Master spécialité Administration et finances publiques Parcours Administration Publique Spécialisée

Université de Strasbourg Ecole Nationale d’Administration

Master spécialité Administration et finances publiques Parcours Administration Publique Spécialisée

THEME : QUELLE PLACE POUR LE CONTRÔLE FINANCIER DANS LA CHAINE DES DEPENSES PUBLIQUES

AU CAMEROUN ?

Soutenu par : Albin Rolland KOUMDA AYISSI Elève CIP – ENA 2015-2016 promotion ‘PALMYRE’

Sous la Direction de Monsieur Guy SIAT

Maître de conférences à l’Université de Strasbourg

1

DEDICACE

Je rends grâce à DIEU pour la vie, la foi et l’espérance ;

Je dédie ce mémoire à mon épouse, BILO’O BESSALA Anny Lawrence, et à nos enfants : Onelle, Joana, Anaïs, Édwarda, et Émmanuela ;

Puissent tous les membres de ma famille trouver ici, le témoignage de mon respect, et de ma reconnaissance ;

J’ai une pensée pieuse pour mes parents décédés.

2

REMERCIEMENTS

J’exprime toute ma gratitude à mon tuteur, monsieur Guy SIAT, Maître de conférences à l’Université de Strasbourg, pour sa disponibilité et son encadrement avisé ;

Je remercie monsieur Fabrice LARAT, Directeur adjoint au Directeur de la formation, responsable du Pôle Masters, et à travers lui, tous les personnels de l’ENA, ainsi que nos enseignants venus d’ailleurs ;

Je remercie mon Directeur de stage, monsieur PHÉLEP Arnaud, Contrôleur Budgétaire et Comptable Ministériel près le Ministère de la Justice et ses collaborateurs ;

Ma reconnaissance s’adresse aussi aux hautes autorités de mon pays, le Cameroun, notamment celles en charge des questions financières et budgétaires, aux rangs desquels je voudrais citer le ministre Alamine Ousmane MEY, monsieur Antoine Félix SAMBA, Directeur Général du Budget, monsieur Cyrille EDOU ALO’O, directeur de la réforme budgétaire, ainsi qu’à tous mes collègues;

Je suis reconnaissant à la France, de m’avoir donné l’opportunité de me former de manière optimale ;

J’adresse mes hommages respectueux à mes camarades de la promotion

« PALMYRE » de l’Ecole Nationale d’Administration de France ;

Puisse Monsieur NGAH NOAH Marcel Urbain, assistant à la faculté des sciences juridiques et politiques de l’Université de Douala, trouver ici le témoignage sincère de ma gratitude ;

Mes remerciements s’adressent enfin, à toutes celles et à tous ceux qui, de près ou de

loin, ne cessent de me soutenir.

3 SOMMAIRE

Introduction

Présentation du contexte de l’avènement de l’ordonnance N° 62/OF/4 du 7 Février 1962 portant régime financier de la république fédérale du Cameroun: la fonction de contrôle financier exercée par le comptable du trésor avant le décret N° 77/41 du 3 février 1977 fixant les attributions et l’organisation des contrôles financiers ;

Analyse de la problématique actuelle de la place du contrôle financier dans la chaîne des dépenses publiques au Cameroun ;

Présentation de la méthode de travail : une démarche dialectique ; Énoncé du plan de travail.

Première partie : Une incidence mitigée du contrôle financier dans la chaine des dépenses publiques au Cameroun

A – L’ambivalence du cadre juridique du contrôle financier au Cameroun

1 - La survivance d’un cadre juridique anachronique : le décret N° 77/41 du 3 février 1977 fixant les attributions et l’organisation des contrôles financiers, et le décret n° 2003/165 du 30 juin 2003 portant organisation du ministère des finances et du budget.

2 - La rénovation sporadique du cadre juridique du contrôle administratif des finances publiques à travers la loi de N°2007/006 du 26 décembre 2007 et ses décrets d’application : le Décret n°2013/159 du 15 mai 2013 fixant le régime particulier du contrôle administratif des finances publiques, et le décret n°2013/160 du 15 Mai 2013 portant règlement général de la comptabilité publique

B – La contre-performance du contrôle financier au Cameroun 1 - Des procédures et une finalité contreproductives.

a) La procédure de contrôle financier comme obstacle à la performance des administrations ;

b) Le visa préalable des dépenses comme entrave à la liberté de l’ordonnateur.

2 - Des attributions très techniques pour des acteurs aux profils de formation et de carrière disparates.

a) La disparité des profils de formation des contrôleurs financiers ; b) La précarité du statut de contrôleur financier.

Deuxième partie : Pour une incidence améliorée du contrôle financier dans la chaine des dépenses publiques au Cameroun

4 A – Une amélioration amorcée par le droit communautaire (les directives CEMAC

N° 01 et 02/11-UEAC-190-CM-22 du 19 décembre 2011)

1 - Le renforcement visible du statut du contrôleur financier (son érection en acteur budgétaire à part entière) ;

2 - Le réaménagement perceptible des modalités de contrôle financier (l’institution d’un contrôle de soutenabilité et la possibilité de moduler le contrôle en fonction des risques).

B – L’évolution souhaitée au regard l’expérience française du contrôle budgétaire.

1 - L’organisation et les attributions du contrôle budgétaire en France ;

2 - La finalité du contrôle budgétaire en France : la soutenabilité budgétaire et la maitrise des risques budgétaires.

Conclusion

Bref résumé du contenu des parties ; Rappel de la problématique ;

Propositions techniques concrètes, sur la base des directives CEMAC et de l’expérience française.

Annexes

Liste des sigles et acronymes Bibliographie

Table des matières.

5

1. L’évolution du contrôle interne des finances publiques est-elle en passe de faire du contrôleur financier un manageur ?¹La réponse affirmative apportée par certains auteurs à cette importante question projette en toile de fond l’épineuse problématique du rôle véritable à attribuer au contrôle financier²dans un environnement socio-économique et politique marqué d’une part, par une quête généralisée d’efficacité et d’efficience des politiques publiques et, d’autre part, par une raréfaction des ressources financières qui emporte une volonté de rationaliser et de sécuriser leur utilisation. Dès lors, la modernisation du contrôle interne des finances publiques repose sur un dilemme : sécuriser les ressources financières publiques rares, à travers un contrôle financier multiforme et souvent formaliste d’une part, et assurer la performance de l’action publique en garantissant une implémentation rapide et efficace des politiques publiques d’autre part. Cette recherche permanente d’équilibre entre la rationalisation de la dépense publique et son efficacité, omniprésente en matière de finances publiques est aujourd’hui traitée par la doctrine³. Dans la plupart des Etats d’Afrique francophone en voie de développement, on note l’existence d’un cadre juridique anachronique et disparate, une insuffisance des ressources humaines et matérielles, une culture administrative dépassée, une carence en matière de conception et de mise en œuvre des politiques publiques. Ce déphasage entre la philosophie et le dispositif de contrôle financier actuel rapportés aux objectifs modernes des politiques publiques trouve une illustration parlante au Cameroun.

