– Rapport annuel de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques

Groupe SNES EcoSoc – Rapport Cour des Compte Juillet 2012– 1

Septembre 2012 - 1/4

Rapport annuel de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques – 2 juillet 2012

Le Président de la Cour des comptes, D. Migaud, a présenté le 2 juillet le rapport annuel de la Cour sur la situation et les perspectives des finances publiques. Ce rapport incluait l’audit demandé le 14 mai par le Premier ministre en vue d’évaluer la situation des comptes publics, au moment où était installé le nouveau gouvernement, et les « risques pesant sur la réalisation des objectifs de finances publiques pour 2012 et 2013 ». Exercice traditionnellement pratiqué lors des alternances politiques, l’audit est cette fois, plus que d’habitude, marqué par un souci d’équilibre lié aux conditions de désignation du Président de la Cour (nomination dite d’«ouverture»), mais aussi à l’identité des objectifs que les candidats Sarkozy et Hollande se sont assignés pour l’évolution du déficit public : 3% en 2012 et 0% en 2016-2017.

L’audit donne, pour 2011, quitus au gouvernement Fillon. Pour 2012, l’effort estimé est de 6 à 10 Md€ (augmentation de recettes), tandis que pour 2013 l’effort nécessaire atteindrait le montant sans précédent de 33 Md€ (-16,5 Md€ pour les dépenses publiques et + 16,5 Md€ pour les prélèvements). Au delà de 2013, tout en préconisant le recours à la TVA et à la CSG, le rapport affirme que l’effort doit d’abord porter sur les dépenses publiques en proposant notamment le gel de la masse salariale des administrations publiques, la désindexation des retraites et des allocations familiales par rapport aux prix, la remise en cause des investissements publics dans les grands projets, etc.

Cependant le rapport de la Cour se garde bien d’éclairer l’origine structurelle de la crise des finances publiques. L’association Attac souligne dans son rapport d’étape de l’audit citoyen (2 juillet 2012) qu’un tel examen pourrait amener à remettre en cause la légitimité des politiques d’austérité et voit surtout dans la démarche de la Cour la volonté de renforcer le discours sur la nécessité incontournable d’accentuer la rigueur et de ratifier le Pacte budgétaire.

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Aujourd’hui, au delà de la question de la légitimité des politiques d’austérité, se pose surtout la question de leur efficacité, question qu’élude pour l’essentiel le rapport de la Cour. Pourtant, les pays de la zone euro, qui subissent de plein fouet ces politiques, s’enfoncent de jour en jour dans la récession, au point même de voir s’éloigner de plus en plus la possibilité de venir à bout de leurs déficits et de leurs dettes. C’est ce qui conduit un institut comme l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), peu suspect d’hostilité à l’égard du

gouvernement actuel, à émettre un jugement très sévère sur la stratégie de « sortie de crise » du gouvernement fondée sur un assainissement de la situation des comptes publics afin de rassurer les marchés financiers.

Si la question des finances publiques pour 2012 semble, pour l’instant, réglée avec le vote en juillet du budget rectificatif 2012, la question reste entière pour 2013 et les années suivantes. Elle sera au centre du débat public de ces prochaines semaines, notamment au Parlement, sur la loi de finances 2013 et sur la ratification du Pacte budgétaire. Débat que va rendre encore plus compliqué la perspective, en ce début septembre, d’une nouvelle révision à la baisse de la prévision de croissance sur laquelle étaient bâties les préconisations, déjà très lourdes, de la Cour. Un point de croissance en moins représenterait en effet 10M Md€ à a ajouter aux 33Md€ de la Cour !

Trajectoire des finances publiques : les engagements des candidats Sarkozy et Hollande

Le « programme de stabilité 2012-2016» présenté en avril dernier au Parlement avant d’être adressé à la Commission européenne fixait les objectifs suivants à la trajectoire des finances publiques : réduction du déficit public à 4,4% du PIB en 2012, à 3% en 2013, 2% en 2014, 1%

en 2015, pour atteindre l'équilibre des finances publiques en 2016. Ces objectifs étaient basés sur des prévisions de croissance pour la France de 0,7% en 2012, puis de 1,75% en 2013 , puis de 2,0% par an de 2014 à 2016. Pour ce qui la concerne, la dette publique devrait être ramenée de 86,6% du PIB en 2012 (hors soutien financier à la zone euro) à 80,4% en 2016.

