du 29 juillet 2011 se démarque de ses devancières par l’importance qu’elle a accordée à la décentralisation territoriale. En effet, elle consacre, pour la première fois, la décentralisation comme forme de l’organisation territoriale du Royaume3 et réserve tout un titre, composé de douze articles, aux collectivités territoriales.
Ainsi, le constituant de 2011 semble vouloir poser un nouveau régime juridique pour la décentralisation territoriale. L’objectif serait de repenser l’organisation de l’Etat et ses relations avec les acteurs territoriaux pour les impliquer davantage dans la résolution des problèmes locaux4.
1 André ROUX, Droit constitutionnel local, ECOOMICA, 1995, p 05.
2 Panayotis POULIS, Droit constitutionnel et institutions helléniques, L’Harmattan 2008, p 83.
3 Article premier de la Constitution du 29 juillet 2011.
4 Ahmed BOUACHIK, La régionalisation avancée dans la Constitution de 2011, in REMALD n° 77/2012, p105.
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L’étude de ce nouveau régime juridique nécessite préalablement une lecture approfondie dans les différents textes existants relatifs à la question. En effet, le Maroc s’est engagé, depuis l’indépendance dans un processus de décentralisation. Celui-ci a été amorcé en 1960. Cependant, l’année 1976 demeure une date qui marque un tournant historique en la matière, avec l’adoption d’une charte communale faisant des communes des véritables collectivités décentralisées et transférant aux élus locaux d’importantes attributions antérieurement dévolues aux autorités locales.
Concernant la décentralisation régionale, le Roi Hassan II, dans son discours du 24 octobre 1984, avait exprimé son intention de mettre en place des régions disposant des pouvoirs législatif et exécutif à l’image des Etats à organisation fédérale ou régionalisée. Le Roi à l’époque avait une grande admiration pour le régime territorial allemand et pensait que ce modèle pourrait convenir au Maroc, vu la pluralité de ses traditions et la diversité de ses cultures5.
Cependant, la région-collectivité locale n’a été instituée qu’en 1997, c’est-à- dire cinq ans après sa consécration dans la Constitution, et treize ans après le discours royal cité. Aussi, son statut et les compétences dont elle dispose en font une institution beaucoup plus proche d’une entité administrative que d’une collectivité décentralisée.
Par ailleurs, l’installation de la Commission consultative de la régionalisation en 2010, chargée d’élaborer des propositions pour mettre en place une régionalisation avancée, a été considérée comme étant une étape importante et déterminante pour assurer le passage d’une régionalisation naissante et limitée à une régionalisation sereine avec une décentralisation plus forte et plus participative6. Son objectif est de proposer une nouvelle forme de l’organisation territoriale institutionnalisant de nouveaux rapports entre le centre et la périphérie, et entre l’Etat et la région sur la base du principe de subsidiarité, et
5 Autonomie locale et régionalisation en Méditerranée: actes du séminaire international, Rabat 2-3 septembre 199, p 35.
6 Idem.
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de rénover et moderniser les structures de l'Etat pour la consolidation du développement intégré7.
Le constituant de 2011 s’est largement inspiré des recommandations de la Commission citée. La reconnaissance de la décentralisation à l’article premier de la Constitution revêt un caractère symbolique et juridique. Elle a pour objectif de marquer le caractère irréversible de la décentralisation au Maroc. Elle rappelle que la décentralisation implique un mouvement descendant qui ne va que dans un sens : du haut vers le bas, c’est-à-dire de l’Etat vers les collectivités territoriales. Cela empêche toute tentative de recentralisation. Mais parallèlement, on affirme que cette organisation n’est que décentralisée, c’est-à- dire que cette inscription ne change pas la forme de l’Etat, et que le Royaume n’est ni fédéral ni régional.
Ainsi, la nouvelle Constitution, en plus de l’organisation horizontale des pouvoirs entre les institutions constitutionnelles, ouvre la voie à une organisation verticale des rapports et des compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales, et ce à travers les points suivants :
La définition d’un statut juridique qui encadre l’organisation, la gestion et les attributions des collectivités territoriales.
La consécration des principes directeurs de la décentralisation, il s’agit notamment des principes suivants : La libre administration, la subsidiarité, la solidarité et la coopération;
La mise en place des mécanismes de contrôle et de contractualisation entre l’Etat et les collectivités territoriales.
En outre, des dispositions constitutionnelles confient, pour la première fois, à la loi organique la compétence de fixer l’ensemble des règles relatives au statut, au fonctionnement et aux compétences des collectivités territoriales8.
Nous proposons dans ce travail l’étude des différentes dispositions de la Constitution de 2011 qui concernent les collectivités territoriales, et ce à la
7 Discours royal du 3 janvier 2010 à l’occasion de l’installation de la Commission consultative de la régionalisation.
8 Article 146 de la Constitution du 29 juillet 2011.
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lumière des travaux développés en la matière, soit par la doctrine, soit par la jurisprudence, au Maroc et ailleurs.
Il est vrai que le nombre des travaux de recherche qui ont été réalisés sur le sujet des collectivités territoriales est très important. En revanche, l’originalité de notre travail, est liée, au moins, à trois points suivants :
Nous avons travaillé à la lumière d’un nouveau texte qui est la Constitution du 29 juillet 2011, ce qui a nécessité un effort de relecture des textes juridiques qui régissent la décentralisation, tout en gardant à l’esprit les nouvelles dispositions constitutionnelles et le nouveau contexte institutionnel.
Nous avons effectué notre recherche dans un contexte politique marqué par l’importance donnée à la question de la décentralisation et de la régionalisation, ce qui a imposé la prise en considération des discours politiques et des décisions prises à différents niveaux se rattachant à cette question.
Nous avons traité des points qui constituent une nouveauté au Maroc, notamment les principes constitutionnels qui devraient encadrer l’organisation, le fonctionnement et les compétences des collectivités territoriales ainsi que les contrôles que l’Etat exerce sur elles.
La question centrale de notre recherche est de savoir quel régime juridique des collectivités territoriales pourrait découler des nouvelles dispositions constitutionnelles relatives à la décentralisation territoriale ? Cette question centrale englobe un ensemble d’autres questions à savoir :
Quelle est la nature juridique des collectivités territoriales ? Comment sont-elles organisées et administrées à la lumière de la Constitution de 2011 ?
Quels sont les principes constitutionnels directeurs de la décentralisation territoriale ? Comment les définir ? Et quels en sont l’étendu et les limites ?
Quel est la nature des rapports entre l’Etat et les collectivités territoriales ? Quels sont les mécanismes de contrôle exercé par l’Etat sur elles? Quels sont les limites de ce contrôle ?
