Master spécialité Administration et finances publiques

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Université de Strasbourg École nationale d’administration

Juin 2018

Master spécialité Administration et finances publiques

Parcours Administration Publique Spécialisée

Soutenu par : PEDRE MBODJ

CIP Promotion Louis Pasteur (2017-2018)

Sous la direction de :

Dr ABOUBAKRY SY

Conseiller pédagogique en économie et finances publiques à l’ENA

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Titre du mémoire :

La Cour des comptes du Sénégal à l’épreuve de l’évolution de ses

missions : quelles pistes pour une meilleure adaptation ?

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Remerciements

Avant tout développement, je voudrais adresser mes remerciements les plus sincères à mon Directeur de mémoire, le Docteur Aboubakry SY, conseiller pédagogique en économie et finances publiques à l’ENA, pour ses conseils, sa rigueur et sa totale disponibilité tout au long de la rédaction du mémoire.

Pour leur sincère collaboration, je tiens également à remercier :

M. Ahmadou Lamine Kébé, conseiller à la Chambre des collectivités locales de la Cour des comptes du Sénégal.

M. Aliou Niane, conseiller à la Chambre de discipline financière de la Cour des comptes du Sénégal.

M. Hervé Beaudin, conseiller à la Chambre Régionale des Comptes d’île de France.

Pour le soutien et les encouragements de tous les jours, je remercie ma famille et mes ami(e)s.

Enfin, mes remerciements les plus appuyés vont à mon épouse pour son soutien sans faille et à mes enfants (Oumar, Malick et Ndèye Alassane ) pour avoir supporté avec courage et dignité mon absence pendant ces longs mois.

DEDICACE

A mes parents Oumar et Aba Diop, pour avoir tracé le chemin sans contrepartie aucune, je

vous dédie ce mémoire en reconnaissance.

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Liste des abréviations et des acronymes utilisées

CRC Chambre Régionale des Comptes

LOLF Loi organique relative aux lois de finances ISC institution supérieure de contrôle

INTOSAI Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques

I s ^SAI Normes internationales des institutions supérieures de contrôle des finances publiques

MEF Ministère de l’économie et des finances ONU Organisation des Nations Unies

UEMOA Union économique et monétaire ouest-africaine

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Table des matières

Introduction ... 5

Partie 1 : L’ÉVOLUTION RECENTE DES MISSIONS DE LA COUR DES COMPTES ... 8

Chapitre 1. L’ÉLARGISSEMENT PROGRESSIF DU PÉRIMÈTRE COMPTABLE DE LA COUR DES COMPTES ... 8

Section 1. L’émergence de nouvelles formes de structures à contrôler ... 8

Section 2. L’impact de l’élargissement du périmètre comptable sur le fonctionnement de la Cour des comptes ... 12

Chapitre 2. LES NOUVEAUX DÉFIS DU CONTRÔLE DE LA COUR DES COMPTES ... 16

Section1. La recherche de la performance ... 16

Section 2. L’intensification du contrôle juridictionnel de la Cour des comptes ... 20

Partie 2 : L’INDISPENSABLE ADAPTATION DE LA COUR DES COMPTES A L’ÉVOLUTION DE SES MISSIONS ... 25

Chapitre 1. LA NECESSITE DU RENFORCEMENT DE L’INDEPENANCE DE LA COUR ... 25

Section 1. L’indépendance organique de la Cour des comptes ... 25

Section 2. L’indépendance fonctionnelle de la Cour des comptes ... 28

Chapitre 2. LA NECESSITE D’UNE APPROPRIATION DES NOUVELLES MISSIONS DES JURIDICTIONS FINANCIÈRES ... 30

Section 1. Les nouvelles missions des juridictions financières ... 30

Section 2. La mise en place au sein de la Cour des comptes d’un dispositif d’encadrement des contrôles 34

CONCLUSION ... 38

BIBLIOGRAPHIE ... 41

5

Introduction

« L’origine de la Cour des comptes est aussi confuse que sa nécessité est claire : tout pouvoir exige un trésor, tout trésor exige un compte, tout compte exige un juge désintéressé ».

Cette affirmation de l’académicien Pierre Moinot, reprise par Philippe Séguin, ancien Premier Président de la Cour des comptes française, distribue, comme qui dirait sur la scène de théâtre, les rôles de deux des trois acteurs principaux des finances publiques, dans un contexte de majorité parlementaire comme c’est le cas au Sénégal à savoir l’exécutif, le judiciaire.

La constitution du Sénégal, en énumérant la composition du pouvoir judiciaire, à savoir le Conseil constitutionnel, la Cour suprême, la Cour des comptes et les Cours et Tribunaux, en son article 88, précise en même temps, les attributions de chacune de ces institutions.

C’est ainsi que l’article 92 de ce texte dispose que « la Cour des comptes juge les comptes des comptables publics. Elle vérifie la régularité des recettes et des dépenses et s'assure du bon emploi des crédits, fonds et valeurs gérés par les services de l'État ou par les autres personnes morales de droit public. Elle assure la vérification des comptes et de la gestion des entreprises publiques et organismes à participation financière publique. Elle déclare et apure les gestions de fait. Elle sanctionne les fautes de gestion commises à l'égard de l'Etat, des collectivités locales et des organismes soumis à son contrôle ».

Contrairement au Conseil constitutionnel, à la Cour suprême et aux autres Cours, la Cour des comptes (1999), comparée à la Cour des comptes française (1807), vient d’accéder à la « majorité », en termes d’âge, avec seulement dix-huit années d’existence.

Une existence marquée par plusieurs évolutions qui confèrent au sujet un triple intérêt, historique, politique et financier.

D’abord, historique, parce qu’elle constitue la dernière-née des juridictions supérieures du pays, qui depuis son accession à la souveraineté internationale en 1960 a toujours dévolu le contrôle des finances publiques à la Cour suprême d’abord, ensuite au Conseil d’État, avant de se résoudre avec la loi organique n° 99-70 du 17 février 1999 sur la Cour des comptes, à se conformer à l’article 68 du traité de l’Union Économique et Monétaire Ouest-africaine du 10 janvier 1994, qui prévoit l’institution d’une Cour des comptes nationale pour les États membres et aux recommandations contenues dans les directives n° 05/97/CM/UEMOA, relative aux lois

1 Séguin Philippe, les juridictions financières dans la modernisation de la gestion publique, rfda, mai-juin 2007, p. 437-441

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de finances et celle n° 06/97/CM/UEMOA, portant règlement général sur la comptabilité publique des États membres du 16 décembre 1997.

Ensuite, politique, parce que la Cour des comptes assure le contrôle de l’exécution des lois de finances qui demeurent les instruments de la politique économique du pays. Et son avis sur l’état d’exécution de celles-ci doit nécessairement influer sur les projections de l’année budgétaire suivante.

Enfin, financier, dans la mesure où la Cour des comptes doit veiller à la régularité, à l’efficacité et à l’efficience de la gestion publique, gage de transparence dans les finances publiques.

N’ayant pas effectivement le monopole du contrôle des finances publiques, car n’exerçant qu’un contrôle externe, juridictionnel et non juridictionnel, à côté du contrôle administratif interne et celui parlementaire, la Cour des comptes, depuis la loi de 1999 précitée avait pour rôle de juger les comptes des comptables publics et d’assister le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances.