Ces engagements correspondaient pour l’essentiel au programme du candidat-président Sarkozy. Le candidat Hollande, de son côté, les a repris à son compte dès le début de sa campagne, l’équilibre n’étant toutefois annoncé que pour la fin du quinquennat en 2017.

Les principales conclusions de l’audit de la Cour des comptes

Pour l’année 2011, l’audit donne quitus au gouvernement Fillon

2011 est présenté comme une 1ère étape du redressement des comptes. Le déficit public après avoir atteint des sommets en 2009 et 2010 s’est établi à 5,2% du PIB (-1,9 pt de PIB par rapport à 2010) soit 103 Mds d’€, en repli de 34 Md€ par rapport à 2010. Ce résultat est du à un ralentissement des dépenses, mais repose principalement sur des hausses des prélèvements obligatoires.

La réduction du déficit a été de même ampleur dans les autres pays européens, celui de la France restant plus élevé que la moyenne de la zone euro (3,8% du PIB). La réduction du déficit a été beaucoup plus forte en

Allemagne où il est passé de 4,3 à 1,0 % du PIB entre 2010 et 2011.

Au niveau de 5,2% du PIB, le déficit français était en 2011 deux fois plus important que celui qui aurait permis de stabiliser la dette publique en % du PIB. La dette publique a donc continué à augmenter en passant de 82,3% du PIB fin 2010 à 86,0% du PIB fin 2011, soit presque 5 pts de plus qu’en Allemagne.

Au total, l’audit donne acte à l’exécutif précédent d’avoir maintenu le déficit et la dette à un niveau inférieur à celui qui était prévu dans

les engagements de la loi de programmation de 2010, ce dont N. Sarkozy ne s’était pas privé de tirer argument dans sa campagne.

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Septembre 2012 - 2/4 La décomposition du solde public permet de cerner les facteurs qui expliquent la réduction du déficit public en 2011.

Le solde public est la somme de trois termes : -le solde conjoncturel, qui résulte des fluctuations de la croissance

-le solde structurel, qui résulte des mesures pérennes portant sur les dépenses et sur les prélèvements

-le solde des opérations temporaires de montant supérieur à 2,0 Md€.

L’amélioration de 1,9 pts de PIB du solde public entre 2010 et 2011 tient (cf tableau ci-contre):

- pour 0,8 pt à l’arrêt des mesures temporaires qui l’avaient aggravé en 2010 (essentiellement le plan de relance)

- pour 0,2 pt à la réduction du solde conjoncturel du fait d’une croissance (1,7%) supérieure à ce qui était attendu - pour 0,9 pt au solde structurel (hausse des prélèvements obligatoires essentiellement)

Le solde structurel est presque revenu à son niveau d’avant crise (- 3,5 % du PIB en 2007).

C’est l’ensemble formé par l’État et les organismes divers d’administration centrale (ODAC) qui explique l’essentiel du déficit, et de sa réduction en 2011. Après avoir atteint un sommet historique de 1,2 % du PIB en 2010, le déficit des administrations de sécurité sociales (ASSO) est revenu à 0,6 % du PIB en 2011. Le solde des administrations publiques locales (APUL) est resté au voisinage de l’équilibre.

Pour 2012, l’audit met en évidence un risque de défaut de recettes de 6 à 10 Md€

L’engagement du programme de stabilité pour la trajectoire des finances publiques est pour 2012 de ramener le déficit public à 4,4%. La Cour des comptes a procédé à l’examen de la situation des finances publiques pour 2012 à la date de la fin mai 2012, c'est-à-dire compte non tenu des mesures annoncées depuis le 6 mai (le coup de pouce au smic par exemple).

La Cour considère que les risques de dépassement de dépenses par rapport aux dépenses prévues dans le budget 2012 seraient limités : 1 à 2 Md€ pour les personnels de la défense et pour les logements sociaux, montants considérés comme habituels et couverts par des gels de crédit

supplémentaires.

Par contre la Cour a identifié des risques importants de moins values par rapport aux recettes prévues dans le budget 2012

Ils tiennent d’abord à des prévisions initiales trop optimistes dans la relation des recettes à la croissance. Les moins-values de recettes par rapport aux prévisions du programme de stabilité pourraient dans ces conditions être comprises pour 2012 entre 2,8 et 7 Md€. La moitié de ce risque se concentre sur l’impôt sur les sociétés (IS) dont le produit pourrait être révisé à la baisse entre 1,5 Md€ et 3,5 Md€. Les baisses susceptibles d’affecter les autres recettes nettes de l’Etat (TVA, impôt sur le revenu, remboursement d’impôts locaux) sont de moindre importance et varient entre 0,5 Md€ et 1,5 Md€.