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Pour essayer de répondre à la question centrale de notre recherche et aux sous-questions qui en découlent, nous avons scindé notre travail en deux parties : la première partie sera consacrée au statut constitutionnel des collectivités territoriales et la deuxième traitera des contrôles exercés sur celles- ci.
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PREMIERE PARTIE
LE STATUT CONSTITUTIONNEL DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
Les communes, les provinces et les préfectures ont bénéficié d’une reconnaissance constitutionnelle, en tant que collectivités locales, dès 1962. En effet, la première Constitution du Royaume a consacré son huitième titre, composé de trois articles (93,94 et 95), aux collectivités locales.
Quant à la région, sa consécration constitutionnelle ne date que de 1992. Le texte constitutionnel du 21 octobre 1992 a réservé son titre dix aux collectivités locales. Ce titre comporte également un article relatif aux compétences des gouverneurs en leur qualité de coordinateurs de l’action des administrations (article 96)9.
De même, la Constitution de 1996, dans son article 100, réaffirme que les collectivités locales du Royaume sont : les régions, les provinces, les préfectures et les communes. Son titre onze encadre l’organisation de ces collectivités et les attributions des gouverneurs10.
Cependant, ces dispositions constitutionnelles ne peuvent pas être considérées comme portant statut des collectivités territoriales. Il est vrai que certaines de ces dispositions régissent l’organisation des collectivités, notamment celles qui concernent l’élection des conseils, la gestion démocratique et l’exécution des délibérations, mais elles n’ont jamais donné lieu à une jurisprudence constitutionnelle, ce qui en fait des simples principes directeurs et non pas des vraies règles exécutoires susceptibles de former un statut constitutionnel des collectivités territoriales.
En outre, la naissance d’une jurisprudence constitutionnelle en la matière était entravée par le retard enregistré au niveau de la consécration du contrôle de la constitutionnalité des lois. Ce contrôle n’a été possible qu’à partir de 1992, et la
9 La Constitution de 1992, BO n° 4173 du 21 octobre 1992.
10 La Constitution de 1996, BO n° 4420 bis du 10 octobre 1996.
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première décision du Conseil constitutionnel relative au contrôle de constitutionnalité d’une loi ordinaire ne date que de 199411. D’autant plus que les lois ordinaires, contrairement aux lois organiques, ne sont pas automatiquement contrôlées par le juge constitutionnel. Par conséquent, les lois relatives à l’organisation des collectivités territoriales d’avant la Constitution de 2011 n’ont jamais fait objet d’un contrôle de constitutionnalité.
Ainsi, le statut des collectivités territoriales était, jusqu’à l’adoption de la Constitution de 2011, d’ordre législatif, en ce sens que l’établissement des règles régissant l’organisation, le fonctionnement et les attributions de ces entités était confié au législateur.
Par ailleurs, la Constitution de 2011 marque une grande innovation en la matière. Elle dépasse ses devancières par le fait qu’elle n’accorde pas uniquement une simple reconnaissance aux collectivités territoriales, mais elle porte un "statut juridique complet"12 de celles-ci, consacre un ensemble de principes leur permettant une liberté d’action et pose des normes relatives à leur organisation et à leurs compétences.
Le titre IX de la Constitution de 2011, intitulé " Des régions et des collectivités territoriales" et composé de douze articles (de 135 à 146), porte un véritable statut constitutionnel des collectivités territoriales. L’article 146 renvoie à une loi organique complétant ce statut. Ainsi, toutes les conditions sont réunies pour produire une jurisprudence constitutionnelle des collectivités territoriales et pour constituer un véritable « droit constitutionnel territorial ».
Pour appréhender le statut réservé aux collectivités territoriales par la Constitution de 2011, nous allons tout d’abord étudier la notion de « collectivité territoriale » (chapitre I). Nous allons essayer de définir juridiquement cette notion à partir des dispositions constitutionnelles y afférentes. Nous étudierons également les différentes catégories des collectivités territoriales marocaines et
11 Mohammed Amine BENABDALLAH, Le Conseil constitutionnel et la loi sur les paraboles : Note sous décision du Conseil constitutionnel n° 37-94 du 16 août 1994, REMALD n° 9, 1994, p. 9.
12 Tarik ZAIR, Le nouveau statut constitutionnel des collectivités territoriales, in REMALD, numéro double 99-100, juillet-octobre 2011, p. 21.
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les rapports que peuvent entretenir entre elles en application des dispositions constitutionnelles et des lois qui les régissent.
Ensuite, nous nous arrêterons à l’étude de l’administration de ces collectivités (chapitre II). Il ne sera pas question de faire une simple description des processus électoraux et des organes de ces entités décentralisées. Il s’agira plutôt de traiter les nouveautés du texte constitutionnel relatives à ce point. Ainsi, nous allons nous attarder sur un principe constitutionnel majeur, à savoir, la libre administration. Pour étudier ce principe, notre référence sera essentiellement les textes juridiques français ainsi que la jurisprudence et la doctrine. Il sera question également de l’analyse des implications de la gestion démocratique des affaires de la collectivité prévue par la Constitution.
Enfin, nous essayerons d’analyser les dispositions relatives aux compétences des collectivités territoriales (chapitre III). Il ne s’agira pas d’énumérer les compétences respectives de chaque collectivité. Nous essaierons d’étudier les procédés par lesquels le pouvoir constituant a cherché à encadrer le partage des compétences entre le pouvoir central et les collectivités territoriales. Il s’agit précisément du principe de subsidiarité. En l’absence de toute définition textuelle, nous nous chargerons d’en chercher les significations et les applications dans le droit français, et de concevoir les éventualités de son adaptation au contexte marocain.
13 CHAPITRE I
LE CONCEPT DE « COLLECTIVITE TERRITORIALE »
Les collectivités territoriales sont des structures administratives distinctes de l’administration de l’Etat. Elles ont pour mission la prise en charge des intérêts de la population d’un territoire précis. Elles sont dotées des compétences propres qui leurs sont confiées par le législateur. Néanmoins, elles ne constituent pas des Etats dans l’Etat. Elles ne détiennent pas de souveraineté et ne peuvent pas se doter, de leur seule initiative, de compétences ou d’organes nouveaux13.