2. En effet, depuis le 1^er Janvier 1960, date de son accession à la souveraineté internationale, et l’entrée en vigueur le 7 Février 1962 de l’ordonnance N° 62/OF/4 portant régime financier de la république fédérale du Cameroun, l’Etat a connu une dynamique institutionnelle issue des révisions constitutionnelles successives. Ces grandes mutations n’ont pas influencé le cadre juridique des finances publiques, de sorte qu’il a fallu attendre 2007 et la loi N° 2007/006 du 26 Décembre 2007 pour consacrer un nouveau régime financier à l’Etat (RFE). Entre temps, la loi N° 74/18 du 5 décembre 1974, modifiée en 1976⁴ a été promulguée, pour régir le contrôle des ordonnateurs, gestionnaires et gérants de crédits publics. Ensuite, le décret N° 77/41 du 3 Février 1977 a fixé les attributions et l’organisation des contrôles financiers. Et enfin, le Décret N° 2013/159 du 15 Mai 2013 a complété ce corpus juridique, en déterminant le régime particulier du contrôle administratif des finances publiques. La problématique de la place du contrôle financier dans la chaîne de la dépense publique au Cameroun reste donc tributaire de l’évolution du cadre juridique des finances publiques. Elle s’intègre aussi dans un cadre plus général, celui de la culture administrative de l’Etat

1 LAZARE (M) et F. MICHEL (F), « Contrôle interne : Du contrôleur au manageur », Séminaire AIST, Marrakech, 9 novembre 2007 http:

//www.aist-tresor.com/actumarrakech.htm/

2Article 260 du décret N° 2003/165 du 30 juin 2003² portant organisation du ministère des finances

3 BOUVIER (M) ESCLASSAN (M.C), LASSALE (J-P),

4Loi N°76/4 du 8 juillet 1976 qui modifie certaines dispositions de la loi N°74/18 du 5 Décembre 1974 relative au contrôle des ordonnateurs, gestionnaires et gérants des crédits publics et des entreprises d’Etat.

6 fondée sur les moyens, ou le sentiment le plus largement partagé par les agents publics, est que les ressources publiques sont allouées pour le fonctionnement des services, sans aucune préoccupation de la qualité et l’efficacité de la dépense. Il en résulte un déphasage frappant, par rapport à la donne managériale publique actuelle, qui exige la transparence et la performance dans la gestion des deniers publics.

3.La satisfaction des besoins sans cesse croissants des populations, rapportée à la raréfaction des ressources publiques conduit logiquement à un examen critique de la gouvernance publique en général, et dans le cadre précis de ce mémoire, à une remise en question du rôle du contrôle financier, que le cadre juridique qui fixe son organisation et ses attributions, a figé dans une fonction de contrôle préventif de la simple régularité formelle, qui tranche avec les exigences actuelles de performance publique déjà mises en œuvre dans certains pays développés comme la France, et dans une mesure moindre, prescrite par le cadre juridique qui régi la gouvernance publique de la CEMAC⁵. D’où la nécessité d’envisager une évolution de la fonction de contrôleur financier, afin d’optimiser son apport dans l’assainissement attendu de la dépense publique, tout au moins à l’arrimer à l’exigence de performance attendue de l’ordonnateur, dans une perspective d’harmonisation de ces fonctions différentes, mais complémentaires. L’élaboration de ce travail exige au préalable la définition de ces concepts clés, grâce à la compréhension desquels il sera aisé de conduire cette réflexion.

4. Le travail de clarification notionnelle est une étape préalable incontournable dans tout travail scientifique afin d’éviter l’arbitraire des mots. Dans cette perspective, Georges GRZEGORCZYK indique que « définir c’est isoler conceptuellement, ‘‘délimiter’’ par rapport à d’autres objets de pensée, ‘‘isoler’’ une série de caractéristiques constitutives de la compréhension du concept »⁶. Dès lors, il importe de définir tour à tour les termes de contrôle financier et de dépense publique.

5. Primo, les contours de la notion de contrôle financier doivent être précisés. Dans cette perspective, il importe de clarifier ses deux composantes. Le terme contrôle sera envisagé en premier. Sur le plan étymologique, le mot dérive de « contre rôle », le registre qui servait à valider le rôle d’imposition ou de dépense, tenu par la personne en charge de vérifier la bonne exécution des finances du souverain⁷. En l’état actuel de la langue française, le contrôle est une « vérification attentive et minutieuse de la régularité d’un acte, de la validité d’une pièce »⁸. Dès lors, le contrôle peut se définir comme une activité tendant à vérifier la conformité ou la compatibilité des actes ou

5Communauté Economique des Etats de l’Afrique Centrale créée le 16 mars 1994 par le traité de Ndjamena

6 GRZEGORCZYK (G), « L’acte juridique dans la perspective de la philosophie du droit », Droits, n°7, 1988, p. 48.

7Cf. REY (A), « contrôle » dictionnaire historique de la langue française, le Robert, Paris 1998, p. 879 ; BLOCH (O) et VON WARTBURG (W),

« rôle » dictionnaire étymologique de la langue française, Paris, PUF, 1968, p. 559.

8 Dictionnaire Larousse de poche 2016, 73000 définitions, noms communs, noms propres, avec un précis de conjugaison, p. 179.

7 des opérations aux prescriptions légales ou réglementaires, aux instructions, aux procédures de gestion en vigueur dans une entité. En l’espèce, le contrôle rapporte les actes de gestion à leur prévision, afin d’en assurer l’exécution projetée. Quant au mot financier, il signifie : qui est relatif à la finance, peu importe qu’il s’agisse des finances publiques. Le contrôle financier serait la vérification de cette conformité appliquée au domaine des finances publiques. Il a été soutenu que ce contrôle trouve son fondement historique dans la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789⁹. Mais, l’exigence de contrôle des deniers publics est certainement plus ancienne.

Toujours est-il le contrôle financier ne doit pas être confondu avec le contrôle administratif¹⁰ dont il n’est qu’une des composantes¹¹. Ce contrôle peut revêtir plusieurs modalités : contrôle a priori, a posteriori¹² ; contrôles sur pièces ou sur place ; contrôles interne et externe¹³, contrôles de régularité¹⁴ ou de performance¹⁵. Dans le cadre de cette réflexion, le contrôle financier se restreint à celui effectué par les contrôleurs financiers, sur les budgets publics.

6. Secundo, la notion de dépense publique sera abordée. Etymologiquement, le terme dépense découle des racines latines dispensia et dispendere qui signifient distribuer. La langue française donne au mot plusieurs sens¹⁶. En matière de finances publiques, les dépenses publiques s’entendent comme l’ensemble des dépenses des administrations publiques. La détermination du concept de dépense dépend donc des règles comptables adoptées. Quant aux administrations publiques visées, elles sont entendues ici au sens large, c’est-à-dire l’Etat et toutes ses émanations.

Dans le cadre de ce travail, la dépense publique s’entendra comme une dépense c’est-à-dire : soit l’achat de biens, soit le paiement d’une prestation soit encore le règlement d’engagement, effectué par l’État, une collectivité territoriale, un établissement public, et les administrations et organismes qui leur sont rattachés. Aux termes des dispositions de l’article 12 alinéa 2 de la loi portant RFE, on distingue trois catégories de dépenses publiques : les dépenses de fonctionnement ou charges courantes, consacrées au fonctionnement courant des services ; les dépenses d’investissement ou en capital, consacrées à l’acquisition des immobilisations, à leur réhabilitation et aux transferts; les dépenses sur opérations financières réservées à l’action de l’Etat sur les marchés financiers.

9Cf. Article 14 qui dispose : « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi » et article 15 qui indique que : « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

10Article 2 du Décret n°2013/159 du 15 mai 2013 définit le contrôle administratif comme l’ « activité permettant aux services spécialisés du pouvoir exécutif de s’assurer du respect de la régularité des opérations budgétaires, financières et du patrimoine de l’Etat, d’évaluer la performance des administrations et de prévenir les risques de toute nature. »

11Article 5.- (1) du même texte indique que : « Le contrôle administratif peut revêtir la forme d’un contrôle hiérarchique, d’un contrôle de tutelle ou d’un contrôle financier. »

12 Les deux premiers sont respectivement effectués avant et pendant l’exécution de la dépense. Préventifs, ils peuvent s’avérer bloquants. Le contrôle a posteriori est effectué après l’exécution de la dépense.