Cependant, elle ne pouvait se contenter de ses seules missions classiques au regard de la situation économique et financière de plus en plus tendue, de l’émergence de nouvelles règles communautaires, de la montée en puissance de la conscience citoyenne sur les idéaux de transparence, mais aussi du passage d’une logique de moyens à une logique de résultats dans la gestion des finances publiques.

C’est ainsi que pour s’adapter à cet environnement marqué par la rareté des ressources publiques, face à l’immensité de la demande sociale, l’exposé des motifs de la loi n° 2011-15 du 8 juillet 2011 portant loi organique relative aux lois de finances a annoncé l’élargissement du rôle de la Cour des comptes notamment dans celui d’appui au Parlement, en contrôlant les résultats des programmes, en évaluant l’efficacité, l’économie et l’efficience.

Pour mettre en pratique cette déclaration d’intention, la loi n° 2012-23 du 27 décembre

2012 est venue abroger celle de 1999 et ainsi, donner à la Cour la compétence d’évaluer les

politiques et programmes publics, de contrôler les agences d’exécution et de donner son avis

sur les rapports annuels de performance dressés par les responsables de programmes ainsi que

sur les systèmes de contrôle interne et de contrôle de gestion mis en place par ces derniers.

7

Il va s’en dire que ces nouvelles missions, ajoutées aux premières soulèvent naturellement la question suivante : l’organisation actuelle de la Cour des comptes est-elle adaptée à ses nouvelles missions ?

En effet, le principe de l’attachement du Sénégal à la transparence dans la conduite et la gestion des affaires publiques et à la bonne gouvernance, revendiqué dans le préambule de la constitution et son adhésion à la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, notamment en ses articles 14 et 15 qui donnent droit à la société de suivre l’emploi des contributions publiques et de demander comptes à tout agent public, expliquent le rôle fondamental que joue la Cour dans le contrôle des finances publiques.

Ils expliquent par la même occasion l’évolution récente des missions (partie 1) surtout non juridictionnelles, empreintes « d’expertise si sollicitée autant par le gouvernement que par le Parlement et indispensable à l’information du citoyen, du contribuable et de l’usager »

.

En gros, cette approche « lolfienne » des finances publiques modernes qui s’appuie sur une administration de missions pour l’atteinte des résultats conformes aux objectifs définis en amont doit indispensablement pousser la Cour des comptes à s’adapter à l’évolution de ses missions (partie 2), si elle veut réellement dépasser le rôle initial, que lui avait conféré en France, le Premier Empereur à l’article premier de la loi du 16 septembre 1807 à savoir : « assurer les fonctions de la comptabilité nationale »

.

2 Sy Aboubakry, Mémoire Master II. « La réorganisation institutionnelle des juridictions financières : une réforme indispensable », p. 10

3 Albert Jean Luc, Lambert Thierry, la cour des comptes : un pouvoir rédempteur ? LGDJ, 2017 p.9

8

Partie 1 : L’ÉVOLUTION RECENTE DES MISSIONS DE LA COUR DES COMPTES

Créée par la loi constitutionnelle du 29 janvier 1999, mais réellement installée au début de l’année 2000, la Cour des comptes a repris l’héritage laissé par la Cour suprême (de 1960 à 1992) puis par le Conseil d’État (de 1992 à 1999) depuis l’entrée en vigueur de la loi organique n°99-70 du 17 février 1999.

Ses principales missions étant : le jugement des comptes, l’assistance du Parlement et du Gouvernement, auditeur des administrations et du secteur public en relation avec la chambre de discipline financière.

Depuis lors, les pouvoirs publics ayant pris conscience de son rôle dans la gouvernance financière en tant que haute juridiction spécialisée ont progressivement élargi son périmètre comptable (chapitre I), faisant naître en son sein de nouveaux défis (chapitre II), pour répondre à la demande de plus en plus croissante de transparence des citoyens, des contribuables, des usagers et des organismes et institutions de financement.

Chapitre 1. L’ÉLARGISSEMENT PROGRESSIF DU PÉRIMÈTRE COMPTABLE DE LA COUR DES COMPTES

Les réformes de l’organisation administrative, avec l’entrée en vigueur de l’acte III de la décentralisation et l’avènement des « administrations de missions », ont donné naissance à de nouvelles formes de structures à contrôler (section 1), qui impactent directement sur l’élargissement du périmètre comptable de la Cour (section 2).

Section 1. L’émergence de nouvelles formes de structures à contrôler

La nouvelle réorganisation des collectivités territoriales et les nouvelles missions de l’Etat ont engendré des changements de fond dans les collectivités locales (sous-section1), ainsi qu’au niveau des agences d’exécution, avec l’introduction du contrôle juridictionnel (sous- section 2).

Sous-section 1. Les changements de fond opérés dans les collectivités locales

La loi n° 2013-10 du 28 décembre 2013 portant code général des collectivités locales a

repris les mêmes principes que l’ancien code de 1996 à savoir : la libre administration, le respect

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de l’unité nationale et de l’intégrité du territoire, la participation citoyenne, le transfert de compétences, le contrôle de la légalité et le contrôle juridictionnel des comptes entre autres.

Cependant, force est de constater, qu’elle a fondamentalement bouleversé les catégories des collectivités locales.

En effet, la région naguère collectivité locale depuis la réforme de 1996 a été supprimée pour n’avoir certainement pu ou su jouer pleinement son rôle qui était de « promouvoir le développement économique, éducatif, social, sanitaire, culturel et scientifique ». (art 25 de la loi 96-06 portant code des collectivités locales) Ᾱ la place, les départements, anciennement circonscriptions administratives sont érigés en collectivités locales « pour construire les bases de la territorialisation des politiques publiques »

.

La communalisation intégrale est aussi intervenue avec l’érection des communautés rurales, seule invention sénégalaise originale de par sa ruralité et des communes d’arrondissement en commune.

De facto, ces nouvelles créations élargissent la taille de compétence de la Cour des comptes, si l’on se réfère à l’article 9 du décret n°2012-23 du 27 décembre 2012, qui dispose « que la chambre des collectivités locales est chargée de juger les comptes et de contrôler la gestion des collectivités locales et des organismes publics qui leur sont rattachés ».

Ainsi, le champ de la décentralisation se compose globalement de 42 départements (contre 14 régions collectivités supprimées), cinq villes (Dakar, Guédiawaye, Pikine, Rufisque, Thiès), 555 communes (dont 167 urbaines), soit 602 collectivités locales, en plus des 14 agences régionales de département, l’hôpital Abas NDAO et quelques initiatives d’entente.

Sur ce point, il faut noter que la communalisation intégrale, contrairement à la départementalisation n’impacte pas directement le champ de compétence de la Cour (le nombre et la caractéristique des entités restant les mêmes, même si elles changent de statut juridique).

Dès lors, on assiste à une prolifération de communes le plus souvent sans viabilité territoriale et économique. Dans l’ensemble, les collectivités locales peinent à trouver des ressources pour financer leurs investissements.

4 Exposé des motifs de la loi 2013-10 du 28 décembre 2013

10

Cette nouvelle réforme, pour être viable, devrait non seulement faire le bilan de la réforme de 1996, mais aussi, remettre fondamentalement en cause le découpage territorial, source des dysfonctionnements et du manque de moyens des collectivités locales.

Ainsi, on pourrait éviter du coup, ce que Youssouph Sané appelle la décentralisation institutionnelle, c’est-à-dire, celle qui s’attache plus aux textes qu’à la réalité et surtout à la capacité ou non des collectivités à s’autogérer et à investir

.