La notion de « collectivité territoriale » n’est pas nouvelle en droit marocain. Il est vrai qu’un grand nombre de textes relatifs à la décentralisation utilise la notion de collectivité locale et pas de collectivité territoriale, néanmoins, le Dahir du 23 juin 1960 relatif à l’organisation communale, a défini les communes comme « des collectivités territoriales14 de droit public dotées de la personnalité civile et de l'autonomie financière »15, et le Dahir portant loi n° 1-76-583 du 30 Septembre 1976 relatif à l'organisation communale a défini les communes comme « des collectivités territoriales16 de droit public, dotées de la personnalité morale et de l'autonomie financière »17. Sur le plan constitutionnel, la notion de collectivité territoriale est utilisée pour la première fois par la Constitution du 29 juillet 2011, et commence de plus en plus à remplacer celle de collectivité locale dans les différents textes juridiques18. En France, jusqu’à la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, les deux termes apparaissaient dans la Constitution : collectivités locales à l’article 34 et collectivités territoriales au titre XII. Mais depuis cette révision, seule l’expression collectivité territoriale figure dans le texte
13 Jean-Luc BŒUF et Manuela MAGNAN, Les collectivités territoriales et la décentralisation, La documentation française, Paris, 2008, p. 07
14 Le concept utilisé dans la version arabe est : ةيبارتلا تادحولا
15 L’article premier du Dahir n° 1-59-315 du 28 hija 1379 (23 juin 1960) relatif à l'organisation communale Bulletin Officiel n° : 2487 du 24/06/1960 – p. 1230.
16 Le concept utilisé dans la version arabe est : ةيبارتلا تادحولا
17 L’article premier du Dahir portant loi n° 1-76-583 (30 Septembre 1976) relatif à l'organisation communale. Bulletin Officiel n° 3335 bis du 1er octobre 1976.
18 Exemples : La loi organique n°28‐11 relative à la Chambre des conseillers, B.O. n° 6066 (les articles : 1, 11, 14, 15…), la loi organique n° 27-11 relative à la Chambre des représentants, B.O n° 5992 (l’article 13)…
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constitutionnel. Ainsi, l’expression collectivité locale n’est plus juridiquement fondée et les collectivités sont désormais des « collectivités territoriales »19.
La notion de collectivité territoriale ne doit pas être confondue avec des notions voisines. Elle doit notamment être distinguée des circonscriptions administratives qui sont dépourvues de la personne morale. Elle doit également être distinguée de l’établissement public local qui est une personne publique spécialisée, alors que la collectivité territoriale bénéficie d’une compétence générale lui permettant de prendre en charge toute affaire d’intérêt local.
Les collectivités territoriales ont une nature juridique très particulière (I). Il s’agit des institutions constitutionnelles dotées d’un certain nombre de compétences à caractère réglementaire. Elles constituent des personnes morales de droit public distinctes de l’État, cette qualité leur est reconnue par le texte constitutionnel. A ce titre elles bénéficient d’une autonomie juridique, financière et patrimoniale et possèdent un certain nombre de droits et d’obligations.
Par ailleurs, les collectivités territoriales ont une identité juridique et symbolique forgée à partir d’un ensemble d’éléments constitutifs dont les plus fondamentaux sont le nom, le territoire et la population (II).
Sur un autre plan, les collectivités territoriales au Maroc sont de trois catégories définies par la Constitution (III) qui entretiennent entre elles des relations juridiques de différentes natures (IV).
I. La nature juridique de la collectivité territoriale
La Constitution marocaine prévoit explicitement que les collectivités territoriales constituent des personnes morales de droit public. Le législateur réaffirme cette caractéristique et consacre leur autonomie financière.
19 Jean-Luc BŒUF et Manuela MAGNAN, Les collectivités territoriales et la décentralisation, La documentation française, Paris, 2008, p. 07.
15 A. La personne morale de droit public
La collectivité territoriale est une personne morale de droit public. Autrement dit, elle dispose de la personnalité juridique. A ce titre, elle « se détermine librement et ne peut se voir imposer une décision, indépendamment de son consentement. De même, dans l’exercice de ses attributions, elle ne subit pas l’interférence d’une autre institution»20. Cependant, les collectivités territoriales, tout en étant des personnes morales de droit public, subissent le contrôle étatique, étant donné que l’Etat a un statut juridique supérieur qui lui permet de contrôler toutes les institutions.
Dans le même ordre d’idées, l’action réglementaire et administrative s’exerce au sein des collectivités territoriales, au nom et pour le compte de la personne morale, derrière laquelle s’effacent les détenteurs physiques du pouvoir. Par voie de conséquence, leurs organes n’agissent que dans le but de satisfaire l’intérêt général. A cet effet, les collectivités territoriales, en leur qualité de personnes morales de droit public, disposent d’un patrimoine propre et des moyens financiers nécessaires pour l’accomplissement de leurs missions.
Au Maroc, durant les différentes expériences de la décentralisation territoriale, c’est toujours le législateur qui accorde cette personnalité morale aux collectivités territoriales. Cependant, la Constitution de 2011 marque une rupture dans ce sens en accordant, elle-même, cette qualité aux collectivités en question21. D’ores et déjà, la personne morale de droit public des collectivités territoriales a la valeur constitutionnelle. Par conséquent, le législateur ne peut pas, sous peine d’inconstitutionnalité, ni supprimer ni limiter cette prérogative. En outre, le contentieux relatif à cette question, relève, dorénavant, de la compétence du juge constitutionnel et non plus de celle du juge administratif.
Par ailleurs, trois conséquences découlent de cette qualité. La première est que la collectivité territoriale est une institution de droit public. Elle se différencie ainsi des sujets de droit privé, et ses activités sont soumises à l’application des
20 Antoine Delblond, Droit administratif, Larcier 2009, p. 402
21 L’article 135 de la Constitution de 2011 : «les collectivités territoriales du Royaume sont les régions, les préfectures, les provinces et les communes. Elles constituent des personnes morales de droit public et gèrent démocratiquement leurs affaires… ».
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règles de droit public et à la compétence des juridictions administratives.
Néanmoins, les collectivités territoriales peuvent exceptionnellement, pour certaines de leurs activités, être soumises au droit privé et à la compétence des juridictions de droit commun.
La seconde conséquence est que la collectivité territoriale est une personne morale de droit public. A ce titre, elle exerce ses compétences en son propre nom et pour son propre compte ; elle peut acquérir des droits et contracter des obligations, ester en justice et elle est responsable de ses actes devant les tribunaux. En outre, la collectivité territoriale dispose d’organes qui lui sont propres. La personne morale implique aussi son indépendance financière. La collectivité territoriale a un patrimoine, une comptabilité et un budget propres, distincts de ceux de l’Etat22. En cette qualité, la collectivité territoriale se différencie de la régie, qui est une forme traditionnelle de gestion des services publics. En effet, la régie, tout en étant une institution de droit public, est dépourvue de la personnalité juridique. Ainsi, elle ne peut agir qu’au nom et pour le compte de l’Etat ou de la collectivité dont elle relève.
