Master en administration publique Des Fonctionnaires internationaux 2004-2005

P R E M I E R M I N I S T R E

Master en administration publique Des Fonctionnaires internationaux

2004-2005

Modernisation du circuit de la dépense publique en Côte d’Ivoire et efficacité de la dépense

Jean Martial ADOU

Sous la tutelle du Professeur Gilbert ORSONI

Professeur au centre d’études fiscales

de l’Université d’Aix-Marseille

SOMMAIRE

INTRODUCTION... 8

PREAMBULE... 10

SECTION 1 : BASE JURIDIQUE DE LA DEPENSE PUBLIQUE... 10

SECTION 2 : LE PROCESSUS DE MISE EN PLACE DU BUDGET... 11

I. Au niveau central... 11

1. La prévision ... 11

2. La discussion budgétaire ... 12

3. L’adoption... 13

II. Au niveau décentralisé ... 14

1. Au niveau des collectivités décentralisées ... 14

2. Au niveau des Etablissements Publics Nationaux ... 14

PREMIERE PARTIE : CADRE GENERAL DE LA DEPENSE PUBLIQUE ... 16

Chapitre I : PROCEDURE D’ EXECUTION DE LA DEPENSE PUBLIQUE ... 17

SECTION 1 : APERCU GLOBAL DE LA PROCEDURE ... 17

I. Le cadre juridique ... 17

II. L’appréciation globale ... 17

1. Les Acteurs... 17

1.1 Les ordonnateurs... 17

1.2 Le contrôleur financier... 18

1.3 Le comptable public ... 19

2. Le processus ... 19

2.1 En administration centrale... 19

2.2 Au niveau décentralisé ... 22

2.3 Dans les autres administrations... 22

SECTION 2 : LES MARCHÉS PUBLICS ... 23

I. Le processus de passation des marches ... 23

1. La procédure normale ... 23

1.1 De la préparation du dossier de commande à la réception des offres... 23

1.2 L’Ouverture et le jugement des offres ... 24

2. Les procédures d’exception ... 24

2.1 Les appels d’offres restreints ... 24

2.2 Le marché de gré à gré ... 24

II. L’approbation des marchés... 25

Chapitre II : CONTROLES SUR LA DEPENSE PUBLIQUE... 26

SECTION 1 : LES INSTITUTIONS DE CONTRÔLE A PRIORI... 26

I. Le contrôle financier, pivot du contrôle a priori ... 26

II. Le contrôle budgétaire, une spécificité ivoirienne... 27

SECTION 2 : LES INSTITUTIONS DE CONTRÔLE A POSTERIORI... 28

I. Le contrôle de la Chambre des comptes de la Cour suprême. ... 28

1. Le contrôle juridictionnel de la Chambre des comptes ... 29

1.1 Sur les comptes des comptables publics... 29

1.2 Sur les ordonnateurs ... 29

2. L’attribution de contrôle de gestion ... 30

3. Le rapport annuel de la Chambre des comptes... 30

II. Le contrôle des Assemblées délibérantes ... 31

III. Le contrôle de l’Inspection Générale des Finances ... 31

1. Les missions ... 31

2. L’Organisation ... 32

2.1 Les inspecteurs ... 32

2.2 Les auxiliaires ... 32

IV. Le contrôle de l’Inspection Générale d’Etat ... 32

1. Les attributions... 32

2. L’organisation... 33

DEUXIEME PARTIE : EVOLUTION DU CADRE DE LA DEPENSE ... 34

Chapitre III : LA MODERNISATION DU CADRE DE LA DEPENSE... 35

SECTION 1: DU CADRE ADMINISTRATIF ... 35

I. Le cadre juridique ... 35

1. La fonction budgétaire... 35

1.1 Rappel historique ... 36

1.2 Les innovations... 36

2. La fonction d’ordonnateur ... 37

2.1 Historique... 37

2.2 Les innovations de la fonction d’ordonnateur ... 38

3. La fonction de contrôleur ... 38

3.1. Le Contrôle financier ... 38

3.2 Le Contrôle budgétaire ... 38

4. Le cas particulier des marchés publics... 39

4.1 Historique... 39

4.2 Les Innovations attendues ... 40

II. Le cadre organique ... 41

1. La suppression du SACO et celle de la DIP... 41

2. La réorganisation de la Direction des Marchés Publics ... 41

3. La Création de la Direction Générale du Budget et des Finances ... 42

III. La modernisation des moyens ... 42

1. Historique ... 42

2. L’évolution des moyens ... 42

2.1. Le SIGFIP ... 43

2.2. Les autres applicatifs ... 44

2.3 Le renforcement des capacités ... 45

SECTION 2 : DU CADRE COMPTABLE ... 46

I. Cadre juridique de l’exercice du métier de comptable ... 46

1. Historique ... 46

2. L’évolution de la mission comptable ... 47

2.1 Les principes généraux... 47

2.2 Les principes d’amélioration au niveau technique ... 47

II. Au plan organisationnel... 48

1. Le centralisme, pendant de l’ancienne architecture organisationnelle ... 48

1.1 Les différentes échelles de responsabilité ... 48

1.2 La centralisation de l’information comptable... 48

2. Les innovations ... 49

III. La modernisation des moyens ... 50

1. Informatisation du circuit comptable... 50

1.1 L’organisation du Système ... 50

1.2 Les productions de ASTER... 52

2. Le renforcement des capacités ... 53

SECTION 3 : LA MODERNISATION DES AUTRES INSTITUTIONS... 53

SECTION 1 : LE CADRE D’EXECUTION DE LA DEPENSE ... 55

I. Les améliorations dans la phase administrative de la dépense... 55

1. Au niveau juridique ... 55

2. Au niveau du cadre d’exécution du budget ... 56

2.1 Les passifs ... 56

2.2 Les DENO ... 57

2.3 La réduction des délais ... 58

2.4 Les marchés publics ... 58

Il. Dans la phase comptable ... 60

1. Au niveau juridique ... 60

2. Au niveau Institutionnel ... 61

III. Le renforcement des capacités... 61

1. Les capacités institutionnelles ... 61

2. Au niveau humain ... 61

3. Au niveau du suivi et de l’évaluation... 62

4. Au niveau des moyens ... 62

SECTION 2 : LES ACQUIS POUR LE CONTRÔLE A POSTERIORI ... 62

SECTION 3 : L’IMPACT ECONOMIQUE DE LA RÉFORME... 63

I. L’impact sur les Opérateurs économiques ... 63

1. La norme de délai ... 63

2. Sur l’attribution des marchés publics ... 63

II. L’impact sur le cadre macro-économique ... 64

Chapitre V: LES FAIBLESSES DE LA RÉFORME ... 66

SECTION 1 : DU CADRE REGLEMENTAIRE ET JURIDIQUE ... 66

I. Le décalage des textes ... 66

II. Les lenteurs dans l’adoption des textes ... 67

III. La mauvaise application des principes. ... 68

1. Au niveau central ... 68

2. Au niveau local ... 68

SECTION 2 : DU DEVELOPPEMENT INSTITUTIONNEL ET ORGANISATIONNEL... 69

I. Les limites du développement institutionnel ... 69

II. Les limites du développement organisationnel... 69

1. Au niveau de l’administration... 70

2. Au niveau des appuis techniques ... 70

3. Le Renforcement de la politique de gestion des ressources humaines ... 71

3.1 La mobilité des ressources humaines... 71

3.2 La question de la motivation des ressources humaines ... 72

4. Le rapprochement entre informations comptables et budgétaires... 72

SECTION 3 : LES LIMITES DU PROCESSUS BUDGETAIRE ... 73

I. Le calendrier budgétaire, gage de la légalité des dépenses de l’Etat ... 73

II. Les limites du cadre d’exécution de la dépense ... 74