13 Lorsque le premier est conduit par l’administration elle-même, l’on parle dans ce cas de contrôle administratif. Quant au second, il est le fait du parlement et des juridictions.

14Le contrôle de régularité est une « activité permettant de s’assurer de la conformité des opérations budgétaires, financières, et de gestions du patrimoine de l’Etat aux lois et règlements en vigueur ». Cf. article 2 du Décret précité.

15 Le contrôle de performance est une« activité permettant de s’assurer de la réalisation des objectifs avec efficacité, efficience et économie, sur la base d’indicateurs prédéfinis, après mise en œuvre des stratégies, des programmes et des actions de l’administration avec l’allocation conséquente des ressources publiques ». Cf. Article 2 du Décret précité.

16 Cf. dictionnaire Larousse précité : action de dépenser de l’argent, de l’employer ; sommes dépensées ; action d’utiliser quelque chose, de l’employer ; action de consomme quelque chose pour une utilisation précise.

8 7. La clarification des termes du sujet étant faite, il importe de rappeler pour bien comprendre l’objet de cette réflexion qu’en son article 4, alinéa 1, le législateur financier de 2007 énumère les quatre étapes de la chaine de la dépense publique au Cameroun¹⁷. Dans le contexte camerounais, c’est au contrôleur financier qu’il revient de faire le contrôle de régularité de la dépense engagée. Il s’intercale donc entre l’ordonnateur qu’il conseille et contrôle, et le comptable qu’il éclaire. Cela n’a pas toujours été le cas. En effet, la fonction de contrôle financier de la dépense publique était exercée par le comptable du trésor¹⁸. Depuis 1977, cette fonction est confiée aux contrôleurs financiers¹⁹ qui assurent essentiellement un contrôle de régularité de l’engagement de la dépense publique. Depuis cette année jusqu’à la réforme 2007, le cadre juridique du contrôle financier n’a pas connu d’évolution majeure. Ce constat est d’autant plus inquiétant que les réformes entreprises n’ont pas impacté le rôle du contrôleur financier au Cameroun²⁰. Au niveau de la sous-région d’Afrique centrale, le droit financier de l’Etat se communautarise sous l’impulsion de la CEMAC, qui impose aux Etats de nouvelles contraintes²¹. Sur un tout autre plan, le contexte sociopolitique et économique camerounais actuel, marqué par la volonté d’améliorer les conditions de vie des populations à travers des politiques publiques efficaces se heurtent à une raréfaction des ressources financières publiques qui en appellent à leur sécurisation à travers des contrôles. La mise en perspective des dispositifs de contrôle financier institués avec la quête amorcée de célérité, et de performance des politiques publiques révèle leur inadéquation. Dès lors, il devient urgent de questionner le rôle que joue véritablement le contrôle financier dans la chaine des dépenses publiques au Cameroun : constitue-t-il une pesanteur l’entravant ou un facteur la favorisant? En d’autres termes, il s’agit de déterminer l’incidence réelle du contrôle financier sur la réalisation de la dépense publique au Cameroun.

8. L’objet principal de cette réflexion est de mesurer l’impact du contrôle financier sur l’efficacité des dépenses publiques à l’aune de l’impératif de performance dans le contexte camerounais. Il s’agit de mettre en évidence l’inadéquation entre le dispositif actuel de contrôle et les nouveaux impératifs inhérents à la performance de la dépense publique. Pour atteindre

17Il s’agit de : l’engagement qui consister à générer une dépense en créant une obligation, de laquelle résultera une charge ; la liquidation qui consiste à vérifier et à certifier le service fait, puis à arrêter le montant dû par l’administration ; l’ordonnancement qui est l’acte par lequel l’ordonnateur demande au comptable de payer la dépense ; le paiement qui consiste pour le comptable à payer la dépense, après des contrôles de régularité et de disponibilité de crédits. Certaines dépenses peuvent cependant faire l’objet de procédures dérogatoires, notamment la paie des agents, les dépenses d’intervention, et les régies d’avances. Leurs modalités de mise en œuvre sont précisées dans le chapitre 2 du Décret n° 2013/160 du 15 Mai 2013 portant règlement général de la comptabilité publique.

18Article 66 et suivants Ordonnance camerounaise de 1962 calqué sur le modèle français de l’ordonnance du 2 Janvier 1959.

19Articles 242 et 245 du Décret n° 77/41 du 3 février 1977 fixant les attributions et l'organisation des contrôles financiers.

20 Loi de 2007 et Décret de 2013 laissent subsister le Décret n° 77/41 du 3 février 1977 fixant les attributions et l'organisation des contrôles financiers qui continue à régir le contrôle financier.

21Voir à titre indicatif : Directive n° 06/11-UEAC-190-CM-22 relative au Code de transparence et de bonne gouvernance ; Directive n° 01/11-UEAC- 190-CM-22relative aux lois de finances ; Directive n° 02/11-UEAC-190-CM-22 relative au règlement général de la comptabilité publique ; Directive n° 04/11-UEAC-190-CM-2 relative à la nomenclature budgétaire de l’état ; Directive n°03/11-UEAC-195-CM-22 relative au plan comptable de l’état ; Directive n°05/11-UEAC-190-CM-22 relative au tableau des opérations financières de l’état.

9 cet objectif de manière optimum, la méthode de travail combinera un volet juridique axé sur le dispositif juridique du contrôle financier tel qu’il ressort du contexte camerounais et un aspect empirique mettant l’accent sur une présentation et une évaluation de ce contrôle tel qu’il ressort de la pratique administrative. Cette méthode de travail permettra de vérifier notre hypothèse de recherche selon laquelle : l’incidence du contrôle financier sur la dépense publique est mitigée et devrait donc être optimisée.

9. Face à la volonté de l’Etat camerounais d’améliorer les conditions de vie des populations par une implémentation efficace et performante des politiques publiques à travers une dépense publique de qualité, il importe d’adapter le contrôle financier aux nouvelles exigences de management public en réconciliation les impératifs de sécurisation et de performance de la dépense publique. Dès lors, pour répondre de manière satisfaisante à la problématique soulevée, une démarche dialectique a été retenue. Elle se propose de mettre en avant l’incidence mitigée du contrôle financier dans la chaîne des dépenses publiques au Cameroun (Première Partie). Ce constat invite à explorer les pistes en vue de sa nécessaire amélioration (Seconde partie).

10

Première partie : Une incidence mitigée du contrôle financier dans la chaine des dépenses publiques au Cameroun

Au Cameroun, le contrôle financier est un service extérieur du Ministère des finances qui dépend de la Direction Générale du Budget (DGB). Il présente deux aspects complémentaires : l’un institutionnel et l’autre matériel. Sur le plan organique, il est en principe assuré par des personnels du ministère des finances. Ce contrôleur financier ayant rang et prérogatives de sous-directeur de l’administration centrale. On le retrouve dans les services centraux, décentralisés, déconcentrés, et même auprès des missions diplomatiques à l’étranger²². Le ministre des finances désigne le comptable du trésor et le contrôleur financier auprès des administrations publiques ce qui permet d’assurer leur indépendance par l’absence de subordination hiérarchique par rapport aux organes de gestion des administrations auprès desquelles ils sont placés. Sur le plan matériel, le contrôleur financier connait de tous les projets d’actes à incidence financière, effectue un contrôle de conformité aux lois et règlements, tant dans la phase d’engagement qu’à celle de l’ordonnancement²³, sanctionne ses contrôles par des avis, des visas, ou des refus motivés de visas, et transmet périodiquement au ministre des finances un rapport sur la gestion de l’administration contrôlée.