En dernier lieu, les collectivités territoriales se distinguent des personnes morales de droit privé par cela qu’elles sont « créées par les pouvoirs publics et maitrisées par eux en vue de gérer des intérêts publics et qu’elles disposent à cette fin de prérogatives de puissance publique et sont soumises aux sujétions correspondantes »23.
Enfin, il est à préciser que la collectivité territoriale se démarque de l’établissement public, qui est aussi une personne morale de droit public, par sa compétence générale. En effet, les compétences de la collectivité territoriale ne sont, en principe, limitées que spatialement, et non matériellement, alors que l’établissement public est créé en vue de gérer un service public. La première a donc une compétence générale, tandis que le second est doté d’une mission spéciale.
22 Pascal Mahon, La Décentralisation administrative: étude de droit public français, allemand et suisse, Librairie Droz, Genève, 1985, pp. 66-67
23Philippe Bouvier, Éléments de droit administratif, éditions De Boeck Université, 2002, pp. 65-66.
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En revanche, en France, la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 relative à la réforme des collectivités territoriales avait supprimé la clause de compétence générale pour les départements et les régions dans l’objectif de clarifier les compétences respectives de chaque collectivité. Cette clause a été rétablie pour les collectivités concernées par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles. Dans ce même contexte, un projet de loi portant organisation territoriale de la République propose la suppression de la clause de compétence générale pour les régions24. Ainsi, la compétence générale pourrait, au moins en France, ne pas constituer un élément nécessaire pour définir une collectivité territoriale ou pour la distinguer d’un établissement public.
B. L’autonomie financière
L’autonomie financière d’une collectivité signifie qu’elle dispose du pouvoir de décider librement les recettes et les dépenses qui figureront ou non à son budget.
L’existence d’un tel pouvoir suppose que lors de l’établissement de son budget, la collectivité n’est soumise ni à une obligation, ni à une interdiction de recette ou de dépense. Or, force est de constater que ces collectivités ne disposent pas d’une entière liberté à l’occasion de détermination de leurs recettes et dépenses25. En revanche, l’autonomie financière des collectivités territoriales constitue un élément essentiel de leur définition et demeure consacrée par plusieurs textes juridiques.
La Constitution marocaine du 29 juillet 2011 ne prévoit pas d’une manière explicite l’autonomie financière des collectivités territoriales. Cependant, un ensemble de dispositions constitutionnelles consacrent implicitement cette autonomie. C’est surtout le cas de l’article 141 qui énonce que : « les régions et les autres collectivités territoriales disposent de ressources financières propres et de ressources financières affectées par l’Etat… ». C’est aussi le cas de l’article 136 qui prévoit le principe de la libre administration des collectivités territoriales.
24 Projet de loi n° 636 enregistré à la présidence du Sénat le 18 juin 2014. www.senat.fr/leg/pjl13-636.html, consulté le 06-11-2014 à 16h30mn.
25 Gestion financière des collectivités locales, Communes et régions d’Europe n° 50, publication du Conseil de l’Europe, 1993, p. 26.
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Sur le plan doctrinal, il est admis, au moins en France, que ce principe
« implique l'existence d'un pouvoir budgétaire, donc d'un budget pour chaque collectivité, d'un pouvoir d'appréciation en matière de dépenses, ce qui suppose des ressources suffisantes pour l'exercice des compétences locales ».26
En définitive, si les dispositions de la Constitution ne sont pas suffisantes pour affirmer la valeur constitutionnelle de l’autonomie financière des collectivités territoriales, il n’en demeure pas moins qu’elles constituent des éléments d’une protection potentielle de cette autonomie dont l’effectivité dépendrait de l’appréciation et de l’interprétation du juge constitutionnel.
Dans tous les cas, l’autonomie financière ne peut pas être absolue. Le législateur demeure compétent pour encadrer le pouvoir budgétaire des collectivités territoriales. Ainsi, la loi peut leur imposer un certain nombre de charges obligatoires ou réduire une part de leur ressources, à condition de ne pas entraver leur libre administration. Toute la question va alors être de savoir où se situe la ligne que le législateur ne saurait franchir27. Seule la jurisprudence constitutionnelle pourrait répondre à cette question. Et seul le juge constitutionnel pourrait apprécier quand est ce que le droit des collectivités territoriales à disposer de leurs ressources financières est transgressé.
II. les éléments fondamentaux d’identification
Les collectivités territoriales sont juridiquement identifiables à travers plusieurs éléments. Nous allons nous contenter, dans cette section, de présenter les plus fondamentaux, à savoir : le nom, le territoire et la population.
A. Le nom
Le nom constitue un élément constitutif de la personne juridique, et le droit au nom fait partie des droits reconnus à la personnalité. La collectivité territoriale, en tant que personne juridique et à l’instar de toute personne physique ou morale, a droit à avoir un nom qui la désigne. Les noms des collectivités se nourrissent en principe de l’histoire et de la géographie.
26 Loïc PHILIP, L'autonomie financière des collectivités territoriales, in Cahiers du Conseil constitutionnel n° 12 (Dossier : Le droit constitutionnel des collectivités territoriales) - mai 2002
27 Idem.
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Le droit des collectivités territoriales au nom implique leur droit à le protéger contre toute usurpation ou exploitation illégale. Si la jurisprudence marocaine, à notre connaissance, ignore encore des cas liés à cette question, il n’en demeure pas moins que le juge français a condamné une exploitation commerciale injustifiée d’un nom d’une collectivité territoriale. (Cour d’Appel de Paris 4ème Ch. Section A 12/12/2007 ville de Paris / SIMON)28.
Dans un autre cas similaire, la Cour d’Appel de Montpellier a considéré l’utilisation de l’abréviation du nom d’une commune, dans la dénomination d’un site Internet sans précision ou complément permettant la différenciation avec le nom de la collectivité, comme constituant un trouble manifestement illicite, ce qui était de nature à induire une confusion dans l’esprit du public en laissant croire aux internautes qu’il s’agissait d’un des sites officiels de la commune (CA MONTPELLIER Ch.5, section A 16/10/2008 n°08/00878. L’Association LA VOIE DU RIBERALE / COMMUNE DE SAINT-ESTEVE).
Dans ce même sens, il est à noter qu’en France, le Code des postes et des communications électroniques, notamment son article L 45-2 prévoit un régime de protection des noms de domaine des collectivités territoriales29.