Sous-section 2. La diversification des organismes publics avec l’entrée des agences d’exécution dans le contrôle juridictionnel

Les agences d’exécution trouvent leur origine dans le mouvement né dans les années 1960 avec la mise en place des « administrations de mission », c’est-à-dire des administrations légères, spécialisées et dont l’action est limitée ou continue dans le temps.

Il relève d’un processus global de transformation de l’architecture étatique par lequel l’État central fragmente le monolithe bureaucratique pour favoriser son recentrage autour de ses missions essentielles. Cette « agencification » pose d’emblée la question de la performance de l’État et de son positionnement. Présenté comme un outil adapté à la réforme de l’État et de ses missions, le recours aux agences d’exécution, qualifiées d’entités administratives autonomes et responsables, constitue actuellement l’un des modèles de modernisation de l'État adopté par de nombreux pays qui ont entrepris de rénover le système de pilotage de leurs politiques publiques afin d’y introduire la gestion par la performance.

C’est dans cette perspective que le Sénégal, après la création dans les années 1990, des associations comme l’Agence d’exécution des travaux d’intérêt public contre le sous- emploi (AGETIP), l’Agence de développement municipal (ADM) et les autorités administratives indépendantes (AAI) que sont les institutions de régulation du début des années 2000, a pensé mettre sur pied les agences d’exécution qui sont l’une des dernières formes de l’externalisation de l’action de l’État. Elles trouvent leur base légale dans la loi d’orientation n° 2009-20 du 4 mai 2009.

En effet, l’État Sénégalais, pour faire face à la complexité des procédures administratives et l’exigence accrue des usagers du service public en termes de célérité et d’efficacité, a créé dans plusieurs secteurs d’activités comme dans l’investissement, l’Agence

5 Sané Youssouph, la décentralisation au Sénégal, ou comment réformer pour mieux maintenir le statu quo, http://journals.openedition.org/cybergeo/27845

6 Niang Mass : les agences d’exécution et la modernisation de l’Etat. L’harmattan p. 18

11

pour la promotion des investissements et grands travaux (APIX), dans l’assainissement, l’Office national de l’assainissement (ONAS) et dans les télécommunications, l’Agence de régulation des télécommunications et des postes (ARTP),… etc, des organes décentralisés sous des appellations multiples : agences, autorités, office, conseil, etc.

L’article premier de cette loi d’orientation définit l’agence d’exécution comme étant une entité administrative autonome, investie d’une mission de service public, dotée d’une personnalité morale de droit public, d’un patrimoine et des moyens de gestion propres.

Des motifs variés peuvent être à l’origine de leur création, partant des nécessités fonctionnelles relevant d’une volonté politique de donner plus d’impulsion, d’autorité et d’autonomie à un ensemble d’activités nouvelles ou insuffisamment prises en charge par les services administratifs, jusqu’ au souci de rendre un service de qualité aux usagers en apportant des solutions appropriées fondées sur la proximité, la participation et l’adaptabilité que les services centraux ne peuvent assurer.

Elles peuvent aussi répondre à la nécessité de rendre l’administration plus attentive à la notion de performance et de résultats.

Ces agences, qui tirent leurs ressources des subventions et concours de l’État et de toutes autres personnes publiques, des dons, legs et contributions diverses et des recettes provenant de l’exercice de leurs activités, sont dès lors soumises au contrôle de la Cour des comptes en vertu de l’article 30-2 de la loi n° 2012-23 du 27 décembre qui dispose qu’ « elle contrôle la régularité et la sincérité des recettes et des dépenses décrites dans les comptabilités publiques. Elle s’assure du bon emploi des crédits, fonds et valeurs gérés par les services de l’État, les collectivités locales, les établissements publics, ainsi que les agences d’exécution et les autres structures administratives similaires visées par la loi n°2009-20 du 4 mai 2009 ».

La nouveauté avec cette loi de 2009 réside dans le fait qu’elle ajoute au contrôle non juridictionnel qui jadis était exercé par la Cour, sur ces agences, le contrôle juridictionnel qui se justifie avec la nomination par le ministre chargé des finances d’un agent comptable qui aux termes de l’article 12 s’occupe du recouvrement des recettes et du règlement des dépenses de l’agence.

Ce comptable ayant la qualité de comptable public principal doit soumettre pour

jugement ses comptes à la Cour par application de l’article 33 de la loi organique précitée au

même titre que les comptables principaux de l’État, des établissements publics et des

collectivités locales.

12

Dès lors le périmètre comptable du contrôle juridictionnel de la Cour s’accroît de manière considérable avec vingt-cinq (25) agences créées depuis lors. De ce fait, l’institution doit porter une attention particulière sur l’encadrement financier des agences à articuler avec les besoins de la maîtrise des dépenses, veiller à une contractualisation des moyens à coordonner avec la programmation des finances publiques en vue de la maîtrise de la politique salariale. Pour éviter selon les termes de Mass Niang que ces agences ne se transforment en un virus que l’on a introduit dans le système administratif pour le déstructurer et le détruire ensuite.

Section 2. L’impact de l’élargissement du périmètre comptable sur le fonctionnement de la Cour des comptes

L’élargissement du périmètre comptable de la Cour des comptes doit nécessairement avoir des incidences sur le plan organisationnel et financier (sous-section1), mais aussi sur le plan humain (sous –section 2).

Sous-section 1. Les implications de l’élargissement du périmètre comptable sur le plan organisationnel et financier

L’élargissement du périmètre comptable, notamment avec la communalisation intégrale, la départementalisation et l’immixtion du contrôle juridictionnel dans le contrôle des agences d’exécution, doit nécessairement impliquer une adaptation de la Cour des comptes chargée du contrôle de ces entités.

Considérée comme une Institution supérieure de contrôle (ISC) à compétence nationale, la Cour souffre malheureusement de l’élargissement de plus en plus marqué de son périmètre comptable depuis sa création en 1999, sans pour autant lancer sa mutation en vue de son adaptation aux réformes enclenchées par les différents régimes qui se sont succédé depuis sa création.

Dès lors, l’entrée en vigueur de l’acte III de la décentralisation qui a impliqué une responsabilité plus accrue des populations en favorisant l’émergence d’une élite locale devant participer à la définition des politiques touchant leur cadre de vie, devrait, pour ne pas déborder sur une forte concurrence dans l’accès aux ressources financières et le cas échéant à leur dilapidation, être accompagnée par un encadrement de proximité de la Cour des comptes.

7 idem

13

Un encadrement de proximité qui doit nécessairement passer par la mise en place de chambres régionales des comptes (CRC) à l’instar de la France qui a créé ces dites chambres pour accompagner le mouvement de décentralisation né de la loi du 2 mars 1982.

Des chambres régionales qui seront autonomes et non indépendantes pour former avec la Cour un ensemble homogène, calqué sur la vision des pôles régionaux de développement qui engloberaient trois ou quatre régions, et ayant motivé, la nouvelle réforme des collectivités locales.

Ainsi, le Sénégal, en contrepartie de l’autonomie financière accordée aux communes et départements devrait prévoir un contrôle a posteriori de leurs comptes et de leur gestion par ces CRC qui pourront exercer leurs compétences sur lesdites collectivités locales et leurs établissements publics avec un accent particulier sur l’évaluation des politiques publiques mises en œuvre localement pour promouvoir le développement économique, éducatif, social, sanitaire et scientifique, mais aussi et surtout encadrer la gouvernance financière locale.