1. Analyse test de la phase administrative ... 74

2. Analyse test de la chaîne de la dépense publique ... 75

SECTION 4 : LES LIMITES HUMAINES... 77

CONCLUSION ... 78

BIBLIOGRAPHIE ... 79

ANNEXES... 83

LISTE DES TABLEAUX ET FIGURES ... 95

RESUME

La crise économique qui sévit en Côte d’Ivoire depuis la fin des années 80 et qui est allée crescendo a imposé une nécessité de réforme de l’économie. Un des volets essentiels de ce programme de réforme est la modernisation du circuit de la dépense publique. Cette modernisation est partie du constat de la faiblesse du cadre juridique et réglementaire du budget et de la comptabilité publique (absence d’un plan comptable, cadre budgétaire désuet, asymétrie entre information comptable et budgétaire, émiettement du budget de l’Etat). A ces problèmes identifiés, il faut ajouter une faiblesse de l’organisation du circuit de la dépense publique marquée par une mauvaise organisation de l’administration des finances publiques, des procédures inefficaces, une informatisation parcellaire des services et un besoin de renforcement des capacités des hommes et des femmes de cette administration. Ces problèmes identifiés ont pour corollaire l’impossibilité d’avoir une situation claire des engagements de l’Etat, un manque de confiance entre l’administration et le secteur privé par le fait de procédures d’attribution des marchés publics opaques, un gonflement des passifs de l’Etat, etc. C’est à cet ensemble de problèmes que la réforme s’assigne de donner des réponses par des mesures nouvelles.

En effet, le renforcement du cadre organique de la dépense par les directives de l’UEMOA réaffirme deux mesures essentielles qui concernent l’unité budgétaire marquée dorénavant par l’adoption d’un budget unique de l’Etat intitulé « le budget de l’Etat » et l’unité de caisse traduite par une gestion centralisée de la Trésorerie de l’Etat par les services du Trésor public. On note le changement structurel du budget qui a dorénavant une organisation fonctionnelle ; on note également la mise en place d’une norme comptable à travers l’adoption d’un plan comptable de l’Etat. La réforme établit désormais une compatibilité entre la nomenclature budgétaire et la nomenclature comptable. Cette évolution du cadre structurel de la dépense publique pose les jalons d’une transparence dans la gestion financière de l’Etat. Au-delà des améliorations évoquées précédemment, les changements concernent surtout la modernisation du circuit de la dépense publique. Elle est juridique, organisationnelle et concerne le renforcement des capacités humaines.

La modernisation juridique concerne avant tout l’application des directives de l’UEMOA, particulièrement un renforcement par la création d’institutions de contrôle a posteriori et l’amélioration du cadre réglementaire des marchés publics avec l’adoption d’un nouveau code des marchés publics qui renforcent l’égalité des chances des opérateurs économiques.

Au niveau organisationnel, le changement est vu d’abord sous l’aspect de l’élargissement de

la compétence d’ordonnateur délégué du budget de l’Etat qui naguère était restreinte à un seul

service de l’Etat. Le changement s’opère à travers le regroupement de la quasi-totalité des

services qui interviennent dans le processus budgétaire en une direction unique pour mieux

intégrer leur action; il est également marqué par un élargissement du nombre de postes

comptable supérieur pour assurer une meilleure efficacité de l’action comptable. La

modernisation du circuit de la dépense publique reste marquée par une grande introduction de

l’outil informatique dans la chaîne de la dépense à travers deux Progiciels intégrés,

notamment le SIGFIP pour la partie administrative de la dépense et ASTER pour la partie

comptable. Ces deux outils d’organisation contribuent à assurer une traçabilité de

l’information et sa fluidité tout au long de la chaîne de la dépense publique. Ils visent

également à réduire les délais. Cette nouvelle organisation a l’avantage de réduire certaines

capacités humaines à travers la politique de formation continue des acteurs du circuit de la dépense, gage de la réussite de cette grande ambition. La réforme donne des résultats qui demeurent des avancées mais une revue du cycle de la dépense laisse apparaître quelques faiblesses qui donnent un goût d’inachevé.

En effet, les retards d’adoption de certains textes d’accompagnement créent un décalage juridique et constituent un frein à la mise en œuvre de la réforme ; cela est évocateur d’une administration aux procédures longues et qui peine à se réformer. La loi sur la création d’une Cour des comptes qui est en attente d’adoption depuis l’année 2000, en est une belle illustration. Les retards récurrents dans l’adoption du budget de l’Etat, laissent recourir à des procédures d’exception qui tendent à s’ériger en norme. Au niveau organisationnel, certaines préoccupations liées au manque de souplesse dans le fonctionnement de certaines administrations sont sans poser quelques difficultés pour le respect des délais de paiement.

Les difficultés liées au fonctionnement des deux Progiciels posent quelques préoccupations.

A ce sujet, les pannes régulières d’ordinateur et les difficultés de mobilité des équipes d’intervention quand elles doivent intervenir à l’intérieur du pays, le manque de procédures palliatives en cas d’arrêt du système sont autant de difficultés qu’il est indispensable de solutionner pour une efficacité entière des dispositifs SIGFIP et ASTER. En plus, la connexion entre ces deux progiciels laisse apparaître quelques difficultés dans la fidélité de la transmission de l’information comptable au SIGFIP. Les politiques de formations laissent quelques faiblesses en ce sens qu’elles ne mettent pas l’accent sur la prise en compte de tous les acteurs de la chaîne de la dépense publique.

Le suivi de quelques paiements dans le circuit de la dépense laisse apparaître des résultats

bien en deçà des objectifs. On conclut que des efforts réels sont à faire par l’administration

ivoirienne pour atteindre une modernisation efficace de son système de dépense publique.

SUMMARY

The economic crisis which rages in Côte d'Ivoire since the end of the Eighties and which evolved increasingly imposed a need for reforms of the economy. One of the essential sections of this program of reform is the modernization of the process of public expenditure.