En revanche, les collectivités territoriales marocaines ne bénéficient pas encore des normes juridiques qui protègent, d’une manière explicite, les droits qu’elles devraient posséder sur leurs propres noms.
Dans le même ordre d’idées, la consécration constitutionnelle d’un véritable statut des collectivités territoriales et de leur qualité de personne morale n’aurait pas son plein sens sans la mise en place des textes d’application et des dispositions légales et réglementaires nécessaires pour la protection des noms de ces collectivités contre toute exploitation abusive.
28 « … Considérant que le dépôt de la marque "PARIS L'ÉTÉ", dont l'exploitation n'est pas démontrée, porte atteinte au nom de la ville de PARIS ; que le préjudice d'ordre moral en résultant sera entièrement réparé par l'allocation de la somme de 1 euro à titre de dommages et intérêts ;….
… Dit que le dépôt par Stéphane SIMON de la marque "PARIS L'ÉTÉ" n° 033242771 porte atteinte aux droits antérieurs que détient la ville de Paris sur son nom…
Annule l'enregistrement de la marque "PARIS L'ÉTÉ"n°033242771… ».
29 L’article L 45-2 du Code des Postes et des Communications Electroniques modifié par la loi n° 2011- 302 du 22 mars 2011.
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Par ailleurs, les collectivités territoriales, en droit marocain, ne peuvent pas décider souverainement du changement de leurs noms. Ainsi, à titre d’exemple, la modification du nom d’une commune « est décidé par décret, sur proposition du ministre de l’intérieur après consultation du conseil communal intéressé, ou sur proposition de ce dernier »30.
En droit français, les changements des noms des communes sont subordonnés à un décret en Conseil d’Etat, pris sur demande de la commune et après avis du conseil général concerné31.
B. Le territoire
Le territoire est l’élément essentiel de l’identification des collectivités territoriales. Chacune de ces collectivités exerce une compétence générale sur un territoire bien défini en fonction d’un découpage adopté par voie législative ou réglementaire. Additionnés, les territoires de toutes les collectivités territoriales couvrent l’ensemble du territoire national.
Les dimensions du territoire différent d’une collectivité à une autre, même quand il s’agit des collectivités se trouvant au même rang. En outre, « le territoire des collectivités territoriales comporte un centre de gravité juridique, qui est le chef-lieu, où va se trouver le siège principal des autorités et services : c’est le centre administratif de la collectivité »32.
Néanmoins, la collectivité territoriale ne détient pas une compétence exclusive en matière d’administration de son propre territoire. En effet, un même territoire relève de plusieurs collectivités territoriales, ainsi à titre d’exemple le territoire d’une commune relève aussi de la compétence de la province ou de la préfecture et de la région dont relève la commune en question. L’administration du territoire est également assurée par les services déconcentrés de l’Etat.
Toutes ces considérations permettent de faire une distinction entre le territoire en tant qu’élément constitutif de l’Etat sur lequel ce dernier exerce sa souveraineté et monopole le pouvoir légitime, d’une part, et le territoire en tant
30 Article premier de la loi n° 87.00 portant la charte communale.
31 Nadine Dantonel-Cor, Droit des collectivités territoriales, 3° édition, BREAL 2007, p. 09.
32 Idem.
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qu’élément d’identification et de limitation de la compétence de la collectivité territoriale d’autre part.
La délimitation du ressort territorial des collectivités peut se baser sur des considérations diverses qui peuvent être d’ordre historique, culturel, politique ou économique. Pendant longtemps, le découpage territorial relevait du règlement autonome. Cependant, depuis la Constitution de 29 juillet 2011, le Parlement est, en vertu de l’article 71, compétent pour définir les principes de cette délimitation.
Ainsi la compétence réglementaire en cette matière est, dorénavant, liée par le respect de ces principes sous peine d’illégalité. La première illustration de nos propos est le décret n°2-15-40 du 20 février 2015 portant nouveau découpage régional qui a été pris sur la base des principes définis par la loi n° 12-131 du 27 juillet 2013.
C. La population
La collectivité territoriale n’est pas un territoire vide, elle a une population qui fait partie des éléments constitutifs de son identité juridique. Les actions des collectivités territoriales visent la réalisation du développement et du bien-être de leurs populations dans le cadre de l’intérêt général national.
En principe, toutes les collectivités territoriales ont une population. Cependant, dans certains pays, des territoires sans population peuvent être érigés en collectivités territoriales pour des raisons historiques ou autres. Ainsi, à titre d’illustration, en France « certaines communes du département de la Meuse : Beaumont-en-Verdunois, Bezonvaux, Haumont-près-Samogneux et Louvement- Cote-du-Poivre…Bien qu’ayant perdu leur population, elles ont conservé leur statut en raison des souvenirs, liés à la première guerre mondiale, qu’elles évoquent »33.
La notion de population des collectivités territoriales a une existence juridique.
En effet, le nombre de la population est le plus souvent pris en compte pour l’application des textes relatifs à l’organisation territoriale ou pour l’évaluation des bases des impôts locaux. Ainsi, par exemple, le mode d’élection du conseil
33 Idem.
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de la collectivité peut dépendre de nombre de la population, d’où l’importance des recensements de populations des collectivités territoriales.
Dans le même sens, la Constitution marocaine a donné une importance particulière à la population en matière d’organisation territoriale. En effet, cette dernière, en vertu de l’article 136 doit assurer « la participation des populations concernées à la gestion de leurs affaires et favorise leur contribution au développement humain intégré et durable ».
III. Les catégories des collectivités territoriales
La Constitution marocaine de 2011, comme fut le cas de sa devancière, retient trois niveaux de décentralisation territoriale. En effet, l’article 135 prévoit trois catégories de collectivités territoriales, à savoir : les communes, les préfectures et les provinces et enfin les régions.
A. Les communes
La commune fut la première collectivité territoriale qu’a connue le Maroc. En effet, jusqu'à 1963 les communes étaient les seules collectivités locales existantes. Les communes sont instituées, pour la première fois, par le Dahir du 1 septembre 1959 dont l’article premier stipulait que « Le territoire de notre Royaume est divisé en communes urbaines comprenant les municipalités et les centres autonomes, et en communes rurales »34.
Par ailleurs, le Dahir du 23 juin 1960 relatif à l'organisation communale fut le premier texte qui a érigé les communes en collectivités territoriales dotées de « la personnalité civile et de l'autonomie financière ». Cependant, l’année 1976 demeure une date qui marque un tournant historique en matière de décentralisation communale avec l’adoption de la loi du 30 septembre 1976 relative à l'organisation communale faisant des communes des véritables collectivités décentralisées et transférant aux élus locaux d’importantes attributions antérieurement dévolues aux autorités locales. Ce texte a été modifié et complété plusieurs fois. La dernière modification date du 18 février 200935.