Mais la création de ces CRC, qui coexisteront avec la Cour, passe nécessairement par l’octroi de moyens financiers substantiels en vue de leur autonomisation et de la réussite des missions qui seront les siennes.

L’espoir est cependant permis, lorsque le Premier Président se prononçant sur le budget de la Cour déclare : « nous ne nous lamentons pas »

.

Seulement, les moyens financiers, à eux seuls, ne suffisent pas pour rendre opérationnelle la Cour.

En effet, cette dernière a aussi besoin d’un siège fonctionnel. Et sur ce plan, il y a des défis à relever, si l’on se fie au Premier Président qui a déclaré que « d epuis quelques années, nous sommes éclatés dans trois sites différents. À l’immeuble Fayçal, aux Almadies et au Point E où se trouve la chambre des entreprises publiques »

.

Cette situation ne favorise ni une bonne administration, encore moins un bon fonctionnement. D’où l’urgence de trouver une solution rapide pour permettre à l’institution de remplir ses missions dans la sérénité indispensable à une justice financière performante.

8 Lettre d’information de la Cour des comptes du Sénégal n°008-mars 2018.

9 idem

14

Sous-section 2. . Les implications de l’élargissement du périmètre comptable sur le plan humain

Une institution quel que soit son niveau dans la superstructure administrative, quels que soient la nature de ses activités et son statut juridique ne vaut que par la qualité des hommes et des femmes qui l’animent et le niveau de leur engagement.

La Cour des comptes n’échappe pas à cette règle. Elle qui est une institution supérieure de contrôle qui doit, pour sa notoriété, répondre aux standards mondiaux concernant certains ratios.

Cependant, force est de constater, pour le déplorer, que la Cour, au regard de ses missions et compétences prévues par la loi organique n°2012-23 du 27 décembre 2012, ne dispose pas de moyens humains à la hauteur de ses attributions. Et pour preuve, le Premier Président lors de son installation dans ses fonctions, le 12 mars 2018, a déclaré que : «Le dernier recrutement de personnels magistrats de la Cour remonte à 2003. L’effectif actuel est de 21 magistrats dont neuf emplois supérieurs du siège et du parquet. Cette situation intenable empêche les vérificateurs de bien occuper le périmètre de contrôle de la Cour. »

Ce déficit alarmant de magistrats est loin de l’effectif théorique qui est fixé à cent (100) selon l’article 4 du décret n°2013-1449 du 13 novembre 2013, fixant les modalités d’application de la loi organique relative à la Cour. Même complété par 33 assistants de vérification, cet effectif paraît dérisoire, comparé à la Cour des comptes française, avec bien sûr, un champ de compétence plus vaste et une enveloppe financière plus conséquente à contrôler, et qui, en 2016, comptait 408 magistrats et personnels de contrôle, compte non tenu des magistrats des chambres régionales, dont la seule d’Île de France en compte 51.

Une situation difficile qui en dit long, sur le niveau d’effort à fournir pour combler le déficit qui, nécessairement, se répercute sur le travail de tous les jours de la Cour, obligée de produire ses rapports avec du retard. Elle a été d’ailleurs reconnue par le Premier président qui affirme que : « La culture de la reddition des comptes exige de la Cour des efforts pour une augmentation du nombre de ses rapports de contrôle, une amélioration de la qualité desdits rapports ainsi que leur publication à bonne date. C’est dire que les retards accusés actuellement dans la production de notre rapport public général et dans le jugement des comptes des comptables publics doivent être résorbés comme l’ont été ceux concernant le rapport sur

10 ibidem

15

l’exécution des lois de finances. Nous nous engageons (…) à assurer une production et une publication régulières de nos rapports comme nous y invite, d’ailleurs, le Code de transparence»

.

Et le Premier Président d’ajouter : « il ne sert absolument à rien d’attendre des années pour sortir des rapports qui datent de quatre ans, cinq ou six ans. Les retards accusés dans la publication du rapport public général est une faute de la Cour, il va falloir que nous travaillons davantage pour faire des rapports à bonne date. Nous espérons trouver une solution définitive aux difficultés rencontrées à assurer une production régulière comme nous y invite le code ».

D’où l’urgence capitale pour les autorités de doter la Cour de ressources humaines de qualité, pour ne pas donner l’impression qu’elles développent une réticence particulière quant au contrôle axé sur l’utilisation des ressources publiques.

Car avec seulement 12 magistrats (les neuf autres occupent des emplois supérieurs), répartis entre cinq chambres, pour l’ensemble du territoire national, la conclusion est vite tirée.

D’ailleurs, cette impression dans une certaine mesure se colle à la réalité, par le seul fait que les budgets de la Présidence de la République, de l’Assemblée nationale ainsi que toutes les autres institutions constitutionnelles n’entrent pas dans le périmètre de contrôle de la Cour, alors même qu’elles connaissent une hausse pour chaque année budgétaire.

À titre d'exemple, le budget de la Présidence de la République pour l’année budgétaire 2017-2018 est passé de 73 à 88 milliards de francs CFA (134 155 277,17 €), soit une hausse de 15 milliards de francs CFA, celui de l’Assemblée Nationale de 14,143 milliards à 17,774 milliards de francs CFA (27 096 317 € ) et celui du Haut Conseil des Collectivités Territoriales (HCCT), de 6,5milliards à 7,3 milliards de francs CFA (11 128 790 € ). Au total, les budgets de ces institutions atteignent 113 milliards (172 267 571,81 €) (sur les 3 709 milliards de francs CFA prévus pour le budget général 2018), sans que les citoyens, les contribuables et les partenaires financiers ne puissent avoir une idée sur l’efficacité, l’efficience, la régularité et la transparence des dépenses engagées par ces structures, alors qu’elles sont censées montrer l’exemple à suivre.

Cet aveu de taille du premier responsable de la Cour, accompagné des déclarations d’intention ouvre les perspectives pour se lancer dans les nouveaux défis de la Cour.

11 Faye Mamadou : Premier Président de la Cour des comptes, Lettre d’information de la Cour des comptes du Sénégal n°008-mars 2018.

16

Chapitre 2. LES NOUVEAUX DÉFIS DU CONTRÔLE DE LA COUR DES COMPTES

La loi organique relative aux lois de finances, en donnant la possibilité à la Cour en son article 50 de donner son avis sur le système de contrôle interne, le dispositif de contrôle de gestion, la qualité des procédures comptables et des comptes ainsi que sur les rapports annuels de performance vise dorénavant à inculquer la démarche de performance au niveau des organismes publics (section 1), ce qui a comme corollaire l’intensification du contrôle juridictionnel (section 2)

Section1. La recherche de la performance

Elle se justifie par la montée en puissance des enjeux de la performance (sous-section 1), qui trouve ses origines, dans le renforcement du contrôle de gestion (sous-section 2)

Sous-section 1. La montée en puissance des enjeux de la performance

D’après Mahrez Zahed, « La démarche de performance a transformé en profondeur la gestion publique par l’instauration de règles nouvelles et inédites. Cette démarche s’accompagne d’un certain nombre de mesures, dispositifs et autres règles à observer afin de mesurer l’efficacité et l’efficience de l’action des pouvoirs publics. »

Dans cette logique, la performance reste une exigence, ou au moins une attente, qui se manifeste selon des modalités différentes : soit comme outil d’allocation budgétaire ou instrument de la recherche d’un perfectionnement de l’action publique.