This modernization started from observation of the weakness of legal and lawful framework of the budget and public accounts (absence of a chart of accounts, obsolete budgetary framework, asymmetry between accounting and budgetary information, crumbling of the state’s budget). To these identified problems, it is necessary to add weakness of the structure of the public expenditure’s process marked by a poor organization of the public finance’s administration, ineffective procedures, a compartmental computerization of services and a need for capacity building of this administration. These identified problems have as a corollary, impossibility of having a clear situation of State commitments, a lack of confidence between administration and private sector due to opaque procedures of attribution of the public contracts, an excessive increase of liabilities of the State, etc. It is to this set of problems that the reform is assigned to give answers by new measures.Indeed, reinforcement of organic framework of the expenditure by the directives of the UEMOA reaffirms two essential measures which relate to budgetary unity marked henceforth by the adoption of a single budget of the State entitled "the budget of the State " and unity of coffers translated by a centralized management of the Treasury of the State by the services of the Treasury. One notes structural change of the budget, which henceforth has a functional organization; one also notes the implementation of an accounting standard through the adoption of a chart of the State’s accounts. From now onwards, the reform establishes compatibility between budgetary and accounting nomenclatures. This evolution of the structural framework of the public expenditure marks the beginning of transparency in the financial management of the State. Beyond the above improvements, changes are particularly about the modernization of public expenditure’s procedures. It is legal, organisational and concerns capacity building.

Before all, legal modernization is about application of the UEMOA’s directives, especially it

is about reinforcement with, a posteriori; the creation of institutions of control, finally it

concerns lawful framework improvement of the public contracts with the adoption of new

public contracts code which reinforce equal opportunity of economic operators. At the

organisational level, the change is initially seen under the aspect of the widening of the

competence of deputy payer of the State’s budget, which formerly was limited to only one

service of the State. The change takes place through the regrouping of nearly all services

which intervene in the budgetary process into a single management for better integrating their

action. It is also marked by a widening of the number of higher accounting posts to ensure

better effectiveness of the accounting action. The modernization of the procedures of the

public expenditure remains marked by a great introduction of the data-processing tool into

the chain of the expenditure through two integrated packages, in particular the SIGFIP for the

administrative part of the expenditure and ASTER for the accounting part. These two tools of

organization contribute to ensure a better follow-up of information and its fluidity throughout

the chain of the public expenditure. They also aim at reducing the deadlines. This new

organization has the advantage of reducing certain anomalies of the budgetary execution. The

modernization takes into account capacity building through continuous training policy of

actors of the expenditure system, success token of this great ambition. Results of the reform

constitute advances but a review of the cycle of expenditure showed some weaknesses, which give a taste of unfinished.

Indeed, delays in adopting certain texts of accompaniment create a legal shift and constitute a barrier to the implementation of change, that is suggestive of an administration with long procedures and which has difficulty to change. The law on the creation of a Court of Auditors which is on standby of adoption since the year 2000, is a good illustration. Recurring delays in the adoption of the State’s budget, let use procedures of exception which tend to be standard. At the organisational level, certain concerns related to the lack of flexibility in the functioning of certain administrations are without raising difficulties for respect of the terms of payment. Difficulties related to the operating of the two integrated packages pose some concerns. Concerning this aspect, regular breakdowns of computer and difficulties of mobility of the operating teams and, the lack of palliative procedures in case of system’s failing, are many difficulties which are essential to solve for the whole effectiveness of the integrated packages SIGFIP and ASTER. Moreover, connection between these two integrated packages is not always reliable during the transmission of accounting information to the SIGFIP. Training policies show some weaknesses in the sense that they do not stress on taking into account all actors of the public expenditure chain.

The follow-up of some expenses in the process of expenditure shows that results do not meet

objectives. It is concluded that real efforts have to be made by the Ivorian administration to

reach an effective modernization of its systems of public expenditure.

INTRODUCTION

Les performances de l’économie ivoirienne des vingt premières années qui ont suivi l’indépendance (1960) ont été jugées exceptionnelles par certains observateurs. La moyenne du taux de croissance de ces vingt années est autour de 8%. Cette performance tout à fait spéciale reposait principalement sur l’exportation du binôme café/ cacao. La Côte d’Ivoire a connu au cours de ces années de prospérité un faible déficit budgétaire. Cette période est celle de l’interventionnisme direct de l’Etat à travers la création de sociétés d’Etat dites (SODE).

La crise économique survenue au début des années quatre vingt a été engendrée par une combinaison des chocs extérieurs largement défavorables. En effet, la chute continue des cours des matières premières agricoles, notamment le cacao, et la hausse des taux d’intérêt du dollar ont ébranlé l’économie ivoirienne. Le pays s’est vu comme pris dans un étau avec les lourdes charges engendrées par son interventionnisme direct précédemment cité. Cette situation aura pour conséquence directe la hausse du déficit budgétaire.

Pour redynamiser l’économie, plusieurs programmes d’ajustement de la structure de l’économie ont été essayés sans donner un résultat satisfaisant. Tous ces Programmes d’Ajustement Structurel (PAS) ont été centrés autour du seul ajustement des finances publiques compte tenu de la politique monétaire qui est commune à tous les pays de l’espace de l’Union Monétaire Ouest Africain (UMOA). Aussi, est-il rendu nécessaire d’oeuvrer au recentrage de l’Etat dans ses missions régaliennes en le désengageant du secteur productif, ce qui va conduire à la privatisation des entreprises publiques. Le programme parie également sur une gestion budgétaire stricte poussée par une adéquation entre les recettes et les dépenses de l’Etat. Dans cet environnement va naître la notion de dépense efficace qui stipule la mise en oeuvre d’une sorte de rapport qualité/prix, dépenser utile pour de meilleurs coûts.

Cet objectif conduira à un vaste programme de restructuration qui engendrera la réforme du circuit de la dépense publique. Cette réforme, voire cette modernisation du circuit de la dépense publique qui a commencé au début des années quatre vingt dix reste d’actualité une dizaine d’années après. Le sujet ne manque pas d’intérêt. Cependant, il reste à élucider la pertinence des réformes et leur efficacité. Par efficacité, il faut entendre la meilleure atteinte des objectifs. La question est d’autant importante que les sacrifices consentis par le contribuable à travers les moyens alloués à ces réformes demeurent énormes pour un pays aux capacités économiques très limitées.

Le sujet a le mérite de susciter la réflexion sur l’efficacité de la modernisation du circuit de la dépense publique en Côte d’Ivoire. Cela est d’autant plus important qu’il n’existe pas, sinon peu, d’initiatives pour jauger de la rationalité des choix de la réforme. Ce travail de par ses objectifs et ses conclusions pourrait servir d’exemple. Il est d’un intérêt avant tout personnel en ce sens qu’il me permettra d’avoir une vue d’ensemble sur les questions liées aux finances publiques ivoiriennes. Je pense que la Côte d’Ivoire y gagnera également car ce regard de l’œil extérieur et ses critiques peuvent ramener à de justes proportions l’euphorie collective suscitée par la modernisation en cours, gage d’une amélioration certaine. C’est le vœu de la quasi-totalité des directeurs centraux que j’ai rencontré lors de mes entretiens.

Ce travail aura pour préoccupation de faire un diagnostic de toutes les réformes qui ont été

initiées sur le circuit de la dépense publique depuis 1990. Elles concernent l’évolution du

cadre juridique et réglementaire de la dépense, l’organisation des services financiers et leur intégration, la modernisation des moyens. Il s’attachera à évaluer leurs impacts, pour cela il faudra analyser d’une part l’impact institutionnel des réformes, c'est-à-dire les effets sur la performance des hommes et des services chargés de conduire l’exécution de la dépense d’une part, et analyser les résultats obtenus par rapport à ce qui se faisait antérieurement d’autre part. L’impact macroéconomique des réformes sera pris en compte. Par souci d’équilibre et pour donner une dimension plus complète à notre travail nous nous pencherons sur toutes les dépenses publiques, aussi bien au niveau central qu’au niveau décentralisé.