34 Dahir n° 1-59-161 du 27 safar 1379 (1er septembre 1959) relatif à l'élection des conseils communaux, Bulletin Officiel n° : 2445 du 04/09/1959 – p. 1477.
35 La loi n° 17.08 promulguée par le dahir n° 1.08.153 du 18 février 2009, BO n° 5714 du 5-3-2009.
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Depuis le dernier découpage administratif de 2009, les communes sont au nombre de 1 503 dont 221 communes urbaines et 1 282 communes rurales.
A côté de ce qu’on peut appeler les communes de droit commun, certaines communes sont soumises à des régimes particuliers. Ces dernières sont de trois catégories : d’abord, les communes soumises au régime d’arrondissements prévues par le titre VIII de la Charte communale. Au sein de ces communes des arrondissements, dépourvus de la personnalité juridique, mais jouissant d'une autonomie administrative et financière et dotés de conseils d'arrondissement sont créés. Ensuite, les communes des Méchouars sièges de Palais Royaux. Les attributions reconnues aux présidents des conseils communaux sont exercées dans cette catégorie de communes par un Pacha assisté d'un adjoint, à qui il peut déléguer partie de ses attributions et qui le remplace en cas d'absence ou d'empêchement. Enfin, la commune urbaine de Rabat qui dispose d’un régime particulier. La principale particularité de ce régime est que les attributions reconnues aux présidents des conseils communaux sont exercées par le wali, gouverneur de la préfecture de Rabat.
Jusqu’à l’adoption de la Constitution du 29 juillet 2011, la commune a constitué l’instance qui porte l’ensemble de l’édifice territorial, et ce sur les plans politique, juridique et financier. En effet, c’est au niveau communal que le processus électoral est entamé, par l’élection des conseils communaux au suffrage universel direct, pour servir ensuite de plate-forme de base pour l’élection des organes des deux autres catégories de collectivités territoriales. La commune a constitué, depuis sa création, la cellule de base du développement politique, social et économique36.
En revanche, le texte constitutionnel de 2011 reflète l’intention du pouvoir constituant d’accorder à la région une prééminence par rapport aux commune et aux préfectures et provinces.
36 Michel ROUSSET et Mohammed Amine BENABDALLAH, Actualité du droit administratif 2003-2009, La Porte, 2010, p. 63.
24 B. Les préfectures et les provinces
La préfecture et la province sont des subdivisions territoriales intermédiaires se situant entre la commune et la région. La première est à dominante urbaine tandis que la seconde est à dominante rurale.
Avant la mise en place de la première Constitution marocaine, les préfectures et les provinces étaient déjà les principales circonscriptions administratives. Elles étaient dirigées par des gouverneurs et administrées d'une manière très centralisée. Leur budget n'était qu'une simple section du budget général de l’Etat.
Par ailleurs, en tant que collectivités locales, les préfectures et les provinces sont instituées, pour la première fois, par la Constitution du 7 décembre 1962. En effet, dans son article 93, elle disposait que : « les collectivités locales du Royaume sont les préfectures, les provinces et les communes. Elles sont créées par la loi ».
Les préfectures et les provinces constituent un échelon important d’une administration de proximité. Il ne s’agit pas de véritables collectivités territoriales au sens sociologique du terme37, mais plutôt des institutions intermédiaires représentant des entités qui sont à la fois décentralisatrices et déconcentrées.
Ces entités sont placées sous le contrôle direct de l’Etat. Ainsi, il est difficile de parler d’une véritable décentralisation, même si des conseils élus incarnent juridiquement cette vocation.
Ce constat peut être expliqué par le fait que la création des préfectures et provinces n’est pas uniquement motivée par le souci de rapprocher l’Administration des administrés ou d’assurer une certaine participation des populations à la gestion de leurs affaires territoriales, mais aussi et surtout par le souci d’avoir un contrôle direct et effectif sur les populations.38
Cependant, la réorganisation des préfectures et provinces mise en place par la loi n° 79-00 du 3 octobre 2002 a radicalement modifié les principes régissant les conseils préfectoraux et provinciaux. Ainsi, les nouvelles règles régissant la
37 Idem, p. 62.
38 Abdellah Boudahrain, Éléments de Droit Public Marocain, L’Harmattan, 1994, p. 171.
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composition et le fonctionnement de ces conseils ont tendance à aligner, à quelques différences, l’organisation des préfectures et provinces sur celles des communes39.
Dans le même ordre d’idées, la Constitution du 29 juillet 2011 prévaut la logique décentralisatrice et opte pour une séparation entre la préfecture et province - administration déconcentrée dirigée par le gouverneur - d’une part, et la préfecture et province - collectivité territoriale dont le président du conseil, et non plus le gouverneur, est l’autorité qui est chargée de l’exécution des délibérations et décisions du conseil préfectoral et provincial - d’autre part40.
C. Les régions
Les régions ont été créées au Maroc par le Dahir n° 1-71-77 du 16 juin 1971, qui a été plusieurs fois modifié pour tenir compte de l’évolution de la division administrative du pays41. Les régions créées par ce Dahir ne constituaient pas des collectivités territoriales. Il s’agissait en fait, et comme le précisait l’article 2 de ce Dahir, « d’un cadre d'action économique dans lequel des études seront entreprises et des programmes réalisés en vue d'un développement harmonieux et équilibré des différentes parties du Royaume »42. Ainsi, les régions de 1971 constituaient un cadre géographique destiné à la spatialisation du plan43 et non pas à l’instauration de la décentralisation régionale.
La région en tant que collectivité territoriale a été consacrée, pour la première fois, par la Constitution de 1992. Quatre ans plus tard, la Constitution de 1996 a confirmé le choix du renforcement de la décentralisation régionale. Cependant, pour mettre en place cette nouvelle catégorie de collectivités territoriales, il a fallu attendre l’adoption de la loi du 2 avril 1997 relative à l’organisation régionale. Ce
39 Tarik Zair, La gestion décentralisée du développement économique au Maroc, L’Harmattan, 2007, p53.
40 L’article 138 de la Constitution de 29 juillet 2011 dispose que « les présidents des conseils régionaux et les présidents des autres collectivités territoriales exécutent les délibérations et décisions de ces conseils ».