Le rôle joué par les juridictions financières dans leur mission d’évaluation de la performance consiste à dénoncer les irrégularités et à critiquer la mauvaise gestion des deniers publics.

C’est d’ailleurs la partie la plus visible des activités de l’institution et explique la prise en compte par la loi organique relative à la Cour des comptes dans son exposé des motifs, des dispositions de la directive n°06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009.

Cette directive a été aussi reprise par la loi organique n°2011-15 du 8 juillet 2011 portant loi organique relative aux lois de finances qui prévoit un élargissement du rôle de la Cour, concernant le cadre de mesure de la performance posé par ladite directive.

12 Zahed Mahrez, La démarche de performance dans la gestion locale, L’ harmattan, 2017 p. 201

17

Une mesure de la performance formulée encore dans les missions de la Cour, notamment à l’article 4 in fine de la loi organique qui dispose que les contrôles dévolus à la Cour visent à mesurer les performances réalisées dans la gestion des services et organismes publics.

Il est désormais prévu qu’elle émet un avis sur les rapports annuels de performance dressés par les responsables de programmes ainsi que sur les systèmes de contrôle interne et de contrôle de gestion mis en place par ces derniers.

Mais, donner un avis éclairé sur une situation, suppose une connaissance approfondie et une maîtrise des outils de la mesure de la performance.

En effet, pour mesurer la performance, trois éléments sont nécessaires et sont indissociables.

Le premier de ces outils est l’objectif, c’est-à-dire le but que l’administration se fixe, formulé in abstracto et qui englobe l’efficacité économique, l’efficience et la qualité de service.

Le deuxième élément est l’indicateur. il s’agit ici de la donnée chiffrée permettant de visualiser la réalisation de l’objectif.

Enfin, le dernier élément est la valeur cible. Il s’agit de la valeur de l’indicateur que l'on se fixe ab initio, et à partir de laquelle on considère que l’objectif pour l’année considérée est atteint

.

La maîtrise de ces trois éléments permettra à la Cour des comptes conformément à l’article 13 de la loi organique relative aux lois de finances, de contrôler les résultats des programmes et en évaluer l’efficacité, l’économie et l’efficience.

Sous-section 2. Le renforcement du contrôle de gestion

L’article 31 alinéa 1

de la loi n°2012-23 du 27 décembre précitée suggère le contrôle de gestion de la cour sans lui donner un contenu réel. Il affirme tout simplement que « la cour vérifie la gestion des entreprises du secteur parapublic … »

Pour mieux saisir le contenu de ce contrôle de gestion, il faudra combiner ce dernier à l’article 43 de la même loi qui précise que le contrôle de gestion « vise à apprécier la qualité de

13 Catteau Damien, Droit budgétaire, comptabilité publique, LOLF et GBCP, 2017-2018, hachette, 4^ème édition, p 45-46

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la gestion et à formuler, éventuellement, des suggestions sur les moyens susceptibles d’en améliorer les méthodes et d’en accroître l’efficacité et le rendement ».

Le contrôle de gestion, étroitement lié et souvent réalisé concomitamment au contrôle juridictionnel sur les comptes, est « d’une part, un contrôle de la régularité et de la sincérité des recettes et des dépenses décrites dans les comptabilités publiques et, d'autre part , un contrôle du bon emploi des crédits, fonds et valeurs gérés par les services de l’État et par les organismes publics ».

Il s’agit dès lors d’apprécier la qualité de la gestion sans toutefois que cela débouche sur un contrôle de l’opportunité des décisions, qui ne peut relever que de l’autorité suprême qui est le Parlement.

D’ailleurs, l’article 43 in fine de la loi précitée, dispose, qu’ « en aucun cas, ce contrôle ne peut permettre une ingérence dans la gestion des entités contrôlées ».

Cependant, cette mission classique du contrôle de gestion a été renforcée par l’alinéa 2 de l’article 43 qui dispose que « le contrôle englobe tous les aspects de la gestion. La Cour apprécie la réalisation des objectifs assignés, l’adéquation des moyens utilisés, les coûts des biens et services produits, les prix pratiqués et les résultats financiers ainsi que l’impact de l’environnement ».

En effet, l’analyse de cet alinéa confine également la Cour dans une mission d’évaluation puisqu’il s’agit d’apprécier les résultats et les impacts ainsi que les raisons qui les expliquent indépendamment de l’article 31 de cette même loi.

Car, il est clair qu’apprécier le degré d’atteinte des objectifs revient à contrôler l’efficacité de la gestion et apprécier l’adéquation des moyens utilisés vise à contrôler son efficience.

C’est ainsi que l'article 49 de la loi organique en organise la procédure, avec en premier lieu le rapporteur qui procède à l’examen des rapports de gestion, notamment les bilans et documents annexes pour en tirer toutes les conclusions sur les résultats et la qualité de gestion pour ensuite rédiger un rapport provisoire ou « rapport d’instruction à fin d’observation provisoire »

(RIOP).

14 Dénomination française

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Ce rapport, une fois adopté en chambre, est communiqué par le Président de cette dernière aux dirigeants du service ou de l’organisme contrôlé qui doivent répondre, dans un délai d’un mois, par mémoire écrit, transmis au rapporteur.

Après ce premier rapport, la chambre peut procéder à l’audition des autorités de l’entité contrôlée à leur demande ou à son initiative, avant d’arrêter le rapport d’observation définitive (ROD) dans lequel elle exprime son avis sur la régularité et la sincérité des comptes ainsi que sur la qualité de la gestion.

« À l’issu du contrôle, la Cour formule à travers son rapport ses critiques et recommandations. C’est ainsi que des référés sont envoyés au Premier ministre, aux ministres et aux responsables d’entités contrôlées, au Garde des Sceaux ministre de la justice, pour l’ouverture d’enquêtes ou d’informations judiciaires lorsqu’il y a des infractions qui relèvent du pénal (détournement de deniers publics, corruption, concussion).

En cas d’infractions relevant de fautes de gestion, des déférés sont envoyés à la chambre de discipline financière de la Cour conformément à l’article 57 de la loi organique sur la Cour

»

et à la déclaration de Rabat de juin 2016. Cette déclaration met l’accent sur un angle très particulier, celui « de la répression des fautes de gestion propre au droit public financier, compétence essentielle des Institutions Supérieures de contrôle (ISC) et prérogative exclusive du juge financier qui participe à améliorer la gouvernance des structures soumises au contrôle des ISC, en diffusant une culture de régularité et de bonne gestion en en faisant un espace particulier et autonome de la compétence juridictionnelle des ISC. »

Pour le suivi des recommandations, dans chaque ministère, un haut fonctionnaire ayant au moins le rang de directeur d’administration centrale et dont la désignation est notifiée à la Cour est chargé de veiller à la suite donnée aux référés.

On peut cependant, s’interroger sur la pertinence du choix d’un directeur d’administration centrale pour le suivi des recommandations. Ce rôle devrait être dévolu au secrétaire général du ministère au regard de son rôle central et de la vision globale qu’il a sur les politiques et programmes du ministère et du rôle prépondérant qu’il joue dans la continuité des activités de la structure et ce d’autant plus que le gouvernement s’est résolument engagé

15 Conseiller à la Cour des comptes du Sénégal : Réponses questionnaires envoyés par mail.

16 Albert Jean Luc, Lambert Thierry, la cour des comptes : un pouvoir rédempteur ? LGDJ, 2017 p.166

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dans la nomination de secrétaires généraux dans tous les ministères, ce qui n’était pas le cas dans les années précédentes.