A l’observation, il apparaît que l’encadrement de cette fonction repose sur un dispositif juridique éclaté, dont la force juridique des composantes est variée. L’étude de ce dispositif pourrait donc se faire à travers deux critères complémentaires : Le premier, d’ordre matériel, met l’accent sur la nature des textes visés. Le second, d’ordre temporel, repose sur la date d’élaboration de ces textes. Combinant ces deux critères, il apparait que le dispositif juridique du contrôle financier au Cameroun est ambivalent(A). La question qui succède à ce constat est celle de savoir si une telle ambivalence sert ou dessert la mise en œuvre du contrôle financier. A l’analyse, la pratique du contrôle financier se révèle contre performante(B).

A –

l’ambivalence du cadre juridique du contrôle financier au Cameroun.

Dans le contexte camerounais, le cadre juridique des finances publiques en général et du contrôle financier en particulier a longtemps été statique. En effet, ces matières sont encore pour certaines régies par des textes qui datent des années soixante et soixante-dix²⁴. Sur cette armature

22 Pour une présentation plus détaillée du statut des contrôleurs financiers Cf. Loi N° 74/18 du 5 décembre 1974 relative au contrôle des ordonnateurs, gestionnaires et gérants des crédits publics, et des entreprises d’Etat ; Décret N° 77/41 du 3 février 1977 fixant les attributions et l’organisation des contrôles financiers (Article 2 du décret de 1977 : « Les contrôleurs Financiers et leur Adjoints, nommés par arrêté du Premier Ministre, sont placés sous l'autorité du Ministre des Finances. Ils ont respectivement rang:

1. à l'intérieur du Territoire National: a) de sous-directeur d'Administration Centrale; b) de chef de service d'Administration Centrale. 2. auprès des Missions Diplomatiques et Consulaires; a) de deuxième Conseiller d'Ambassade; b) de premier secrétaire d'ambassade. ») ; Décret n° 2003/165 du 30 juin 2003 portant organisation du ministère des finances (Ce décret consacre la création de la sous-direction du contrôle financier, qui assure désormais le contrôle financier des administrations non pourvues de contrôle financier.) ; Décret n° 2013/159 du 13 mai 2013, fixant le régime particulier du contrôle administratif des finances publiques ;

23Article 260 du Décret de 2003 précité.

24 Ordonnance n° 62/0F/4 du 7 février 1962 portant régime financier de la République Fédérale du Cameroun modifiée par la Loi n° 2002/001 du 19 avril 2002 et abrogé par Loi n° 2007/006 du 26 Décembre 2007 portant régime financier de l’Etat ; Loi n° 74/18 du 5 décembre 1974 relative au contrôle des ordonnateurs, gestionnaires et gérants des crédits

11 juridique classique, se sont progressivement greffés des textes récents, visant à rénover la cadre juridique des finances publiques et du contrôle financier²⁵. Le cadre juridique du contrôle financier au Cameroun se caractérise donc par son ambivalence : l’anachronisme y côtoyant un certain modernisme. Le dispositif juridique financier camerounais consacre une chaine de dépenses publiques axée sur deux acteurs essentiels²⁶. Cette dualité, bien que présentant l’avantage de la simplification et de la fluidité des procédures, n’en exposait pas moins l’ordonnateur, acteur politique profane de la science budgétaire, et le comptable qui était obligé de lui retourner tous les dossiers irréguliers, pour régularisation. La minimisation de ce risque explique l’institution du contrôleur financier : acteur expérimenté en matière de finances publiques, pour accompagner l’ordonnateur, sans l’empêcher d’exécuter son plan d’actions. Dès lors, retenant un critère chronologique, il importe de présenter l’assise classique et anachronique du cadre juridique du contrôle financier au Cameroun (1) avant de voir les efforts amorcés par le législateur pour sa modernisation (2).

1 – La survivance d’un cadre juridique anachronique en matière de contrôle financier

L’anachronisme envisagé du cadre juridique s’apprécie par rapport à la loi de 2007. En effet, ce texte réformant le régime financier de l’Etat impulse un changement de paradigme, marquant de ce fait le passage d’un budget des moyens à un budget programme. Les textes élaborés avant cette importante réforme peuvent donc apparaître désuets au regard de la nouvelle vision impulsée. Dès lors, l’analyse du contrôle financier tel que régi par le décret n° 77/41 du 3 février 1977 fixant les attributions et l’organisation des contrôles financiers, et le décret n° 2003/165 du 30 juin 2003 portant organisation du ministère des finances et du budget, constituent l’ossature de ce cadre juridique anachronique. De par son objet, le premier concentrera l’essentiel de nos développements même si elle portera aussi sur le second texte.

Le Décret n° 77/41 du 3 février 1977 fixant les attributions et l’organisation des contrôles financiers marque un moment important dans l’histoire du contrôle financier au Cameroun puisqu’il marque le passage d’un contrôle financier assuré par un comptable du trésor à un contrôle désormais garanti par un agent spécifique : le contrôleur financier. L’arrivée de ce nouvel acteur ne bouleverse cependant pas la philosophie et les principes fondamentaux inspirés du droit budgétaire français à savoir d’une part, le principe de la séparation des fonctions d'ordonnateur et de comptable²⁷; et,

publics, et des entreprises d’Etat ; Décret n° 77/41 du 3 février 1977 fixant les attributions et l’organisation des contrôles financiers (toujours en vigueur).

25 Voir à titre indicatif et pour les textes les plus significatifs, Loi n° 2007/006 du 26 Décembre 2007 portant régime financier de l’Etat ; Décret n°

2003/165 du 30 juin 2003 portant organisation du ministère des finances ; Décret n° 2013/159 du 13 mai 2013, fixant le régime particulier du contrôle administratif des finances publiques.

26Ordonnateur pour engager, certifier et ordonnancer ; et Comptable pour payer.

27 OLIVA (E) «Le principe de la séparation des ordonnateurs et comptables » in Finances publiques, aide-mémoire 3^eme édition, SYREY, pp 300 - 301. publics, et des entreprises d’Etat ; Décret n° 77/41 du 3 février 1977 fixant les attributions et l’organisation des contrôles financiers (toujours en vigueur).

12 d’autre part, la présentation de la dépense en deux phases distinctes et consécutives: la phase administrative, dont la responsabilité incombe à l’ordonnateur, et la phase comptable²⁸, dont l’exécution revient au comptable. La phase administrative comportant trois étapes: l’engagement, la liquidation, et l’ordre de paiement (ordonnancement ou mandatement).

Les contrôles financiers prennent donc la forme d’un contrôle de tutelle financière, en vertu du rôle budgétaire central que le législateur de 1962 a confié au ministre des finances²⁹. C’est ainsi que le Président de la république³⁰exerçant ses prérogatives constitutionnelles, crée les contrôles financiers par arrêté. Les contrôleurs financiers, qui correspondent directement avec les chefs des administrations auprès desquelles ils sont placés, exercent leurs fonctions en vertu d’un mandat qui délimite le périmètre des compétences pour lesquelles une délégation de signature³¹leur est réservée.

Il convient dès lors de présenter les différents aspects du contrôle tels qu’ils ressortent du Décret précité.