41 Abdellah Boudahrain, Éléments de droit public marocain, L’Harmattan, 1994, p. 165.
42 L’article 2 du Dahir n° 1-71-77 du 22 rebia II 1391 (16 juin 1971) portant création des régions, Bulletin Officiel n° : 3060 du 23/06/1971 – p. 685
43 Michel ROUSSET et Mohammed Amine BENABDALLAH, Actualité du droit administratif 2003-2009, La Porte, 2010, p. 50.
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Dahir a institué, conformément à l’article 100 de la Constitution de 199644, « des régions-collectivités locales dotées de la personnalité morale et de l’autonomie financière »45.
En revanche, la personnalité morale et l’autonomie financière de la région, sous la Constitution de 1996, avaient un aspect beaucoup plus théorique que réel étant donné que l’exécutif revenait au représentant de l’Etat, c’est-à-dire au gouverneur de la préfecture chef-lieu de la région.46. Ce constat constituait une grande entrave devant le projet de la décentralisation régionale préconisé par les responsables politiques. Pour la surmonter, des réformes radicales, aussi bien institutionnelles que constitutionnelles étaient nécessaires.
Dans ce même contexte, le projet de la régionalisation avancée initiée par le Chef de l’Etat, notamment dans son discours du 3 janvier 2010 à l’occasion de l’installation de la Commission consultative de la régionalisation, requiert des propositions constructives visant l’établissement, entre autres, d’une
«régionalisation d’essence démocratique ».
Ainsi, les propositions de ladite Commission, dont certaines sont retenues dans la Constitution de 2011, ont comme objectif d’élargir le cadre représentatif de la région et son autonomie financière et décisionnelle47. Dans ce cadre, la Constitution de 2011 a consacré l’élection des Conseils régionaux au suffrage universel direct et elle a doté leurs présidents de la fonction exécutive. En outre, le texte constitutionnelle a donné une existence juridique au concept de « la régionalisation avancée », en stipulant dans son premier article que : « l’organisation territoriale du royaume est décentralisée. Elle est fondée sur une régionalisation avancée ».
44 L’article 100 de la Constitution de 1996 dispose que « les collectivités locales du Royaume sont les régions, les préfectures, les provinces et les communes ».
45 L’article premier du Dahir du 3 avril 1997 dispose : « les régions, instituées par l’article 100 de la Constitution, sont des collectivités locales dotées de la personnalité morale et de l’autonomie financière… ». Dahir n° 1-97-84 du 2 avril 1997 portant promulgation de la loi n° 47-96 relative à l’organisation de la région, BO n° 4470 du 3 avril 1997, p. 292.
46 Réformes et mutations des collectivités territoriales, ouvrage collectif sous la direction de : Joseph Carles,Didier Guignard,Serge Regourd, L’Harmattan, 2012, p 533
47 CCR/Rapport sur la régionalisation avancée/Livre II : Aspects institutionnels, pp. 7et 8.
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IV. Les relations entre les collectivités territoriales
Les collectivités territoriales sont appelées à entretenir entre elles des relations de coopération afin de réaliser des objectifs communs (B). Ces relations sont fondées sur les principes de l’égalité entre ces collectivités et de l’interdiction de tutelle de l’une sur une autre (A).
A. L’interdiction de la tutelle d’une collectivité sur une autre
L’interdiction de la tutelle d’une collectivité sur une autre a pour objectif de protéger la libre administration des collectivités territoriales. En effet, ces dernières se trouvent placées sur un pied d’égalité, qu’elles soient de même niveau territorial, ou situées à des niveaux différents. Ainsi, seul l’État est habilité à exercer un contrôle sur ces entités.
En France, l’interdiction de la tutelle entre les collectivités territoriales a été consacrée, d’abord par la loi depuis 1983 (loi du 7 janvier 1983)48, et ensuite par la Constitution depuis 2003. En effet, l’alinéa 5 de l’article 72 de la Constitution, introduit lors de la révision de 2003, dispose qu’"aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre ».
Au Maroc, avant la Constitution de 2011, aucune interdiction de la tutelle d’une collectivité sur une autre n’a été expressément consacrée, ni par la loi ni par la Constitution. Néanmoins, les deux lois relatives respectivement à l’organisation préfectorale, provinciale et régionale contiennent des dispositions qui interdisent l’empiétement d’une collectivité territoriale sur les compétences d’une autre49. Il
48 « Les transferts de compétences prévus par la présente loi au profit des communes, des départements et des régions ne peuvent autoriser l'une de ces collectivités à établir ou exercer une tutelle, sous quelque forme que ce soit, sur une autre d'entre elles ». Article 2 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat (France).
49 « Le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région, et, à cet effet, décide des mesures à prendre pour lui assurer son plein développement économique, social et culturel, et ce, dans le respect des attributions dévolues aux autres collectivités locales ». Alinéa 1 de l’article 6 du Dahir n° 1- 97-84 du 23 kaada 1417 (2 avril 1997) portant promulgation de la loi n° 47-96 relative à l'organisation de la région.
« Le conseil préfectoral ou provincial règle par ses délibérations les affaires de la collectivité préfectorale ou provinciale. A cet effet, il décide des mesures à prendre pour assurer son développement économique, social et culturel, dans le respect des attributions dévolues aux autres collectivités locales ». Alinéa 1 de l’article 35 du Dahir n° 1-02-269 du 25 rajab 1423 (3 octobre 2002) portant promulgation de la loi n° 79- 00 relative à l'organisation des collectivités préfectorales et provinciales.
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est vrai que l’interdiction de l’empiétement n’est pas synonyme de l’interdiction de la tutelle, mais l’application des dispositions en question est susceptible de prévenir toute forme de tutelle d’une collectivité sur une autre.
L’absence d’une disposition similaire dans la charte communale peut être expliquée par deux raisons : d’une part, la commune constitue l’échelon le plus inférieur de la décentralisation, et par conséquent il n’y a aucune collectivité territoriale pouvant constituer un objet potentiel de la tutelle communale ; et d’autre part, le législateur a probablement l’intention de doter les commune d’une compétence plus générale que celle des autres collectivités territoriales.
Par ailleurs, la Constitution du 29 juillet 2011 interdit formellement et d’une manière explicite toute tutelle pouvant être exercée par une collectivité territoriale sur une autre. En effet, le premier alinéa de l’article 143 dispose : qu’ « aucune collectivité territoriale ne peut exercer de tutelle sur une autre ». En revanche, cette interdiction ne devrait pas être considérée comme incompatible avec la prééminence dont jouit la région par rapport aux autres collectivités en matière d’élaboration et de suivi des programmes de développement régionaux et des schémas régionaux d’aménagement des territoires, tant que les compétences propres des autres collectivités sont respectées (alinéa 2. Article 143).