À défaut de choisir, le secrétaire général du ministère, il doit être envisagé des amendes ou des sanctions contre tous ceux qui entravent la mise en œuvre des recommandations formulées par la Cour, allant dans le sens d’améliorer les performances des organismes publics.

Section 2. L’intensification du contrôle juridictionnel de la Cour des comptes

Le jugement des comptes, prévu par l’article 33 de la loi organique relative à la Cour, même s’il reste l’activité la plus redoutée de la Cour à cause de la possible mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable, mérite d’être amélioré dans sa procédure (sous-section 1), pour produire un réel impact sur le contrôle de régularité des organismes publics (sous-section 2).

Sous- section 1. L’instauration d’une nouvelle procédure du contrôle de régularité et de la sincérité des comptabilités

Une lecture combinée des articles 33 de la loi organique sur la Cour des comptes et 22 du décret n°2013-1449 du 13 novembre 2013 fixant les modalités d’application de la loi organique, permet de se faire une idée des comptables soumis au contrôle de la Cour.

En effet, il s’agit des comptables publics principaux de l’État, des comptables des collectivités locales, des établissements publics, des agences d’exécution, des autorités administratives indépendantes et des structures administratives similaires, mais aussi des personnes déclarées comptables de fait.

La Cour peut aussi conformément à l’article 33 précité exercer son droit d’évocation sur ceux qui sont soumis à l’apurement administratif par leurs comptables supérieurs.

La procédure de contrôle est écrite, en ce sens qu’après l’instruction initiale et la notification de l’arrêt provisoire au comptable, tout se passe par des échanges écrits entre celui- ci et le magistrat instructeur.

Elle est aussi contradictoire, puisque les irrégularités relevées font d’abord l’objet d’un

arrêt provisoire auquel le comptable est amené à répondre avant que la cour ne statue à titre

définitif.

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Elle est enfin inquisitoire, dans la mesure où les magistrats disposent d’importantes prérogatives pour les besoins de l’instruction, avec un droit d’accès permanent dans les bureaux, les locaux et dépendances des organismes contrôlés.

Ce système de contrôle qui fait appel à un double arrêt est une véritable spécificité du contentieux financier et vise à garantir essentiellement le principe du contradictoire avec la production d’arrêt provisoire, suivi d’un arrêt définitif.

Si la Cour est satisfaite des explications fournies par le comptable, ou si elle constate que le compte est régulier, elle rend un arrêt de décharge à l’égard du comptable demeuré en fonction. À l'égard du comptable sorti de fonction, elle rend un arrêt de quitus qui donne main levée de toutes les sûretés et garanties grevant les biens personnels du comptable au profit du trésor public.

Si le compte est irrégulier par défaut, c’est-à-dire si les écritures du comptable ne font pas état de tous les deniers qu’il a reçus ou aurait dû recevoir, ou s’il a payé à tort certaines dépenses l’arrêt le déclare en débet.

Cependant, force est aujourd’hui de constater que la règle du double arrêt, même si elle est simple dans son énoncé ; sa mise en œuvre est délicate, parce que forcément elle aboutit à un foisonnement d’arrêts provisoires et définitifs relatifs à tout ou partie des exercices déjà jugés.

En outre, « elle contribue à allonger la procédure devant le juge des comptes qui se prononce deux fois sur la même affaire. Ensuite, ce double arrêt peut entretenir des suspicions quant à l’impartialité du juge. Le travail minutieux qui précède l’arrêt provisoire peut amener à penser que le juge s’est fait une idée solide sur la situation du compte. Il y aurait comme un pré jugement ».

En même temps, le suivi de la procédure pose problème pour les parties concernées, parce qu’elle peut parfois s’étaler considérablement dans le temps surtout en matière de gestion de fait, c’est-à-dire lorsque le maniement des deniers publics est fait par des « manutenteurs qui

17 Article 37 de la loi 2012-23 du 27 décembre 2012 portant loi organique sur la Cour des comptes.

18Sy Aboubakry, Mémoire Master II. « La réorganisation institutionnelle des juridictions financières : une réforme indispensable », p. 34

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ne sont pas comptables publics ou n’agissent pas sous le contrôle et pour le compte de comptables publics »

Pour éviter ces lourdeurs procédurales et renforcer le contrôle juridictionnel de régularité des comptes, il peut être envisagé de supprimer le principe du double arrêt et de confier les comptes en état d’être jugés à un rapporteur chargé désormais d’une véritable phase d’instruction . Ce dernier mènera un dialogue écrit avec les comptables, les ordonnateurs et toute autre personne mise en cause qui devront répondre aux questionnaires et fournir les pièces demandées comme les mandats de paiement, ou les arrêtés de nominations entre autres documents.

Afin de respecter le contradictoire au stade de l’instruction, les personnes mises en cause ont accès au dossier, peuvent demander au greffe copie des pièces du dossier et adresser au magistrat chargé de l’instruction leurs observations qui seront versées au dossier.

Ce premier rapport d’instruction à fin d’examen des comptes (R1) sera communiqué au ministère public près la Cour des comptes qui selon le cas pourra proposer de décharger le comptable après conclusions, ou prendre un réquisitoire pour la poursuite de l’instruction à fin de jugement.

Dans ce dernier cas, le juge instructeur devra communiquer aussi bien le rapport que le réquisitoire au comptable par l’intermédiaire du greffe, tout en lui adressant un questionnaire dont les réponses doivent figurer au rapport d’instruction à fin de jugement (R2), qui doit faire l’objet de débats devant une formation de jugement collégiale se déroulant en audience publique avant le délibéré hors la présence du juge rapporteur et du représentant du parquet pour rendre la décision sous forme d’arrêt.

Ce procédé moins lourd et moins contraignant qui ne mobilisera la chambre qu’au stade final de jugement produira un seul arrêt, contrairement au premier système où la production de l’arrêt provisoire impliquera tous les membres de la chambre, qui doivent encore se réunir pour la production de l’arrêt définitif qui peut être soumis aux voies de recours usuels à savoir, l’appel, la révision ou la cassation.

19 Vandendriessche Xavier, « quel avenir pour la gestion de fait », in Réformes des Finances Publiques et Modernisation de l’Administration : Mélanges en l’honneur Robert Hertzog, Economica p579

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Sous- section 2. L’impact du contrôle de régularité sur les finances des organismes publics

Les contrôles dits de régularité ont traditionnellement visé à vérifier la conformité des actions administratives des organismes contrôlés aux normes supérieures de l’ordre juridique établi.

Aujourd’hui, ils visent particulièrement à assurer le respect des normes comptables, afin d’éviter les préjudices financiers occasionnés par les manquements commis par les comptables publics patents ou de fait.

Ainsi, le caractère objectif du contentieux et sa finalité à savoir la reconstitution de la caisse du trésor soumettent les comptables à l’obligation de reddition des comptes. La Cour ayant l’obligation de juger les comptes et en cas de manquements, d’engager la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable.

Cet atout de la juridiction financière, couplé à la production du rapport public annuel, a un impact certain sur les principes d’efficacité, d’efficience et de transparence dans la gestion publique mais aussi sur le comportement des comptables des organismes publics et des gestionnaires.