L’organisation du contrôle financier sera envisagée en premier. Les contrôles financiers interviennent dans la phase administrative, en mettant à la disposition de l’ordonnateur, l’expertise budgétaire et comptable nécessaire à la bonne exécution de son budget. Ils ont de ce fait une organisation spécifique³², qui tient compte de la nature de leurs attributions. Les dispositions de l’article 261 du Décret N° 2003/165 du 30 juin 2003 portant organisation du ministère des finances et du budget ont légèrement modifié l’organisation prévue par le décret de 1977, tout comme la sous-direction du contrôle financier (SDCF) qui a été intégrée au dispositif initial des contrôles financiers pour prendre en charge les administrations qui n’en sont pas pourvues. Le rattachement organique du contrôle financier au ministère des finances constitue un gage de son autonomie et de son indépendance par rapport aux administrations contrôlées, ce qui est une garantie non négligeable de la liberté d’action et de la marge de manœuvre du contrôleur que la subordination à la structure contrôlée aurait pu annihiler.

C’est ainsi qu’il est fait obligation au ministre des finances, de mobiliser les ressources nécessaires au fonctionnement des contrôles financiers,³³pour permettre à ses collaborateurs d’exercer sereinement leur fonction. Des prérogatives qui vont du droit de communication, aux

27 Voir à titre indicatif et pour les textes les plus significatifs, Loi n° 2007/006 du 26 Décembre 2007 portant régime financier de l’Etat ; Décret n°

2003/165 du 30 juin 2003 portant organisation du ministère des finances ; Décret n° 2013/159 du 13 mai 2013, fixant le régime particulier du contrôle administratif des finances publiques.

27Ordonnateur pour engager, certifier et ordonnancer ; et Comptable pour payer.

27 OLIVA (E) «Le principe de la séparation des ordonnateurs et comptables » in Finances publiques, aide-mémoire 3^eme édition, SYREY, pp 300 - 301.

28(J) BUISSON, « La phase comptable de la dépense publique », in Finances publiques. Les mémentos ; DALLOZ, 16^eme édition, pp 91-92

29Article 58 de l’ordonnance de 1962 : « L'exécution du Budget Fédéral et des Budgets annexes incombe au Ministre des Finances. En tant qu'ordonnateur, il exécute ce Budget sous son autorité propre et sous sa responsabilité. Il assure la mise en recouvrement des droits et des produits ainsi que la liquidation et l'ordonnancement des dépenses ».

30Article 8 alinéa 9 de la Constitution du 2 juin 1972: «Il crée et organise les services publics de l’Etat.»

31Article 5 du décret de 1977 « Dans le cadre de l'exercice de leurs fonctions, les contrôleurs financiers reçoivent délégation de signature portant sur les matières de leur compétence »

32Article 13 du décret de 1977 « Les contrôles Financiers constituent les services extérieurs du Ministère des Finances relevant de la Direction du Budget. Chaque contrôle financier à l'intérieur du territoire National comprend quatre Bureaux dont les chefs sont assimilés aux chefs de Bureaux d'Administration Centrale. Ce sont: - Le bureau administratif, - le bureau des engagements juridiques, - le bureau des engagements comptables, - le bureau des régies et de la comptabilité-matières ».

33Article 15 du décret de 1977 « Les crédits nécessaires au fonctionnement des contrôles Financiers sont prévus annuellement au budget du Ministère des Finances (Direction du Budget) ».

13 contrôles préalables de la régularité formelle de tous les actes à incidence financière pris par les ordonnateurs des services contrôlés.

Le droit de communication du contrôleur financier sera maintenant abordé. Le décret de 1977 aménage au profit du contrôleur financier, un dispositif ³⁴ qui contraint les responsables des organes de gestion des administrations contrôlées à lui communiquer tous les documents et toutes les informations nécessaires à l’exercice de ses contrôles. Ce droit de communication dont dispose le contrôleur financier(CF), est considéré à juste titre comme un droit de regard que ce conseiller devrait avoir sur les actes de gestion des ordonnateurs, et à travers lui, le ministre des finances, que l’article 58 de l’ordonnance de 1962 désigne pour assurer la bonne exécution du budget de l’Etat.

Cette communication s’analyse comme étant le mécanisme par lequel le ministre des finances³⁵connait de la gestion globale des deniers publics, pour en assurer la bonne orthodoxie³⁶, et informer la représentation nationale, dans le cadre de son droit d’information sur l’exécution du budget de l’Etat³⁷. Le contrôleur financier examine les documents et informations transmis, et exerce son contrôle sur les actes, et sur les acteurs.

Les modalités du contrôle seront donc présentées. Le système de contrôle institué par le décret de 1977, qui est une survivance de celui mis en œuvre par le comptable du trésor, en vertu de l’ordonnance de 1962, calquée sur le modèle français de l’ordonnance du 2 Janvier 1959³⁸, porte essentiellement sur la régularité des opérations financières. Il y est question, d’asseoir l’autorité de l’Etat naissant, en favorisant le respect de la constitution, des conventions ratifiées, des lois, et règlements, notamment dans le domaine financier. Ces contrôles préventifs qui concernent d’abord la phase administrative de la dépense, (engagement, liquidation, et ordonnancement) empreinte d’une forte exigence de régularité³⁹, peuvent prendre d’autres formes, sur instructions spéciales⁴⁰.

En ce qui concerne le contrôle exercé sur les acteurs, il s’agit pour le contrôleur financier, de délimiter le périmètre des compétences dévolues à chaque gestionnaire de crédits, ainsi que les qualités qui les habilitent à intervenir dans le processus budgétaire, le montant des crédits qu’ils sont habilités à engager, le rythme ou les quotités autorisés, et de rapporter ces informations aux documents d’autorisation budgétaire, afin d’en assurer la conformité. C’est le sens du contrôle de

34Articles 6 du même texte : «Le contrôleur Financier peut requérir des administrations ou d'une façon générale, des services, des missions diplomatiques et consulaires, des collectivités publiques secondaires ou établissements dont il contrôle ou surveille la gestion, communication de tous les documents financiers ou comptables ou toutes études économiques nécessaires à l'accomplissement de sa mission. », article 7 : « Tous les documents budgétaires du Département Ministériel, des Missions Diplomatiques et Consulaires, des Etablissements publics ou des collectivités publiques secondaires concernés sont communiqués au contrôle financier dans les délais tels que celui—ci puisse faire connaître ses observations au Ministre des Finances et éventuellement au Ministre de tutelle avant toute discussion sur le fond. », et article 8 : «Le contrôleur financier est informé des lieux, dates et ordres du jour des réunions des commissions administratives traitant des questions financières et économiques dans le cadre de ses compétences. Il est notamment membre des commissions de réception des marchés passés par les Ministères intéressés. Il est membre des commissions de réforme ou d'adjudication de matériel, des commissions d'avancement du personnel non fonctionnaire » du décret de 1977.

35Article 14 du décret de 1977 « Les contrôleurs financiers sont tenus de produire à la fin de chaque trimestre un rapport d'activités au Ministre des Finances. Copie des rapports est adressée au Ministre intéressé ou au responsable de l'organisme auprès duquel il est placé. »

36 Wikipédia « l’encyclopédie libre ».

37Article 55 de l’ordonnance de 1962 « (1) Le Gouvernement est tenu de présenter à l'Assemblée Nationale, en même temps que la loi de finances de l'année, le compte de résultat de l'exercice clos le 28 février de l'année précédente.(2)Ce compte, qui arrête le montant définitif des recettes et des dépenses, constate les résultats financiers dudit exercice clos. »

38 Ordonnance n° 59/02 du 2 Janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, prise en vertu des dispositions des articles 34, 47 et 92 de la constitution du 4 octobre 1958 en France.