Un second aléa concerne l’hypothèse de croissance du PIB, arrêtée dans le programme de stabilité à 0,7 %. L’INSEE a du en effet réviser, en mai, à 0,4 % son estimation de la croissance pour 2012. Cette révision se traduit mécaniquement par une perte de recettes supplémentaires de 3 Md€ par rapport aux estimations précédentes.

Les moindres recettes sur l’année 2012 oscilleraient alors, toutes administrations confondues, entre 5,8 Md€

et 10,0 Md€ impliquant, selon la Cour, un correctif budgétaire équivalent. Le gouvernement s’est conformé à ces recommandations en faisant adopter le budget rectificatif 2012 (cf doc Matignon ci-dessus)

Budget rectificatif 2012

adopté par le Parlement le 31 juillet 2012

Doc Matignon

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Septembre 2012 - 3/4

Les perspectives pour 2013 et au delà

La Cour des comptes juge «impératif le rééquilibrage des comptes publics»

« A défaut de mesures de redressement », la croissance de la dette pourrait faire croître la charge d’intérêt de 53 Md€ en 2011 à 80 Md€ en 2016. Il faudrait y ajouter la hausse de la prime de risque, demandée par les marchés qu’engendrerait une telle situation. Une hausse de 100 points de base du niveau actuel du taux des obligations souveraines à 10 ans (2,07% le 27 août) pour atteindre par exemple 3,07% (c’était le niveau du 23 avril dernier) se traduirait par une augmentation de la charge d’intérêt en 2016 de 6 Md€ (Rappel les taux actuels de l’Italie et de l’Espagne se situent respectivement à 400 et 500 pts de base plus haut que celui de la France).

La dette atteindrait alors 100% du PIB en 2017 et 108% en 2020 avec un « un effet négatif durable sur la croissance potentielle ».

La Cour affirme : « Les coûts collectifs qui résulteraient du non-respect des cibles fixées pour le déficit et la dette, ou d’une perte de crédibilité de la trajectoire future de rééquilibrage, sont donc potentiellement considérables ». Elle ajoute sans véritable démonstration : « et supérieurs aux effets négatifs à court terme de la réduction du déficit sur l’activité ».

Pour 2013, un « effort structurel d’inflexion des dépenses et des recettes » de 33 Md€ au total

En supposant atteint l’objectif d’un déficit de 4,4 % du PIB en 2012 et en retenant l’hypothèse d’une croissance économique revue à 1,0 % en 2013, inférieure à celle du programme de stabilité d’avril 2012

(1,75% du PIB), « l’effort structurel total à réaliser, en termes d’inflexion des dépenses ou de recettes supplémentaires », serait d’environ 33 Md€, soit 1,6 point de PIB. Cet effort structurel dépend fortement du taux de croissance retenu (cf tableau ci-contre)

Deux paramètres sont à prendre en compte : les recettes sont sensibles à la conjoncture économique, aujourd’hui incertaine, et les dépenses publiques subissent une dynamique tendancielle de progression d’environ 1,5% par an entre 2012 et 2016 soit 16 Md€ par an.

Sur un plan général la Cour préconise de faire porter les ajustements budgétaires en priorité sur les dépenses.

Elle pointe à cet effet le « niveau déjà très élevé des prélèvements obligatoires », comme des « dépenses publiques dans la production nationale ». Elle affirme « que les études économiques montrent que le redressement des finances publiques est d’autant plus fort et plus durable qu’il porte essentiellement sur la maîtrise des dépenses, plutôt que sur le relèvement des impôts et cotisations. Il est donc souhaitable que les efforts à venir résultent majoritairement d’un ralentissement des dépenses publiques. »

Toutefois, pour 2013, à titre transitoire, la Cour propose de faire porter l’effort (33 Md€ au total) pour moitié sur les recettes (+16,5 Md€) et pour moitié sur les dépenses (-16,5 Md€). Compte tenu de la hausse tendancielle des dépenses de 16 Md€, cela reviendrait à stabiliser en volume les dépenses publiques, autrement dit à faire en sorte qu’elles n’augmentent pas plus que l’inflation, soit une contrainte plus sévère qu’en 2012 où elles devraient progresser de 0,5 % en volume.