Pour preuve, « chacun s’empare des travaux de la Cour : le personnel politique pour soutenir la majorité, mais plus souvent l’opposition pour trouver des arguments afin de combattre le gouvernement, ou encore la presse pour informer le public et parfois, il faut bien le dire pour vendre du papier. Le développement du numérique conduit à ce que l’extrême facilité avec laquelle chacun peut se procurer les travaux de la Cour débouche en effet sur l’instauration d’une relation directe, instantanée et quasi permanente entre le citoyen et la Cour (….) les associations et les lanceurs d'alertes peuvent trouver des informations pour alimenter leurs combats.»

Ainsi, la crainte pour un comptable d’être déclaré en débet par la Cour va susciter en lui une application correcte des règles budgétaires et comptables et par ricochet, le bon emploi des fonds et valeurs gérés par lui-même pour les services de l’Etat et pour les organismes publics.

20 Albert Jean Luc, Lambert Thierry, la cour des comptes : un pouvoir rédempteur ? LGDJ, 2017 p.158-159

24

Cependant, le combat pour la transparence est loin d’être gagné. Car malgré les efforts fournis par la Cour, le Sénégal se retrouve avec une note de 51/100

selon le rapport « enquête sur le budget ouvert 2017 ».

Ainsi, la Cour, pour relever ces défis a irrémédiablement besoin de s’adapter aux standards mondiaux des institutions supérieures de contrôle.

21 Enquête sur le budget ouvert 2017 : Sénégal

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Partie 2 : L’INDISPENSABLE ADAPTATION DE LA COUR DES COMPTES A L’ÉVOLUTION DE SES MISSIONS

Considérée comme partie intégrante du pouvoir judiciaire par la constitution du Sénégal notamment en son article 88, la Cour des comptes a l’impérieux devoir de se conformer à cet article en renforçant son indépendance (chapitre 1) ; condition nécessaire et pas suffisante. Car, en plus de cette indépendance, elle doit s’approprier les nouvelles missions des juridictions financières (chapitre 2).

Chapitre 1. LA NECESSITE DU RENFORCEMENT DE L’INDEPENANCE DE LA COUR

Une juridiction indépendante chargée de veiller sur la fortune publique en appliquant les principes d’impartialité les plus exigeants doit ipso facto avoir une indépendance organique (section 1), couplée à une indépendance fonctionnelle (section 2).

Section 1. L’indépendance organique de la Cour des comptes

Cette indépendance se manifeste par le renforcement du principe de l’équidistance entre la Cour et les autres pouvoirs (sous-section 1) et le renforcement de l’autonomie financière (sous-section 2).

Sous-section 1. Le renforcement du principe de l’équidistance entre la Cour et les autres pouvoirs

Le statut de juridiction financière confère à la Cour une indépendance que la constitution a consacrée dans son article 88 qui dispose que le pouvoir judiciaire est indépendant du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif.

Cette indépendance doit renforcer son poids et sa crédibilité aux yeux des citoyens, des contribuables et des partenaires financiers et doit se manifester par un positionnement à égale distance entre le législatif et l’exécutif. Elle garantit la qualité et l’impartialité des travaux de la Cour et lui permet de s’adresser en toute liberté à ses trois interlocuteurs :

- Le gouvernement et les exécutifs locaux, qu’elle contrôle et conseille ;

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- Le Parlement qu’elle assiste dans sa fonction de contrôle ;

- Les citoyens qu’elle éclaire sur les conditions de gestion des deniers publics

.

L’indépendance de la Cour à l’égard des autres pouvoirs « s’inscrit dans un contexte juridique mondial remontant aux années 1970 tendant à faire prévaloir l’autonomie des institutions supérieures de contrôle des finances publiques consacrée sur le plan international historiquement, à partir de la déclaration de Lima de 1977 et bien plus récemment encore, avec la résolution du 21 novembre 2014 de l’assemblée générale des Nations Unies affirmant la nécessité du respect de cette indépendance, processus qui n’est pas sans rappeler celui qui, à partir de la même période, a marqué les banques centrales .»

Une question cependant reste à être posée sur l’indépendance supposée ou réelle de la Cour, relativement au mode de désignation du Président de l’institution. En effet, l’article 8 de la loi n° 2012-23 du 27 décembre 2012, qui organise la Cour des comptes dispose que le Premier Président de la Cour est nommé pour une durée de cinq (5) ans renouvelable une fois…, il préside l’audience plénière solennelle, les chambres réunies et les organes consultatifs. Il assure la direction générale de la Cour, organise et coordonne ses travaux. Il arrête le programme annuel d’activité, signe les arrêts et fait connaître par voie de référés au Président de la République, au Premier ministre et aux ministres concernés les observations formulées par la Cour.

Au regard des compétences actuelles de la Cour, qui ne peuvent être garanties que lorsqu’elle se trouve en dehors de toute interférence politique et de tout parti pris, l’inamovibilité du Premier Président, qui vient récemment d’être nommé par décret n° 2018- 457 du 13 février 2018, peut parfois susciter des débats dans une démocratie comme le Sénégal.

En effet, il est évident que l’absence de débats démocratiques à l’Assemblée nationale et l’hyper-présidentialisme du régime ne peuvent garantir une totale inamovibilité au Premier Président qui ne doit son poste qu’à l’humeur du Président de la République et de son décret.

Cette situation ne peut être que dommageable pour la crédibilité de l’institution de contrôle.

Il serait d’ailleurs heureux que le responsable de cette institution soit désigné soit par le corps législatif imbu des valeurs républicaines et très soucieux des arguments de la « minorité

22 Philippe Séguin : les juridictions financières dans la modernisation de la gestion publique.

23 Albert Jean Luc, Lambert Thierry, la cour des comptes : un pouvoir rédempteur ? LGDJ, 2017 p.27-28

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pensante » au sein de l’hémicycle; soit par le système judiciaire. Ou alors qu’il ne peut être démis de ses fonctions sans l’approbation du corps législatif ou du système judiciaire.

Sous-section 2. Le renforcement de l’autonomie financière de la Cour des comptes

L’indépendance de la Cour ne pouvait être effective sans l’octroi d’une véritable autonomie financière, conformément au principe 8 de l’International Organization of supreme Audit institutions (INTOSAI), qui prévoit une autonomie financière et de gestion pour les ISC.

C’est dans cette perspective que le décret n° 2013-1450 du 13 novembre portant régime financier de la Cour des comptes a été pris en application de l’article premier de la loi organique sur la cour qui dispose que « la Cour des comptes bénéficie de l’autonomie financière. Le régime financier applicable à la Cour des comptes sera fixé par décret ».

L’article 10 de la loi organique relative à la Cour des comptes, fait du Premier Président le préparateur et l’ordonnateur du budget de l’institution.

Cependant, force est de constater qu’entre les déclarations d’intention formulées dans l’exposé des motifs de la loi organique, la prise du décret d’application et l’effectivité de l'autonomie financière de la Cour, il s’est écoulé quatre années. Car le budget 2018 est le second exécuté sous ce régime, avec des limites à l’autonomie formulée par les articles 9 et 10 du décret précité prévoyant l'autorisation du Ministère de l’Economie et des Finances (MEF) pour la création de régie d'avance et l'ouverture de compte bancaire.