39Article 4 du décret de 1977.

40Article 11 du décret de 1977 « Sur instructions spéciales, le contrôleur Financier peut procéder à toutes les investigations utiles et éventuellement bénéficie du concours de la brigade des contrôles ».

14 l’accréditation des gestionnaires, et du rythme de consommation des crédits dont ils ont la gestion.

Ce contrôle vise également les éléments de rémunération des agents publics, dont les montants servis doivent être conformes aux actes juridiques qui régissent la rémunération de chacune des catégories d’agents publics.

Pour ce qui est du contrôle des actes de gestion, le décret de 1977 institue un contrôle de régularité formelle des actes de gestion. Dans la mesure où la signature de l’ordonnateur qui engage l’Etat est génératrice de droits et d’obligations à l’égard des tiers, il eut été souhaitable que celui-ci se fût au préalable assuré de la licéité de l’acte projeté. D’où le contrôle de l’engagement juridique des projets d’actes dont l’incidence financière impacte la comptabilité publique. En débit pour les dépenses, et en crédit pour les recettes. En effet, le caractère limitatif des autorisations budgétaires impose une rationalité de gestion qui tient compte de la disponibilité des crédits. D’où la fixation des quotas d’engagements périodiques, ou thématiques dont le contrôleur financier doit assurer le respect, dans le cadre du contrôle des engagements comptables. Les mêmes règles s’appliquent a postériori aux opérations budgétaires qui dérogent à la procédure normale d’engagement des dépenses publiques. Notamment les régies d’avances et de recettes. Le contrôleur financier s’assure par ailleurs de la régularité des actes de gestion matières des comptables-matière de l’administration contrôlée.

A l’analyse, ces contrôles ont pour but d’assurer la bonne application des normes dans l’exécution des dépenses publiques, et de détecter des manquements éventuels, dans une optique préventive. Au niveau de l’engagement⁴¹, le contrôleur financier vérifie certes la régularité juridique et comptable du dossier, mais il s’assure aussi que les pièces justificatives de l’engagement sont toutes présentes dans la liasse de dépense. D’où le visa d’engagement⁴²délivré, pour attester de la régularité de l’opération projetée. Au-delà de cette exigence purement formelle, ces contrôles portent aussi sur le fond des règles elles-mêmes. Il s’agit de vérifier l’exacte application des instruments juridiques qui régissent la nature de la dépense, en plus du respect des principes de droit public financier afférent à la dépense publique. Après l’engagement, des contrôles identiques sont effectués en vue de la validation des dépenses, en sus de la vérification de la régularité des documents attestant le service fait et la liquidation du montant de la dette de la personne publique concernée et des taxes. Tous ces contrôles peuvent être sanctionnés par le visa⁴³, si le projet de dépense est irrégulier. Le contrôleur financier peut également assortir son visa d’observations, ou de réserves⁴⁴, ou tout simplement rejeter le projet de dépense querellé. Dans la dernière hypothèse,

41 TAUGOUDEAU, « Engagement », in dictionnaire encyclopédique de finances publiques, op.cit. p.732.

42 QUEROL (F) Finances publiques, op.cit. p.148.

43Article 10 du décret de 1977 « Le contrôleur Financier ne peut refuser son visa pour des motifs se rapportant à l'application des dispositions d'ordre financier des lois et règlements ou à la régularité de l'exécution du budget. Sans refuser son visa, le contrôleur financier peut l'assortir d'observations dont copie est adressée immédiatement au Ministre des Finances. »

44 « En cas de visa avec réserve, copie de la note doit être adressée au comptable assignataire dans les brefs délais.»

15 le rejet définitif⁴⁵du contrôleur financier ne peut être levé que sur instruction écrite de son supérieur hiérarchique.

En somme, le principal texte qui fixe l’organisation et les attributions du contrôle financier au Cameroun au lendemain des indépendances, demeure encore en vigueur aujourd’hui. Quarante ans après son adoption, ses dispositions bien que devenues anachroniques, encadrent pour l’essentiel l’organisation du contrôle financier au Cameroun. Cette reconduction d’un cadre juridique datant des années soixante-dix pose la question de sa pertinence au regard de l’évolution du cadre juridique des finances et des nouveaux objectifs de performance des politiques publiques. C’est sans doute sous la pression de ces facteurs que le législateur a entrepris de moderniser le cadre juridique des finances publiques. Cette intervention bien salutaire demeure quelque peu sporadique.

2 - La rénovation sporadique du cadre juridique en matière de contrôle financier

Longtemps attendue dans le contexte camerounais, la réforme du cadre financier de l’Etat a finalement pris corps dans la Loi n°2007/006 du 26 décembre 2007 portant régime financier de l’Etat. Cette rénovation du cadre juridique comporte des aspects qui impactent le contrôle financier⁴⁶. En application de l’article 74 de cette loi⁴⁷, l’autorité investie du pouvoir réglementaire a pris le Décret n°2013/159 du 15 mai 2013 fixant le régime particulier du contrôle administratif des finances publiques, et le décret n°2013/160 du 15 Mai 2013 portant règlement général de la comptabilité publique. La rénovation du cadre juridique apparaît sporadique au regard des attentes suscitées par la réforme de 2007. Il importe dès lors de présenter les apports de ces nouveaux textes afin de mieux mesurer l’impact sur le cadre juridique du contrôle financier au Cameroun.

Après l’atteinte en 2006 par le Cameroun du point d’achèvement de l’initiative PPTE⁴⁸, le pays s’est accordé avec ses partenaires au développement, notamment les bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux, pour rationaliser la gestion des ressources issues de ce mécanisme, à travers l’assainissement de ses finances publiques. La réforme envisagée constitue incontestablement un levier essentiel dans la mise en œuvre efficace des politiques publiques en raison des défis qu’elle invite à relever. Il s’agit notamment de la préservation des équilibres financiers, de la transformation du mode d’allocation et de gestion des ressources publiques, et de la bonne gouvernance. Elle entre totalement en vigueur le 1^er Janvier 2013, abrogeant de ce fait l’ordonnance n° 62/0F/4 du 7 février 1962 portant régime financier de la République Fédérale du Cameroun modifiée par la loi n°

2002/001 du 19 avril 2002.

En effet, cette loi ambitionne de procéder à une modernisation du processus de préparation, d’exécution, du suivi du budget, et à l’intégration de la gestion axée sur la performance dans

45« Un rejet définitif opposé par le Contrôleur Financier à un acte ne peut être que sur instruction écrite de son supérieur hiérarchique conformément à l'Article 5 de la loi n° 74/18 du 5/12/1974 modifiée et complétée par la loi n° 76/4 du 4 juillet 1976. »

46 Chapitre III « contrôle administratif » du titre VIII : Du contrôle (composé des articles 73 et 74)

47 « Des textes réglementaires fixent les attributions, l’organisation et le fonctionnement des services spécialisés visés à l’article 74 ci-dessus, ainsi les modalités de contrôle »

48 Rapport 06/190 des services du FMI sur les économies nationales de mai 2006.

16 l’administration, à travers la budgétisation⁴⁹. Le budget de l’Etat est désormais élaboré, présenté, adopté et exécuté sous forme de programmes qui traduisent les politiques publiques auxquelles sont associées des objectifs assortis d’indicateurs de résultats. La nouvelle loi vient en cela conforter les principes classiques de gestion des finances publiques qui visent la conformité et la régularité des opérations financières, mais elle consacre également les principes de nouvelle gouvernance publique⁵⁰ adoptés dans les pays de l’OCDE⁵¹. Cette loi conduit enfin à la rénovation du rôle des acteurs de la dépense publique, et à l’émergence de nouveaux responsables des résultats, en contrepartie d’une meilleure marge de manœuvre au profit de l’ordonnateur, dans l’exécution des budgets alloués à leurs programmes.