La méthodologie d’approche est basée sur la recherche documentaire et sur des entretiens avec des hauts fonctionnaires. L’étude fera abondamment référence à des normes de droit de portée communautaire et nationale (Directive communautaire UEMOA ¹ , Constitution ivoirienne, Loi organique, Loi, Décret, Arrêté).

Une attention sera accordée à chaque maillon de la chaîne de la dépense publique pour mieux appréhender les changements qui ont été apportés et les résultats obtenus. Une analyse de la performance globale du dispositif qui encadre l’exécution de la dépense publique s’avère indispensable.

Les résultats obtenus vont être évalués avec le concours des usagers. Un point de convergence intéressant est l’analyse comparative des délais d’exécution.

Toutes les questions abordées dans ce rapport s’articuleront autour de trois parties essentielles. La première partie est consacrée à la présentation du cadre général de la dépense, la deuxième développe l’action de modernisation et la dernière partie traitera de l’évaluation du programme de modernisation.

Les difficultés rencontrées au cours de ce travail sont en rapport avec le manque d’écrits. En effet, l’oralité a une place importance dans la culture africaine et cela se ressent sur les administrations. Certaines grandes réformes qui vont faire évoluer l’administration ne suscitent pas d’écrits autant de la part des praticiens de l’administration que des universitaires.

Une autre difficulté est en rapport avec l’accessibilité à l’information quand elle existe. Les services de documentation ont quelques problèmes d’organisation quand ils existent. Un autre problème important qu’il convient de prendre en compte est l’environnement socio-politique assez tendu qui naturellement crée une méfiance et joue également sur la disponibilité de certains hauts fonctionnaires.

1 UEMOA : Union Economique et Monétaire Ouest Africain

PREAMBULE

Nous nous consacrons dans un premier temps à la présentation de quelques notions de droit budgétaire ivoirien. Dans un second temps, nous présenterons une vue d’ensemble sur le processus de mise en place des budgets publics ; la mise en place du budget de l’Etat y tient une place centrale, on évoquera également le processus dans les collectivités décentralisées et enfin dans les Etablissements Publics Nationaux. Cette démarche nous paraît nécessaire avant de rentrer dans le vif du sujet, cela est important afin de mieux cerner la suite de notre développement.

SECTION 1 : BASE JURIDIQUE DE LA DEPENSE PUBLIQUE

Le droit budgétaire ivoirien s’apparente au droit budgétaire français car il s’en inspire fondamentalement. On y trouve à bien des égards des ressemblances, notamment la règle fondamentale de la séparation de l’ordonnateur et du comptable, le principe de l’unité de trésorerie, les missions du comptable public, les attributions du contrôleur financier et récemment celles assignées à l’Inspection Générale des Finances, créée en 1996, qui sont quasiment identiques à celles assignées à son homologue de France.

La base juridique du droit budgétaire ivoirien est fondée sur une hiérarchie des normes au sommet de laquelle se trouve la constitution ivoirienne. Nous avons ensuite les directives communautaires de l’UEMOA, les textes législatifs, à savoir la loi organique et la loi des finances, les décrets et les arrêtés.

La loi organique du 31 décembre 1959 pose les principes fondamentaux du droit budgétaire français à savoir: l’annualité, l’unité, l’universalité, la règle de la spécialisation des crédits. Ici comme en France, ces principes visent à introduire des objectifs de transparence dans la gestion des finances publiques.

Ainsi donc le principe de l’annualité vise à limiter l’autorisation parlementaire donnée à l’exécutif en une année. Le but recherché est d’obliger ces deux pouvoirs à faire régulièrement le point de l’exécution des programmes. Cela permet au parlement de faire un contrôle sur les opérations effectuées par le Gouvernement. En Côte d’Ivoire, le budget est autorisé du 01 janvier au 31 décembre de la même année. Cependant, le principe de l’annualité peut subir des dérogations pour faire face à certaines contraintes ² , il y a également les autorisations modificatives dites lois rectificatives.

Le principe de l’unité budgétaire est réaffirmé par le cadre juridique ivoirien, il vise à donner un compte unique à toutes les opérations de l’Etat. Toutes les recettes et toutes les dépenses se doivent d'être référées à ce compte unique qui est le budget de l’Etat. L’objectif est de tendre un peu plus vers la transparence des comptes de l’Etat. De cette façon, toutes les dépenses et toutes les recettes sont transcrites dans un document unique qui obtient l’autorisation du parlement. L’unité est ainsi matérielle mais également juridique.

Dans la pratique, l’unité n’a pas souvent été respectée avec la multiplicité des budgets qui existaient, notamment le Budget Spécial d’Investissement et d’Equipement (BSIE), le Budget Général de Fonctionnement (BGF) et les budgets annexes. La Directive communautaire n°05 de l’UEMOA a réduit la marge de manœuvre du gouvernement ivoirien en imposant l’unité budgétaire à tous les pays membres.

Le principe de l’universalité exige de retracer de façon séparée les recettes et les dépenses. La recherche de la clarté des comptes est la préoccupation exprimée par ce principe. L’article 6 de la loi organique énonce l’universalité comme suit: « Il est fait recette du montant intégral des produits sans contraction entre les recettes et les dépenses. L’ensemble des recettes assurera l’ensemble des produits ».

Le principe de la spécialisation budgétaire veut que la justification de la dépense soit poussée à son détail pour donner plus de précision à la décision de gestion et plus de contrainte aux ordonnateurs. Ce principe pose les fondements d’un budget détaillé des projets de recettes et de dépenses.

SECTION 2 : LE PROCESSUS DE MISE EN PLACE DU BUDGET I. Au niveau central

1. La prévision

La prévision est une disposition très importante dans la mise en place du budget de l’Etat. S’il est juste que l’évaluation des dépenses est relativement simple parce que tributaire d’une décision publique, l’évaluation des recettes l’est moins parce qu’elle dépend du comportement des agents économiques, de l’environnement économique, de l’environnement national et international et bien souvent de la nature des relations avec les partenaires au développement.

La DCPE ³ est la cheville ouvrière de l’élaboration du cadrage macro-économique ⁴ qui est indispensable à la bonne programmation budgétaire. En effet, ce cadrage permet de situer le niveau des activités attendues dans l’année budgétaire visée. Il permet ainsi de déterminer les indicateurs essentiels de l’Economie : évolution du PIB, de données de la balance des paiements, le TOFE ⁵

La relation entre le cadrage macro économique et le budget de l’Etat est certes étroite, mais elle n’est pas exclusive. D’autres opérateurs de l’économie sont utilisateurs de ses données.