Dans l’immédiat, un relèvement limité des prélèvements obligatoires est inévitable

Du côté des prélèvements, la Cour réitère ses arguments anti-niches fiscales et sociales, en s'attaquant à l'abattement de 10 % sur les pensions, la TVA réduite dans la restauration, la défiscalisation des emplois à domicile (plafond trop haut), la CSG des retraités (qui devrait être alignée sur les salariés), le forfait social sur la participation jugé trop bas, etc. Elle ajoute qu’ « en 2013 l'ampleur de la consolidation budgétaire nécessaire rend difficilement évitable, au moins à titre temporaire, le recours à des impôts à assiette large et fort rendement, comme la TVA et la CSG ».

Pour peser sur les dépenses publiques, trois leviers prioritaires

L’effort indispensable sur les dépenses est tel qu’il « ne sera possible que s’il concerne l’ensemble des administrations publiques, donc non seulement l’Etat mais aussi la sécurité sociale et les collectivités territoriales. Il devra porter sur l’ensemble des dépenses : de personnel, d’intervention et d’investissement. Pour y parvenir, une clarification des responsabilités s’impose, entre l’Etat et les collectivités territoriales, ainsi qu’entre les collectivités territoriales elles-même ». Ce devrait être l’un des objets de « l’acte 3 de la décentralisation ».

La Cour a identifié, pour réduire les dépenses, 3 leviers principaux d’action :

1-Le gel de la masse salariale des administrations publiques en valeur, tout d'abord. Faute de suppressions de postes, cela nécessitera, pour l'Etat, de poursuivre le gel du point d'indice (augmentations générales), de réduire très fortement les mesures catégorielles voire de « bloquer temporairement des avancements et des promotions ».

2-le « réexamen » des dépenses d'intervention (1.300 dispositifs), non concernées par la RGPP alors qu'elles représentent la grande masse des dépenses publiques (55%). Le rapport évoque notamment la formation professionnelle, la politique du logement ou encore, l'organisation des soins, etc. A court terme, il préconise de revoir les mécanismes d'indexation automatique sur les prix des retraites (sauf pour les plus basses) et des allocations familiales. Sur le fond, la Cour suggère de revoir les avantages familiaux pour les retraites et prône un « réexamen d'ensemble des prestations familiales notamment en recherchant un meilleur ciblage des aides au profit des plus vulnérables ».

3- « Mieux choisir les investissements publics », car « les projets envisagés (Grenelle de l'environnement, investissements d'avenir, Grand Paris) pourraient se traduire par une forte croissance » de ces investissements « incompatible avec la situation financière du pays. »

Au delà de 2013

Pour la Cour, « Les efforts devront être prolongés au-delà de 2013 pour assurer le retour à l’équilibre en 2016 ou 2017. Dans cet objectif, le

rééquilibrage des comptes de la sécurité sociale est prioritaire et suppose de poursuivre la réforme du système de retraites et du

système de soins qui restent lourdement déficitaires. »

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Septembre 2012 - 4/4

Les origines de la dette : l’audit alternatif d’Attac L’audit alternatif d’Attac, publié lui aussi le 2 juillet, donne

d’importants éclairages complémentaires sur la dette.

Selon l’INSEE, fin 2011, la dette publique au sens de Maastricht s'établit à 1 717 Md€, soit 85,8 % du PIB, ratio en progression de 3,5 points par rapport à son niveau fin 2010 et de 21,8 points par rapport à son niveau de fin 2007. Elle a ainsi progressé de 107 Md€ depuis fin 2010 et de 505 Md€ depuis fin 2007 !

La dette publique est constituée par l'ensemble des engagements financiers des administrations publiques (centrales, locales, sécurité sociale) et ne comprend pas la dette privée (ménages et

entreprises). Elle est calculée de manières brute, c’est à dire que les actifs financiers des administrations ne sont pas soustraits.

En termes de dette financière nette (actifs soustraits), la France (63%) se situait, fin 2011, nettement en dessous du Japon (127,5

%), de l’Italie (100 %), des États-Unis (74 %), au niveau de la zone euro (63 %) et du Royaume-Uni (62 %), nettement au-dessus de l’Allemagne (52 %).