Dans ce dispositif, seuls l’ordonnateur et le comptable sont érigés en acteurs principaux de l’exécution du budget, chacun dans son domaine de compétence⁵². Les opérations de contrôle sont renvoyées à un texte réglementaire, en vertu des dispositions de ses articles 73 et 74. Il reste entendu sur cette base, que les dispositions du Décret n° 77/41 du 3 février 1977 fixant les attributions et l’organisation des contrôles financiers, et du Décret n° 2003/165 du 30 juin 2003 portant organisation du ministère des finances et du budget demeurent en vigueur, en attendant la signature d’un nouveau texte reflétant ce changement de paradigme managérial.

Il importe maintenant de s’intéresser aux textes réglementaires sus-évoqués. Ils ont en commun de proroger une solution classique à savoir le contrôle de régularité. En effet, en attendant qu’un texte abroge expressément les dispositions des décrets précités, le Décret n°2013/159 du 15 Mai 2013 portant régime particulier du contrôle administratif des finances publiques fixe le contenu et les modalités du contrôle de régularité qui ressortit de la compétence non exclusive du contrôleur financier. Quant au Décret n° 2013/160 du 15 Mai 2013 portant règlement général de la comptabilité publique notamment en ses articles 64 et suivants, il donne des indications précises sur la chaine de la dépense publique. Les articles 3, 4 et 10 alinéa 1 du Décret n° 77/41 du 3 février 1977 fixant les attributions et l’organisation des contrôles financiers, et 260 du Décret n° 2003/165 du 30 Juin 2003 portant organisation du ministère des finances fixent et délimitent la compétence d’attribution du contrôle financier au simple contrôle de régularité.

L’articulation entre les anciens textes et les nouveaux n’est pas aisée du fait de leur objet croisé.

Pour démêler les écheveaux ainsi constitués, il convient d’examiner les modifications apportées par les nouveaux décrets, au regard des domaines concernés par le contrôle d’une part, et de ses modalités d’autre part.

Les domaines du contrôle seront envisagés en premier. Dans le cadre du contrôle de régularité prévu par le décret de 2013 sur le contrôle administratif, le domaine de compétence du contrôleur financier reste inchangé à quelques exceptions près. En effet, l’article 7 de ce décret dispose que :

49 Manuel de pilotage et d’exécution du budget programme, janvier 3013, pp. 2-3

50 Wikipédia, l’encyclopédie libre.

51 L’organisation pour la coopération et le développement économique

52Articles 46 et 47alinéa 1 de la loi de 2007.

17

« Le contrôle de régularité couvre l’ensemble des opérations et des actes juridiques et comptables ayant une incidence économique et financière sur le budget de l’Etat ou des autres organismes tels que prévus à l’article 1er du présent décret ». C’est dans l’énumération des documents objets de vérifications, qu’on constate qu’au niveau des contrôles en vue du visa préalable de l’engagement, il est fait obligation au contrôleur financier, de vérifier la conformité des engagements aux programmes et actions prévus. Dans le même ordre d’idées, et cette fois lors des contrôles en vue de la validation de la dépense, le contrôleur financier dois vérifier l’autorisation d’engagement et le crédit de paiement. Enfin, l’article 12 de ce décret apporte des précisions sur la matière sujette à vérification, dans le cadre de la gestion du patrimoine public. On note une intégration de la comptabilité analytique à la comptabilité nationale à la faveur du budget programme.

En somme, le contrôle porte non seulement sur la qualité ou l’habilitation des gestionnaires de crédits, leurs actes de gestion financière et matières, mais aussi sur les autorisations budgétaires en dépenses et en recettes.

Les modalités et la portée du contrôle doivent maintenant être présentées. Dans la mesure où les modalités de contrôle se rapportent à la procédure mise en œuvre, les dispositions de l’article 47 alinéa1 de la loi de 2007 reprennent toutes les étapes de la chaîne de la dépense publique. C’est donc à titre indicatif, que celles-ci sont rappelées par les dispositions de l’article 11 du Décret n° 2013/159 du 15 Mai 2013, et explicitées par les dispositions des articles 65 et suivants du décret n° 2013/160 du 15 Mai 2013. Ces décrets préservent les droits de communication du contrôleur financier, qui sont déjà prévus par les articles 6, 7 et 8 du décret de 1977. Il importe de préciser que la préservation de la régularité des opérations et des actes de gestion demeure l’objectif du contrôleur financier.

Aux termes des dispositions de l’article 13 de ce décret, ces contrôles sont sanctionnés par : le visa, le visa avec observation, le visa avec réserve, le refus du visa, l’avis.

Au final, le cadre juridique relatif au contrôle financier au Cameroun est contrasté. D’une part, on y note un certain anachronisme qui se matérialise par la persistance dans l’ordonnancement juridique de textes datant d’avant la réforme du cadre financier de l’Etat en 2007. Certains ayant étés adoptés dans les années soixante-dix. On peut légitimement douter qu’ils soient en adéquation avec l’évolution de la culture administrative actuelle orientée vers la quête de performance des politiques publiques. D’autre part, on observe un certain modernisme qui prend corps dans la réforme du régime financier de l’Etat et dans les textes subséquents. Pourtant une analyse attentive de ces nouveaux textes aboutit au constat de leur incidence mitigée en matière de contrôle financier.

En effet, Ce mélange entre anachronisme et modernisme est un des facteurs qui peuvent expliquer la contre-performance du contrôle financier, même si les problèmes soulevés par celui-ci semblent dépasser le simple cadre juridique. Il convient dès lors de s’intéresser à l’impact réel du contrôle financier sur la dépense publique au Cameroun.

18

B – la contre-performance de la pratique du contrôle financier au Cameroun

La plupart des études réalisées sur les finances publiques camerounaises⁵³ s’accordent à reconnaitre que le cadre législatif et réglementaire est acceptable, malgré quelques insuffisances. A y regarder de près, la fonction de contrôle financier fait partie des pistes d’amélioration. Elle pourrait être revisitée, au regard aussi bien de son dispositif juridique que de sa mise en œuvre pratique.

Cette refondation du contrôle financier repose d’une part, sur une identification des insuffisances du dispositif actuel, afin de les corriger ; et, d’autre part, sur une adaptation du contrôle à la nouvelle gestion financière axée sur la quête de performance des politiques publiques. Dès lors, il faudrait revoir en profondeur non seulement la dimension organique, pour questionner le profil de carrière et de formation des contrôleurs financiers(2), mais aussi les modalités et la finalité du contrôle lui-même afin de l’adapter aux nouveaux enjeux de la dépense publique (1).

1. Les procédures du contrôle financier comme pesanteur à la réalisation de la dépense publique

Au Cameroun, le Contrôle financier est essentiellement basé sur le contrôle préventif des opérations financières (procédure d’engagement et de paiement, procédures comptables et états financiers. Cependant, une observation attentive de sa mise en œuvre révèle quelques insuffisances.