Pour la programmation budgétaire, le cadrage macro économique permet de faire des projections qui permettent d’estimer le niveau des recettes attendu en fonction de l’environnement économique. Il permet au gouvernement de faire une réorientation de politique fiscale en fonction des exigences du moment. Lors de la mise en place du Tarif Extérieur Commun (TEC), la DCPE prévoyant la baisse des tarifs douaniers a proposé au gouvernement la compensation du manque à gagner par une redynamisation et une

3 DCPE : Direction de la Conjoncture et de la Prévision Economique

4 CF annexe 1 : Cadrage Macro économique

5 TOFE : Tableau des Opérations Financières de l’Etat

vulgarisation de l’impôt foncier qui n’occupait pas une grande place dans la culture fiscale des contribuables ivoiriens. Les projections se font sur une période de trois années.

La mise en place du budget commence avec les données prévisionnelles de la DCPE. Ces données vont servir d’élément de base à une orientation des grandes décisions transcrites dans la lettre de Cadrage du Premier Ministre.

2. La discussion budgétaire

Le processus budgétaire commence avec la définition du cadrage macro économique élaboré par la DCPE pour s’achever avec l’adoption du budget par les parlementaires. En réalité il va jusqu’à l’adoption de la loi de règlement.

Sur la base du cadre fixé par la DCPE, une esquisse de cadrage budgétaire ⁶ est faite par les services de la Direction Générale du Budget et des Finances (DGBF). Sur cet éclairage, le Premier Ministre fixe les grandes orientations de la politique budgétaire de son gouvernement pour l’année à venir. Cette orientation globale est traduite par la lettre de cadrage qui présente les engagements de l’Etat pour l’année à venir, les contraintes et priorités. Elle fixe les enveloppes plafonds pour chaque ministère.

A partir de ce moment commence le processus à une échelle plus large avec tous les ministères et toutes les institutions qui émargent au budget de l’Etat. Les négociations concernent aussi bien les dépenses d’investissement que les dépenses de fonctionnement.

La budgétisation des dépenses d’investissement commence avec la mise place du PIP ⁷ . C’est un processus bien outillé dirigé par la DGP ⁸ avec la collaboration de tous les acteurs détenant des informations budgétaires, notamment le BNETD ⁹ et la DGBF d’une part et les ministères et Institutions représentés par leur Direction des Affaires Administratives et Financières (DAAF) d’autre part. L’année n du PIP correspond au budget en préparation dans sa partie consacrée aux investissements. La règle de base est d’abord la reconduction en priorité des projets en cours et ensuite la prise en compte des nouveaux projets qui cadrent avec les grandes orientations du Gouvernement. Ces dernières années la priorité a été accordée aux politiques de lutte contre la pauvreté. Au niveau national, cela s’est traduit par un investissement accru dans la construction d’infrastructures de base (écoles primaires, centres de santé communautaire, adduction d’eau dans les villages, etc.)

Les dépenses de fonctionnement respectent également le principe de priorité accordée aux services votés ¹⁰ . En effet, la logique du Gouvernement est de garantir au moins le fonctionnement de l’administration à l’identique de l’année précédente.

6 CF annexe2 : Le Cadrage budgétaire

7 PIP : Programme des Investissements Publics

8 DGP : Direction Générale du Plan

9 BNETD : Bureau National d’Etudes Techniques et de Développement. « Le BNETD est placé sous la tutelle

administrative du Premier Ministre. »

Dans les deux cas, les mesures nouvelles viennent impulser les politiques innovantes du Gouvernement. Les besoins des administrations sont adoptés lors des arbitrages internes aux ministères et institutions.

Les conférences budgétaires constituent une sorte d’assemblée plénière où les demandeurs viennent justifier leurs besoins, c’est une étape importante du processus budgétaire. Il y a d’abord la conférence sur les effectifs qui examine les besoins en effectifs des administrations. Elle arrête les effectifs à l’issue de ses travaux ; vient ensuite la « conférence budgétaire » qui examinera les besoins des administrations en terme de dépense de fonctionnement et d’investissement. Ces deux conférences sont dirigées par la DGBF et impliquent les représentants des administrations concernées. Le BNETD et la DGP y sont associés pour « la conférence budgétaire ». Cette dernière discussion a un objectif de réajustement d’ensemble des enveloppes globales initialement fixées par la lettre de cadrage.

C’est une phase très importante du processus budgétaire, elle permet de faire des réajustements qui prennent en compte certaines préoccupations réelles des administrations.

Elle peut conduire à des réallocations d’affectations en augmentant les dotations en ressources de certains ministères en compensation de la diminution des ressources de certains. C’est un lieu de négociation et d’arbitrage. C’est également le lieu privilégié de prise des nouvelles du pays en terme de besoins.

Les conférences ministérielles arbitrées par le ministre des finances trancheront pour les questions laissées en suspend par la conférence budgétaire. A l’issue des négociations au niveau ministériel si des désaccords subsistent, le Premier Ministre décide en dernier recours.

3. L’adoption

La monture arrêtée par le Premier Ministre et le ministre des finances est discutée en conseil des ministres et présentée en projet de Budget de l’Etat à l’Assemblée Nationale. Ce projet de budget est accompagné d’un ensemble de documents budgétaires ¹¹ . Il est défendu par le ministre chargé des finances qui est l’ordonnateur unique des opérations et dépenses du budget général de l’Etat et des comptes spéciaux du trésor en Côte d’Ivoire.

Les discussions parlementaires sont prévues pour ne pas excéder soixante dix jours ¹² . Si au bout de cette période la loi n’est pas votée le projet de budget peut être mis en Vigueur par ordonnance. Lors des discutions parlementaires, les députés peuvent faire des modifications mais en restant dans la limite des équilibres du budget. Une proposition de dépense s’accompagnera naturellement d’une proposition de création de ressource ou d’économie équivalente ¹³ . Les discussions commencent d’abord par le vote des articles relatifs aux ressources. Quand cela est fait les députés votent la répartition des crédits qui n’est autre que l’adoption des dépenses. Cette méthodologie procède d’une démarche logique qui commande qu’on crée les ressources avant de les affecter ; ce qui s’oppose à une certaine conception des finances publiques qui voulait que l’on constate l’existence des dépenses et que l’on cherche les moyens pour les apurer.

11 I l s’agit des documents suivants : « le Rapport Economique et Financier, le Rapport de présentation, la loi des finances, le catalogue des mesures nouvelles.»

12 article 80 de la constitution ivoirienne du 1 ^er août 2000

13 art 79 Ibid, page 14

II. Au niveau décentralisé

Les budgets au niveau décentralisé sont de deux ordres. On a les budgets des collectivités décentralisées et les budgets des établissements publics.

1. Au niveau des collectivités décentralisées

On a en Côte d’Ivoire deux niveaux de décentralisation qui sont la commune et le département. La commune est incarnée par le conseil municipal et le département par le Conseil Général. Ces deux collectivités ont un budget autonome de celui de l’Etat et s’administrent librement par les conseils des collectivités, nonobstant le soutien budgétaire que l’Etat leur apporte à travers la Dotation Générale de Fonctionnement et certains soutiens à l’investissement ¹⁴ et de certains dispositifs mis en place pour garantir une transparence dans la gestion afin de rationaliser l’exécution des programmes et budgets.