Ces restrictions entrent en contradiction avec la résolution A/66/209 de l’Assemblée générale de l’Organisation des Nations Unies (ONU), aux termes de laquelle les pouvoirs exécutifs ne doivent ni contrôler, ni encadrer l’accès des institutions supérieures de contrôle aux ressources humaines, matérielles et financières nécessaires et raisonnables.

Pour ce faire, la Cour doit bénéficier de règles de gestion spécifiques qui la mettent à l’abri de régulation budgétaire pour assurer son indépendance qui est un élément fondamental du fonctionnement de la République.

Il est aujourd’hui nécessaire pour arriver à une véritable autonomie financière, de couper

les liens ombilicaux qui la rattachent au Ministère de l’Économie et des finances (MEF) dont

elle doit assurer le contrôle avec la déclaration de conformité en attendant l’émergence d’une

nouvelle compétence de la Cour, c’est-à-dire la certification des comptes de l’État.

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Section 2. L’indépendance fonctionnelle de la Cour des comptes

Pour éclairer les choix publics en toute indépendance, et dans les délais précis, la Cour doit bénéficier de la liberté de programmation (sous-section 1), mais aussi de la liberté de communication (sous-section 2) avec ses interlocuteurs institutionnels et les citoyens.

Sous-section 1. La liberté de programmation des missions de la Cour des comptes

La programmation des missions de la Cour se doit, pour être efficace et répondre au besoin de transparence et de célérité, être exclusivement de la compétence de la Cour.

D’ailleurs, à ce niveau, le législateur sénégalais afin d’affirmer l’indépendance de la Cour dans la programmation s’est appuyé sur l’annexe de la directive de l’UEMOA portant code de transparence de 2009. Celle-ci énonce que « le programme et les méthodes de travail de la Cour des comptes ainsi que les conclusions de ses travaux sont établis en toute indépendance du pouvoir exécutif ».

S’inspirant de cette directive, l’article 8, alinéa 4 de la loi organique n° 2012-23 précitée dispose que « le Président arrête le programme annuel d’activité préparé par le comité des rapports et des programmes, sur la base des propositions formulées en chambre » et qu’il communique ce programme pour « information au Président de la République et au Président de l’Assemblée nationale».

Pour Abdourahmane Dioukhané, « Les rédacteurs de cette disposition ont tiré les leçons d’une lettre du secrétaire général de la Présidence de la République, adressée au Président de la Cour, dans laquelle il est déclaré que le chef de l’État approuve un programme de contrôles de la Cour qui lui était communiqué ».

Leur volonté était sans doute de préciser, qu’il s’agit d’une simple information.

Cependant, force est de constater que quel que soit le niveau d’indépendance, il ne saurait exister un cloisonnement entre les différents pouvoirs au point de se retrouver avec des chevauchements de programme de contrôle entre les diverses structures étatiques, sous peine de donner l’impression d’un acharnement sur les responsables des organismes contrôlés.

Ainsi, toujours pour Abdourahmane Dioukhané, « la possibilité offerte au Président de la République, au gouvernement ou au parlement de demander à la Cour de porter des vérifications sur des entités qu’ils lui indiquent, ne doit pas être comprise comme portant

24 Dioukhané Abdourahmane, Les finances publiques dans L’UEMOA : le budget du Sénégal, L’Harmattan 2015, p. 237

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atteinte à son indépendance, car ce n’est pas toutes affaires cessantes qu’elle accède à leurs demandes. Elle peut parfaitement les inclure dans son programme pour l’année suivante »

.

Et, pour Philippe Séguin, alors Premier Président de la Cour des comptes française, « ce travail de commande, et cette mission d’assistance ne sauraient et ne doivent épuiser tout le champ du contrôle et de l’évaluation des actions publiques (…). Il convient également que les juridictions financières puissent programmer en toute indépendance les contrôles et les enquêtes qu’elles jugent pertinents (...).

Il faut bien évidemment que le temps de la Cour ne soit pas déconnecté du temps du parlement ; la Cour ne doit pas pour autant être instrumentalisée, au nom d’une vision de la performance publique dont la définition lui échapperait ».

Sous-section 2. La liberté de communication avec ses interlocuteurs

L’indépendance fonctionnelle et l’indépendance organique doivent être parachevées par une indépendance communicationnelle de la Cour pour arriver à la réduction des incertitudes, des malentendus et incompréhensions que les pouvoirs publics et les citoyens sont en droit d’attendre de toute institution supérieure de contrôle.

Jadis cantonnée autour du rapport public annuel, comme le prévoit l’article 8-9 de la loi organique de 2012 précitée qui dispose que « le Président remet le rapport public annuel au Président de la République et au Président de l’Assemblée nationale » ; la communication de la Cour ne peut plus se contenter de la transmission du seul rapport et d’un jeu de questions réponses avec des journalistes.

Elle doit asseoir, au-delà des pouvoirs publics, une relation de confiance fondée sur la mise à disposition régulière d’informations de qualité pour être en mesure de relever les défis liés à la pertinence et à la fiabilité, à la régularité, à l’éthique et à l’appropriation. Autrement dit, elle doit travailler pour obtenir une utilisation judicieuse de l’information portant sur l’utilisation des ressources publiques, la sincérité des comptes publics et les résultats de l’exécution des lois de finances.

25 Idem

26 Philippe Séguin : les juridictions financières dans la modernisation de la gestion publique, rfda, mai-juin 2007, p. 437-441

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Il faut noter, pour s’en féliciter, que « ce pouvoir de communication, auquel les moyens modernes de diffusion par internet ont donné une portée sans précédent, ne peut plus être remis en cause : les citoyens veulent de la transparence, demandent des comptes.

La capacité des juridictions financières de rendre publiques leurs observations est donc dans le domaine d’exercice par excellence de leurs prérogatives (…).les rapports publics sont une manière de prendre à témoin le citoyen et d’obtenir son appui pour que nos préconisations soient mieux prises en compte (…). C’est pourquoi elle entend désormais, à travers son rapport annuel faire mieux ressortir les avancées, les redressements ou les réformes obtenus ; de même qu’elle dénonce, bien sûr, les résistances, rigidités et lourdeurs qui lui sont opposées»

.

Cependant, la Cour ne doit pas s’ériger en gouvernement des juges, pour n’avoir pas le pouvoir de décision, encore moins faire de la propagande ou de la communication politique ; ce qui la placerait hors de son cadre.

Chapitre 2. LA NECESSITE D’UNE APPROPRIATION DES NOUVELLES MISSIONS DES JURIDICTIONS FINANCIÈRES

La Cour des comptes, institution supérieure de contrôle des finances publiques, en relation avec les autres institutions du même genre ne peut se soustraire des nouvelles méthodes d’investigation et de contrôle de ces dernières. Ainsi, elle a l’obligation de s’adapter aux nouvelles missions (section 1), et en même temps de mettre en place un dispositif d’encadrement des contrôles (section 2).

Section 1. Les nouvelles missions des juridictions financières

Contrairement à la loi organique de 1999, celle de 2012, en son article 31, prévoit l’évaluation des politiques publiques (section 2), mais ne fait aucunement mention de la certification des comptes (section 1), qui apparait comme une réelle innovation concernant l’évolution des missions des institutions supérieures de contrôle des finances publiques.

Sous-section 1. La certification des comptes

Mission non juridictionnelle, destinée à assurer la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes, la certification des comptes, même si elle n’est pas encore entrée dans les mœurs

27 Idem