Par ailleurs, les administrations possèdent des actifs physiques (routes, hôpitaux, crèches, etc.). Ce patrimoine, particulièrement élevé en France, est difficile à évaluer. L’Insee estimait cependant fin 2010 que l’actif des administrations publiques dépassait largement leur passif (de 27% de PIB).

Un examen rigoureux des causes du creusement de la dette publique contredit le discours dominant selon lequel il serait le résultat d’une dérive inconsidérée des dépenses publiques. Ces dépenses sont certes importantes en France (2

rang des pays de l’OCDE), conformément au choix français d’une société où une partie importante des dépenses des ménages sont socialisées (santé, protection sociale, prestations, éducation, etc.). Il importe cependant de noter que le poids des dépenses publiques est resté stable entre 1985 et 2006 (à la veille de la crise), se situant constamment aux environs de 53% du PIB.

Par contre la dette s’est creusée sous l’effet des politiques de réduction de la fiscalité menée partout systématiquement depuis les années 80 au nom de « l’économie de l’offre ». En France, de 1982 à 2010 les recettes de l’Etat sont passées de 23% à 15% de PIB. A eux seuls les allègements de cotisations sociales décidées depuis 1995 représentent un manque à gagner annuel de 30 Md€. La loi Tepa représente, elle, un manque à gagner pour l’Etat de 20 Md€ pour la période 2007-2011. Ces politiques n’ont pas produit les effets annoncés sur l’emploi et l’activité et ont surtout contribué à creuser les inégalités de revenu.

Quant à l’aggravation brutale de la dette de ces dernières années, elle est, pour l’essentiel, liée à la récession provoquée par la crise depuis 2008. Or cette crise financière et économique résulte, non pas de la dérive des dépenses publiques, mais des dérives d'un système financier dérégulé, et, pour le cas européen, des failles structurelles d'une zone euro bâtie en fonction des intérêts de la finance.

Attac appelle en conséquence au refus des politiques d’austérité jugées illégitimes parce que fondée sur des arguments non pertinents.

« Une stratégie de sortie de crise pour le moins risquée », selon l’OFCE

L’OFCE constate que le gouvernement (budget rectificatif et débat d’orientation budgétaire 2012) s’est inscrit dans une stratégie de sortie de crise, strictement conforme aux préconisations de la Cour, dont la première étape est d’aboutir à la réduction, quoiqu’il en coûte, du déficit public à 3 % du PIB à la fin 2013. Cette stratégie est censée assainir les comptes publics et ainsi rassurer les marchés financiers. Elle s’appuie sur une réduction des dépenses publiques et une hausse de la fiscalité.

Pour l’OFCE, « cette stratégie de sortie de crise est pour le moins risquée car elle ne prend pas toute la mesure de la crise qui menace l'Europe aujourd'hui. Elle pourrait se justifier si nous étions d'ores et déjà sur une trajectoire de sortie de crise et s'il s'agissait d'en aménager les priorités. Mais l'Europe reste dans une situation de très forte incertitude ». Dans le contexte actuel, l’OFCE estime que les hausses d'impôts ou la réduction des dépenses destinées à réduire le déficit pourraient avoir un effet contre-productif et limiter, voir annuler la réduction effective des déficits. La dynamique d’augmentation de la dette publique ne serait alors pas inversée et la réduction de l’activité accroîtrait le risque de la socialisation de dettes privées insoutenables. La hausse des taux souverains serait alors alimentée par l’incapacité à tenir les objectifs de déficits et par la hausse de la dette publique et contribuerait à accroître les déficits publics, obligeant à une austérité plus forte encore…

Une telle politique ne ferait que «briser la reprise de l’activité et progresser le chômage», se traduirait par un chômage supérieur à 10%

jusqu’à 2017 et pourrait même, si la situation se dégradait encore, dépasser la barre des 11% dès 2014. Cette stratégie coûterait alors plus de 160.000 emplois en cinq ans au pays.

L’OFCE propose d’explorer la voie d’engagements moins forts qui, selon lui, permettraient de faire progressivement baisser le déficit public, certes moins rapidement (- 0,3 pts de PIB chaque année pendant le quinquennat), mais qui permettraient de sauvegarder des emplois (230 000 en 5 ans) et de faire reculer le chômage à partir de 2015 (205 000 chômeurs en moins en 5 ans)

Le 2 Septembre 2012

Bernard Boisseau

https://www.snes.edu/private/extranet/spip.php?rubrique101