A l’image du PIP, les programmes locaux sont triennaux. Les budgets sont annuels et élaborés selon le cas par les services du maire ou par ceux du président du Conseil Général. Les conditions d’adoption des budgets se présentent ainsi :

1.1 Au niveau des communes

Le conseil municipal dispose d’une compétence exclusive pour le budget communal. Il peut rejeter le budget proposé par le maire, le modifier ou l’adopter tel que proposé. Cependant, le programme triennal, le budget et les autres documents budgétaires approuvés par le conseil municipal sont transmis à la tutelle pour approbation. Les budgets communaux de moins de cent cinquante millions de francs CFA (150 000 000 FCFA) sont approuvés par les Préfets.

L’objectif que vise l’approbation de la tutelle est d’une part de garantir la planification effective des actions de la commune et de s’assurer qu’elles sont conformes à l’objectif global du cadre des investissements de l’Etat ; d’autre part à garantir l’efficacité des budgets communaux. On vérifiera que l’équilibre est sincère, les dispositions légales et réglementaires ont été bien prises en compte, certaines dépenses essentielles telles que celles relatives au personnel, les dettes, les dépenses et les recettes reflètent bien la réalité.

1.2 Au niveau des départements

Le budget du département est préparé par le président du conseil général et soumis à l’approbation du conseil général dans le strict respect du calendrier de programmation et de budgétisation. Le projet de budget est accompagné de ses annexes et d’un rapport de présentation. Il doit être voté par chapitre et éventuellement par article ou paragraphe. Le budget doit être voté en équilibre. Les amendements apportés au budget doivent être accompagnés de mesures en vue de rétablir son équilibre réel. Le budget ainsi approuvé par le conseil général est adressé à l’autorité de tutelle au plus tard quinze jours francs à compter de la date du vote. L’autorité de tutelle peut faire des ajustements si le budget n’est pas établi conformément à la loi, lorsque certaines dépenses obligatoires ont été omises où n’ont pas été suffisamment prise en compte, lorsqu’il y a une surestimation des recettes ou des dépenses ou une sous-estimation des dépenses réelles.

2. Au niveau des Etablissements Publics Nationaux

Les Etablissements publics sont de deux catégories, les Etablissements Publics à caractère Administratif (EPA) et les Etablissements Publics à caractère Industriel et Commercial (EPIC). La différence se situe au niveau de leurs activités. Les premiers cités ont des prestations gratuites et leurs ressources proviennent de l’Etat. Les seconds cités font des prestations commercialisées constituant une partie de leurs ressources, c’est le cas des grands hôpitaux.

Au niveau budgétaire, les établissements publics ont une marge d’initiative moins grande que

les collectivités locales. Cela s’explique par le fait qu’ils ont un budget étroitement lié aux

ressources de l’Etat. En effet, la dotation à leur affecter est décidée lors des négociations

d’arbitrage à l’intérieur de leur ministère de tutelle. Les affectations internes à l’établissement

public sont faites en respectant des règles fixées par la DGBF ; respect d’un niveau fixe

d’investissements, de dépense de personnel et de dépense de fonctionnement. En pratique

quatre vingt dix pour cent (90%) des ressources des EPN vient de l’affectation budgétaire de

l’Etat alors qu’elle ne devrait pas excéder quarante pour cent (40%).

PREMIERE PARTIE : CADRE GENERAL DE LA DEPENSE PUBLIQUE

PREMIERE PARTIE :

CADRE GENERAL DE LA DEPENSE

PUBLIQUE

Chapitre I : PROCEDURE D’ EXECUTION DE LA DEPENSE PUBLIQUE

La procédure d’exécution de la dépense Publique s’exerce différemment selon qu’elle est exécutée en administration centrale et déconcentrée ou en administration décentralisée. Les règles édictées sont en rapport avec la recherche d’efficacité et de transparence. Deux cadres majeurs réglementent la procédure, il s’agit de la loi organique du 31 décembre 1959 et de la directive n° 05/97/CM de UEMOA. A cela il faut ajouter l’éclairage du décret n°98-716 du 16 décembre 1998. Ce chapitre donne un aperçu global du processus d’exécution de la dépense publique et une attention particulière à la passation des marchés publics.

SECTION 1 : APERCU GLOBAL DE LA PROCEDURE I. Le cadre juridique

Il faut entendre par là l’ensemble des règles qui régissent la comptabilité publique. Il y a une règle fondamentale qui est celle de la non-interférence entre les missions de l’ordonnateur et celles du comptable. C’est la clef de voûte du système d’exécution de la dépense publique.

C’est une règle absolue et rigide qui retrace une division naturelle des tâches : les initiateurs des dépenses d’un côté et de l’autre ceux qui ont la responsabilité de les payer. Ces deux phases sont qualifiées de phase administrative et de phase comptable. Au niveau de la phase administrative nous avons l’ordonnateur et au niveau de la phase comptable exerce le comptable public. Il peut avoir dans certains cas, notamment en administration centrale et en administration déconcentrée, entre les deux acteurs un troisième qui est le contrôleur financier. Cette règle de division des missions des deux acteurs principaux de la chaîne de la dépense est générale. Elle est respectée autant en administration centrale et déconcentrée qu’en administration décentralisée.

II. L’appréciation globale

L’exécution de la dépense au niveau central et au niveau déconcentré implique deux acteurs majeurs qui sont l’ordonnateur et le comptable. Au milieu des deux se trouve le contrôleur financier. En finance publique ivoirienne, l’ordonnateur unique des dépenses éligibles au budget général de l’Etat est le Ministre des Finances. Cependant, dans les faits cette prérogative exclusive est déconcentrée selon que la dépense s’exécute en administration centrale ou en administration déconcentrée. En administration décentralisée et dans les Etablissements Publics Nationaux, nous avons également deux acteurs majeurs mais avec un troisième acteur qui est le contrôleur budgétaire dans le dernier cas évoqué.

1. Les Acteurs 1.1 Les ordonnateurs

A/ En administration centrale

Les ministres et les présidents d’institution sont en droit budgétaire ivoirien des administrateurs de crédits. Dans les faits, ils expriment leurs besoins et ont l’initiative de la dépense. Dans la pratique, le ministre des finances délègue ses compétences d’ordonnateur à des ordonnateurs délégués. Ainsi en administration centrale, c'est-à-dire au niveau ministériel et au niveau des institutions de la République, le DAAF est son représentant. Il est nommé par décret sur proposition conjointe du ministre des finances et du ministre auprès duquel il est en fonction. C’est lui qui a qualité d’engager et d’ordonnancer toutes les dépenses à l’exclusion des dépenses de salaire, par délégation de compétence du ministre en charge des finances. A ce titre, le DAAF exerce donc une mission d’ordonnateur délégué, il détient le pouvoir de décisions financières dans l’administration où il est en fonction. C’est donc l’ordonnateur délégué qui intervient effectivement dans le circuit de la dépense publique.

Au niveau central, dans l’exercice de leur mission d’engagement, les ordonnateurs délégués s’assurent de la qualité de l’administrateur de crédit ou de l’administrateur de crédit délégué.

Ils apprécient l’opportunité de la proposition et veillent à l’exacte imputation des dépenses.

Pour leur mission d’ordonnancement, ils vérifient la signature de l’administrateur de crédit ou de l’administrateur de crédit délégué et s’assurent que le service fait a bien été certifié. Ils vérifient la cohérence de l’objet du mandat par rapport à celui de l’engagement dont il procède et le mode de paiement au niveau de chaque ministère.