Les formules par lesquelles, en France et au Maroc, l’interdiction de la tutelle est consacrée constitutionnellement, ne concernent que les rapports des collectivités territoriales entre elles. Et les deux Constitutions sont silencieuses quant à l’interdiction ou non d’une tutelle qui pourrait être exercée sur les collectivités par leurs propres établissements publics, notamment par le biais de groupements de collectivités.
La jurisprudence constitutionnelle française a, d’une manière indirecte, interdit aux établissements publics d’exercer la tutelle sur les collectivités territoriales.
Ainsi, dans la décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 200050, le conseil constitutionnel français, saisi de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, a considéré que les schémas de cohérence territoriale, élaborés par un
50 Conseil constitutionnel français, décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000, Journal officiel du 14 décembre 2000, p. 19840.
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établissement public de coopération intercommunale ou par un syndicat mixte, n’ont vocation qu’à déterminer les orientations générales de développement à l’échelle de l’agglomération concernée. Par conséquent, ils ne portent pas atteinte à la libre administration des communes. Des prescriptions plus normatives auraient pu être constitutives d’une tutelle et déclarées inconstitutionnelles51.
En parallèle, le droit marocain contient des dispositions autorisant à certains établissements publics d’adresser aux communes des prescriptions normatives.
C’est le cas, à titre d’exemple, de l’obligation pour la commune de respecter l’avis conforme émis par l’Agence urbaine en matière des autorisations de lotissements, groupes d’habitations, morcellements et constructions52. Néanmoins, l’occasion ne s’est pas encore présentée au juge constitutionnel marocain pour se prononcer sur la constitutionnalité ou non de ce genre de dispositions.
B. La coopération entre les collectivités territoriales
Le législateur, à travers les textes relatifs à l’organisation des différentes collectivités territoriales, a autorisé ces dernières à entretenir entre elles des relations de coopération, et ceci à travers deux techniques majeures : les conventions et les groupements.
Ainsi, en vertu de l’alinéa premier de l’article 61 de la loi n° 47-96 relative à l'organisation de la région, « les régions peuvent être autorisées à établir entre elles des relations de coopération pour la réalisation d'une œuvre commune, d'un service d'intérêt inter-régional ou pour la gestion des fonds propres à chacune d'elles et destinés au financement de travaux communs et au paiement de certaines dépenses communes de fonctionnement. La coopération inter- régionale est gérée par un comité inter-régional de coopération ».
51Les relations entre collectivités territoriales, ouvrage collectif sous la direction de Sylvie Caudal, 2005, l’Harmattan, pp. 67-68.
52 Voir l’article 3 alinéa 4 de la loi n° 1-93-51 su 10 septembre 1993 instituant les agences urbaines, BO n°
4220 du 15-09-1993, pp 481-482. Voir aussi l’article 3 alinéa 4 de la loi n° 1-84-188 du 9 octobre 1984 relatif à l’Agence urbaine de Casablanca (BO n° 3762 du 5-12-1984, pp 424-425) tel qu’il a été modifiée et complétée par la loi n° 1-93-323 du 6 octobre 1993, BO n° 4223 du 6-10-1993, pp. 535-536.
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Les régions peuvent aussi conclure des conventions avec l'Etat ou toute autre personne morale de droit public en vue d’entreprendre toute action nécessaire au développement régional53.
Par ailleurs, les préfectures, les provinces et les communes peuvent conclure entre elles ou avec d'autres collectivités territoriales -les communes peuvent conclure aussi avec les administrations publiques, les établissements publics ou les organismes non gouvernementaux d’utilité publique- des conventions de coopération ou de partenariat pour la réalisation d'un projet d'intérêt commun, ne justifiant pas la création d'une personne morale de droit public ou privé54.
Dans le même contexte, les préfectures, les provinces et les communes peuvent constituer, entre elles ou avec d'autres collectivités territoriales, des groupements en vue de la réalisation d'une œuvre commune ou pour la gestion d'un service d'intérêt général. Les groupements en question ont la forme d’établissements publics dotés de la personne morale et de l’autonomie financière.
Sur le plan constitutionnel, la Constitution du 29 juillet 2011 a consacré tout un ensemble de dispositions à la question de la coopération entre les collectivités territoriales. D’ores et déjà, cette coopération bénéficie d’une protection constitutionnelle, et les collectivités sont en principe libres d’en définir les modalités.
Ainsi, conformément aux dispositions de l’article 136 de la Constitution, la coopération est l’un des principes sur lesquels l’organisation territoriale du Royaume est reposée. De même, l’alinéa 3 de l’article 143 dispose que : « lorsque le concours de plusieurs collectivités territoriales est nécessaire à la réalisation d’un projet, les collectivités concernées conviennent des modalités de leurs coopération ».Toujours dans le même sens, l’article 144 précise que « les
53« En outre, les régions peuvent entreprendre toute action nécessaire au développement régional, en collaboration avec l'Etat ou tout autre personne morale de droit public, dans des conditions fixées par des conventions ». Alinéa 3 article 8 de la loi n° 47-96 relative à l'organisation de la région.
54 Voir les articles : 78 de la loi n° 78.00 relative à la charte communale telle que modifiée et complétée par la loi n° 17.08 du 18 février 2009, et 66 de la loi n° 79-00 relative à l'organisation des collectivités préfectorales et provinciales.
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collectivités territoriales peuvent constituer des groupements en vue de la mutualisation des programmes et des moyens ».
Les modalités de coopération entre les collectivités territoriales prévues par les textes législatifs en vigueur sont soumises à l’approbation ou à l’autorisation du ministre de l’intérieur ou de son délégué. Cependant, la constitutionnalisation de cette coopération et du principe de la libre administration rend cette forme de tutelle incompatible avec la Constitution, par conséquent, elle doit disparaitre dans les prochaines lois relatives aux collectivités territoriales sous peine d’inconstitutionnalité.
Une éventuelle suppression de la tutelle en la matière ne sera pas synonyme d’une liberté absolue des collectivités quant à la détermination des modalités de coopération. En effet, les actes relatifs à cette coopération doivent être conformes aux dispositions légales sous peine d’annulation par le juge administratif. Ainsi, à titre d’exemple, la jurisprudence administrative française admet qu’une convention de coopération entre les collectivités territoriales serait entachée d’illégalité si elle porterait atteinte aux règles relatives à la publicité de la commande publique (CE, 3 février 2012, Commune de Veyrier-du-Lac, n° 353737).