En effet, ce contrôle apparaît comme une pesanteur à la dépense publique. Cette idée se matérialise par le fait que non seulement ce contrôle n’annihile pas les erreurs et les fautes de gestion, mais encore, le formalisme de la procédure de contrôle entrave la quête de performance de la dépense publique (a) et son issue cristallisée par le visa du contrôleur financier limite la liberté de l’ordonnateur impactant de ce fait une exécution efficiente de la dépense publique (b).

a) Les procédures du contrôle financier comme entrave à la performance des dépenses publiques

Au Cameroun, le Contrôle de la dépense publique n’a pour unique finalité que la réalisation d’une dépense conforme au cadre légal et réglementaire qui la prévoit⁵⁴. Or, très souvent, l’ordonnateur qui se représente déjà la réalisation de son projet, ne semble pas se préoccuper des exigences du droit financier applicable à ce projet. Le principe de légalité des actes de gestion que le contrôleur financier met en œuvre à travers le respect du cadre juridique et des procédures apparait à cet égard comme tracassier. En fait, examiner la régularité des engagements et des ordonnancements revient à exercer un pouvoir d’appréciation qui porte sur « tous » les actes de gestion budgétaire et patrimoniale des ordonnateurs. Il s’agit concrètement de rapporter des projets d’actes qui portent sur des matières très vastes⁵⁵ au corpus juridique en vigueur. Il s’agit là d’un

53REPUBLIQUE DU CAMEROUN : Etude sectorielle sur la gestion des finances publiques au Cameroun (CFAA) juin 2002.

54 MUZELLEC (R), « Diagnostic du système financier camerounais » in Réforme du cadre juridique pour une meilleure gestion des finances publiques au Cameroun, op.cit., pp.31-33.

55Articles 7, 8, 9, 10, 11, et 12 du décret n° 2013/159 du 15 Mai 2013.

19 travail technique consistant, ceci d’autant plus qu’il résume uniquement une seule facette de la régularité à savoir la régularité formelle. Cette dernière ne s’intéresse qu’à la conformité au cadre juridique laissant de côté la régularité substantielle qui intègrerait des considérations d’effectivité des prestations afférentes aux opérations financières engagées.

Cela dit, le contrôle des engagements comptables ne pose a priori pas de problèmes majeurs, sous la réserve que contrôleur financier et ordonnateur soient au même niveau d’information.

Par contre, le contrôle des engagements juridiques constitue la pomme de discorde qui cristallise tous les conflits qui naissent de la collaboration attendue entre le contrôleur financier et l’ordonnateur. Cette situation s’explique par le fait que le droit qui régit la matière objet de contrôle est un droit spécifique, voire technique, dont l’ordonnateur et ses services connaissent très souvent les arcanes, et que le contrôleur financier découvre à l’occasion des dossiers qui sont soumis à son examen. A cet égard, si la communication de tous les documents, et toutes les informations nécessaires à l’appréciation de la régularité de l’opération contrôlée est un début de solution à cette situation, il n’en reste pas moins vrai que le contrôleur financier a besoin d’une frange de temps conséquente, qui lui permet de lire, et de comprendre la lettre et l’esprit du droit qui régit la matière en cause.

Confrontés aux impératifs de leurs fonctions respectives et aux engagements divers, le contrôleur financier et l’ordonnateur ne s’accordent pas toujours sur les délais de transmission, ou de traitement des dossiers, que la circulaire⁵⁶ interprétative de la loi de finances fixe de façon indicative à 72 heures. En effet, la masse de travail est telle qu’il semble physiquement impossible pour le contrôleur financier de porter une attention égale à tous les dossiers. Il arrive aussi souvent qu’ils ne s’accordent pas sur le sens à donner à telle ou telle norme juridique. De telle sorte que l’indépendance statutaire et le régime de responsabilité attaché à l’un et l’autre des acteurs ne facilite pas le compromis et le désaccord persiste, avec des conséquences préjudiciables à l’atteinte des objectifs. Seul le recours prévu au ministre des finances qui se substitue en responsabilité à son collaborateur permet souvent d’y remédier.

En plus des causes liées aux délais de traitement des dossiers, à la lourdeur et la redondance de la matière à contrôler, la juridicité des vérifications effectuées par le contrôleur financier s’avère donc être la cause ultime des tracasseries dont il est accusé. L’abondante correspondance reçue par le ministre des finances au sujet de ces récriminations des ordonnateurs qui sollicitent son arbitrage en vertu des disposions législatives et réglementaires qui les y habilitent en est la preuve.

En résumé, prévue comme procédure de minimisation des risques, la mise en œuvre du contrôle financier telle qu’elle ressort de la pratique camerounaise en fait un goulot d’étranglement dans la chaine de la dépense publique. Le formalisme et la lenteur des procédures de contrôle sont les facteurs explicatifs dirimants de cette situation. Il faut ajouter à cela l’inadéquation entre la masse

56 Chaque année, le ministre des finances signe une circulaire pour expliciter les dispositions de la loi de finances.

20 de travail du contrôleur et les ressources disponibles. En outre, la finalité des vérifications que cristallise le visa budgétaire apparait à bien des égards, comme une entrave certaine à la liberté de l’ordonnateur.

b) Les visas budgétaires comme entrave à la liberté de l’ordonnateur

Les visas apposés par le contrôleur financier sur les dossiers qui lui sont soumis entrainent des conflits entre le contrôleur et les services de l’ordonnateur parce qu’en cas de refus de visa, la dépense est ajournée. Ce refus de visa est alors susceptible de déplacer le contrôle du champ administratif, au champ politique. Or, l’intrusion permanente du ministre des finances dans leur sphère de compétence, pour connaitre de leur gestion, bien que prévue par les textes, n’est pas du goût des ordonnateurs. Surtout dans la perspective de mise en œuvre du budget programme, qui est caractérisé par une forte responsabilisation des ordonnateurs. Le visa budgétaire qui conditionne l’engagement de la dépense est ainsi devenu plus qu’un instrument de régulation budgétaire pour le ministre des finances, une arme de blocage pour le contrôleur financier. Car le refus de visa signifie une fin de non-recevoir du contrôleur financier, impliquant l’obligation de résoudre le différend, soit par l’abandon de la demande, soit par la saisine du ministre des finances, et logiquement, par la régularisation des motifs du refus.

Ce formalisme outrancier qui a pour conséquence d’alourdir la procédure d’exécution des dépenses déjà complexifiée par les rapports entre les services dépensiers et le contrôle financier est incompatible à la performance. Car les dérives de la bureaucratie⁵⁷s’implantent, au fur et à mesure que la personnalité du contrôleur financier prend le pas sur la fonction. Bien que ces contrôles ne soient pas négatifs dans leur nature, leur mise en œuvre révèle des excès et le dévoiement de certains contrôleurs qui les détournent de l’objectif principal qui est d’assurer une exécution régulière de la dépense publique.

Au regard de ce qui précède, il apparait que le système de contrôle financier tel qu’il est institué et mis en œuvre au Cameroun n’est pas exempt de reproches. Pourtant telle n’était certainement l’intention du législateur en l’instituant. En effet, son absence, tout comme sa réalisation outrancière peuvent être rédhibitoires à une bonne exécution de la dépense publique. Une chose est donc de réformer le contrôle financier tel qu’il a été dépeint plus haut afin de le rendre performant, une autre est de s’assurer de la compétence et de la motivation des acteurs chargés de le mettre en œuvre. Tant les griefs portés à l’encontre des contrôleurs financiers semblent refléter leur inaptitude à accomplir leur mission de façon adéquate et performante, pour des raisons qui peuvent relever de l’absence de profil de formation, et des perspectives de carrière incertaines.

2 - L’absence de profil de formation, et des perspectives de carrière incertaines, comme sources de la contre-performance des contrôleurs financiers

57 BURT PERRIN « Réforme du management public, cap sur la performance », op.cit., p. 75.