B/ En administration déconcentrée

Au niveau des administrations déconcentrées, c'est-à-dire des administrations de région, de département ou des représentations diplomatiques de la Côte d’Ivoire à l’Etranger, le préfet ou l’ambassadeur assure la mission d’ordonnateur, mais il est un ordonnateur secondaire. Il reçoit sa mission de tous les ordonnateurs délégués qui ont des administrations dans sa zone de compétence. Les chefs de projets importants peuvent être désignés par le ministre des finances comme des ordonnateurs secondaires par arrêté. C’est bien souvent le cas pour les projets cofinancés.

La notion d’ordonnateur secondaire et d’ordonnateur délégué malgré la similitude de l’expression diffère de contenu par rapport aux mêmes appellations en France.

1.2 Le contrôleur financier

Le contrôleur financier est également un des acteurs du circuit de la dépense publique auprès des deux acteurs majeurs qui sont l’ordonnateur et le comptable. Il intervient uniquement en administration centrale et en administration déconcentrée, il est positionné dans la phase administrative de la dépense et a une mission de contrôle sur les actes de l’ordonnateur délégué. C’est donc une mission qui s’exerce a priori de la dépense. Elle répond à des prérogatives que lui confère le cadre réglementaire des contrôles, son existence est évoquée par la loi organique ¹⁵ . Le contrôleur financier assure le contrôle de la régularité des engagements de dépense de l’Etat au niveau central et au niveau déconcentré. Il vise, diffère ou rejette les actes qui lui sont soumis, le délai qui lui est accordé ne peut excéder huit (8) jours selon l’art 13 du décret 95-121. Toute décision de rejet ou de report doit être motivée.

Cependant, le contrôle de certains projets co-financés ¹⁶ échappe au contrôleur financier.

1.3 Le comptable public

Au niveau central le paiement est assuré par le Payeur Général du Trésor (PGT). Il assure la prise en charge de la dépense. Mais auparavant il effectue certaines vérifications qui relèvent de la régularité de l’ordre reçu et de la pertinence des pièces justificatives. Ainsi, les contrôles suivants sont observés :

• le contrôle de la qualité de l’ordonnateur délégué ;

• l’exacte imputation budgétaire ;

• la disponibilité des crédits ;

• la qualité des personnes habilitées à la certification du service fait ;

• le visa du contrôleur financier ;

• le caractère libératoire de la dépense et de l’absence d’opposition au paiement;

• le caractère quadriennal de la dépense.

Au niveau départemental ou régional le paiement de la dépense publique relève de la compétence du Trésorier Payeur départemental, du TP régional ou du percepteur. Tous les comptables publics assurent les mêmes contrôles avant la prise en charge de la dépense.

Le comptable public bénéficie d’une totale indépendance dans l’exercice de sa mission et sa responsabilité personnelle et pécuniaire est en jeu quand il prend une décision. Il prête serment devant les tribunaux de s’acquitter de sa mission avec probité et de veiller au bon emploi des fonds publics. La prestation de serment est une garantie morale qui s’accompagne nécessairement d’une garantie financière en forme de cautionnement en numéraire dont le montant est fonction du niveau de responsabilité à assumer. Ce montant est fixé par le ministre des finances par arrêté.

2. Le processus

2.1 En administration centrale

Il y a la procédure normale ¹⁷ d’exécution de la dépense qui est la règle et qui est de loin la plus utilisée. Il y a également des procédures d’exceptions pour le règlement de certaines dépenses dont l’urgence ou leur caractère spécifique demande un traitement accéléré, à tout le moins, particulier.

A/ La procédure normale

Le processus d’exécution de la dépense publique commence avec la demande formulée par l’administrateur de crédit ou l’administrateur de crédit délégué en initiant les factures pro- forma ou en passant un marché public puis en certifiant les factures. Il s’achève avec le paiement de la dépense par le comptable public. Mais en réalité, le circuit de la dépense est vu comme ayant quatre phases essentielles, à savoir :

• l’engagement,

• la liquidation,

• l’ordonnancement,

• le paiement.

17 CF annexe 3 : Procédure d’exécution de la dépense publique

Les quatre phases décrivent en même temps les règles de la comptabilité publique dont le strict respect permet d’exécuter la dépense publique conformément à la loi, à la rigueur de gestion et à la nécessité d’un contrôle entre l’initiateur de la dépense et le payeur.

• L’engagement

En réalité, l’engagement commence avec le début du processus de contractualisation de l’Etat.

Mais juridiquement, l’engagement commence dès la validation par l’ordonnateur de la demande faite par l’administrateur de crédit. L’expression consacrée dit que l’engagement est l’acte par lequel l’ordonnateur crée à l’encontre de l’Etat une obligation de laquelle résultera une charge ¹⁸ . En terme simple c’est l’acte de passer commande, d’engager du personnel, etc.

Les actes d’engagement dépassant un certain seuil font obligatoirement l’objet de passation de marché public.

• La liquidation

C’est un acte de constat du service fait. Il se situe à juste titre avant l’ordonnancement. C’est à ce niveau que sont calculées les valeurs réelles des travaux méritant créances du fournisseur et dette de l’Etat. De ce fait, « la liquidation a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d’en arrêter le montant, donc de la rendre liquide » ¹⁹ . En pratique, le fournisseur adresse ses pièces justificatives de service fait (facture ou décompte) à l’ordonnateur en fonction du service qu’il offre, selon qu’il s’agisse d’une dépense de fonctionnement ou d’investissement.

Pour les dépenses d’investissement, le processus est bien encadré par le Maître d’Oeuvre qui est choisi par l’ordonnateur. Il établit les facturations avec le fournisseur et les certifie de façon conjointe. En Côte d’Ivoire, le BNETD joue un rôle central de Maîtrise d’Oeuvre pour l’essentiel des travaux d’investissement de l’Etat.

• L’ordonnancement

L’ordonnancement peut être traduit comme l’acte par lequel l’ordonnateur donne l'autorisation au comptable de payer la dépense. Cette phase de la procédure de la dépense publique vient juste après la liquidation. On peut ainsi traduire que l’ordonnateur ayant passé commande et étant satisfait du travail accompli ou du service demandé, ordonne au comptable de payer la dépense. C’est un abus de langage parce que nous connaissons l’exigence de la totale indépendance de la fonction de comptable par rapport à l’ordonnateur comme évoqué précédemment. La demande de l’ordonnateur est traduite par l’émission d’un mandat de paiement. L’ordonnateur tient une liste de mandats qu’il émet au cours de l’année. Il numérote de façon chronologique toutes ses émissions. Le mandat est soumis au visa du contrôleur financier avant sa transmission au comptable pour paiement. Le mandat transmis pour paiement comporte un certain nombre d’informations, notamment, la référence de l’engagement auquel il se rapporte, d’autres informations indispensables au paiement à savoir : le chapitre, la ligne, etc.

• Le paiement

18 art 45 décret N°98/716 du 16 décembre 98 portant réforme des circuits et des procédures d’exécution des

dépenses et des recettes du budget général de l’Etat , des comptes spéciaux du Trésor , et la mise en œuvre du

système intégré de la gestion des finances publiques ;

C’est l’étape finale du circuit de la dépense. Il est assuré par le comptable public qui procède avant toute décision aux vérifications que lui impose la réglementation en vigueur. Les paiements peuvent être totalement apurés ou être partiellement réglés en fonction des disponibilités comme c’est bien souvent le cas ces dernières années avec la crise financière sévère qui sévit en Côte d’Ivoire. L’expression appropriée pour qualifier ce reliquat est le

« reste à payer ». Les paiements des projets cofinancés sont assurés par un comptable spécial qui est l’Agent Comptable de la Dette Publique (ACDP).

B/ Les procédures d’exception des dépenses publiques

Les procédures dérogatoires ²⁰ sont aménagées pour résoudre des cas de dépenses ayant un caractère particulier. On note ainsi que certaines dépenses sont exécutées avec des phases de la procédure normale cumulées. On a à titre d’exemple des dépenses dont la phase d’engagement et d’ordonnancement se font de façon cumulative. Il s’agit de la procédure simplifiée des dépenses publiques. Sont concernées les dépenses ayant un caractère particulier tels qu’énumérées par l’article 68 du décret 98/716 du 16 décembre 1998 ²¹ . Certaines dépenses en raison de leur spécificité font l’objet de paiement sans ordonnancement, on peut citer: le remboursement des bons du Trésor ; les annulations ; les reversements et les restitutions des dépenses consécutives à des jugements et condamnations non susceptibles de recours ; les pertes de changes, etc.

Au titre des procédures d’exception on a également certaines anomalies tolérées au sein même de la procédure normale, on peut évoquer les avances effectuées sur les travaux qui constituent une entorse à la liquidation.

• Les régies d’avance

Les régies d’avances sont également une exception à la règle. Dans ce cas, compte tenu des urgences et de la nécessité immédiate des besoins pour l’efficacité de l’administration, il est absolument nécessaire de ne pas s’inscrire dans les complications de la procédure normale. En règle générale, les montants gérés ne sont pas élevés, à quelques exceptions près.

Le régisseur est nommé par un arrêté pris par le Ministre des finances, sur un besoin exprimé et motivé par l’ordonnateur délégué ou secondaire. Il met en place une caution dans les mêmes conditions que le comptable public.

Pour le fonctionnement de la régie, les fonds sont accordés par le comptable assignataire sur une demande exprimée par le régisseur et visée par l’ordonnateur dont il dépend. Toutefois, pour l’utilisation des fonds mis à sa disposition, le régisseur est soumis aux mêmes obligations que le comptable public. Il est responsable devant le comptable assignataire. Il doit par conséquent recueillir toutes les pièces justifiant la dépense et les présenter au comptable assignataire. Cela est une condition pour le réapprovisionnement de son avance en trésorerie.

20 cf annexe 3 : Procédure d’exécution de la dépense publique

21 Quelques dépenses bénéficiant de procédures dérogatoires : « certaines dépenses telles que les versements des

traitements, primes et indemnités du personnel, les cotisations sociales, les prestations sociales, les abonnements

de presse, l’achat de carburant centralisé par la Direction des Marchés Publics, les frais d’acte et de contentieux

et les frais de justice, et autres, suivent les procédures simplifiées »

• Les autres cas.

Le cas le plus connu concerne les fonds spéciaux de la Présidence de la République. En effet, il s’agit de somme mise à la disposition du Président de la République qui peut l'utiliser à sa guise sans en rendre compte. Le caractère stratégique de l’utilisation de ces fonds est mis au devant, des fois, pour justifier le manque de clarté dans sa gestion.

2.2 Au niveau décentralisé

A ce niveau, il faut considérer les procédures des collectivités décentralisées. En Côte d’Ivoire, il y a deux niveaux de décentralisations représentés par les communes et les départements. Ces deux niveaux ont une procédure unique. Les procédures respectent l’esprit de libre administration qui motive la politique de décentralisation. Les procédures sont souples et les contrôles le sont tout autant, du fait d’une absence du contrôle a priori dans la procédure d’exécution de la dépense. Il y a uniquement deux acteurs qui sont l’ordonnateur et le comptable.

• L’ordonnateur

Le président de la collectivité est ordonnateur de plein droit comme le ministre des finances l’est pour le budget de l’Etat. Il exécute la phase administrative de la dépense à savoir l’engagement, la liquidation et l’ordonnancement.

• Le comptable

L’ordonnateur a également auprès de lui, généralement affecté dans les locaux de la collectivité, un comptable public qui est fonctionnaire de la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DGTCP) qui assure le paiement des dépenses ordonnancées.

L’ordonnateur tient une comptabilité de ses engagements et c’est cela qui lui permettra de dresser en fin d’année son compte administratif, document que devra adopter le conseil de la collectivité. Le comptable quant à lui tient le compte de tous les paiements effectivement faits pendant l’année. C’est un état comparatif de celui tenu par l’ordonnateur.

2.3 Dans les autres administrations

Sont concernés, essentiellement les Etablissements Publics Nationaux. L’établissement est dirigé par un fonctionnaire qui en est l’ordonnateur principal. Il engage les dépenses de la structure qu’il dirige, sous le contrôle du contrôleur budgétaire qui est un fonctionnaire du ministère des finances. Il représente le ministre et assure le contrôle de la régularité des dépenses engagées par l’ordonnateur. Nous avons le troisième acteur qui est l’agent comptable. Il est un comptable public, et généralement affecté dans les locaux de l’EPN mais il n’appartient pas aux structures organisationnelles de l’EPN. Son rôle est d’assurer les paiements. Il a un double rôle de payeur et de caissier. Les établissements publics sont de deux types.

• les Etablissements Publics Administratifs (EPA) ;

• les Etablissements Publics à Caractère Industriel et Commercial (EPIC).

De façon réglementaire les ressources des EPIC sont constituées pour raison de soixante (60%) de leurs ressources propres mais la réalité est tout autre.

SECTION 2 : LES MARCHÉS PUBLICS

Les marchés publics constituent un volet important dans l’appréciation des questions de finance publique. Une partie importante de la dépense publique y est assujettie. De plus, les règles qui gouvernent la passation des marchés publics sont gages de la bonne gestion et de la bonne affectation des deniers publics en ce sens qu’elles permettent à l’Etat d’acheter bon marché par le jeu de la concurrence. Les conditions de passation de la commande publique sont régies par le code des marchés publics. C’est un ensemble de règles définies par l’ensemble des partenaires du secteur privé et de l’administration publique dont l’adoption est entérinée par un décret pris en conseil des ministres.

On ne peut donc parler d’efficacité et de modernisation du circuit de la dépense sans avoir un regard sur les règles de passation des marchés publics. On estime la valeur des commandes qui passent par ce processus à 3% du Produit Intérieur Brut (PIB) et l’objectif à atteindre est de 10%.

De la bonne appréciation et de la transparence des règles et des mécanismes qui gèrent le processus peut dépendre la vie de plusieurs entreprises qui emploient elles-mêmes plusieurs milliers de personnes et contrôlent ainsi des pans entiers de l’économie. C’est dire l’effet de levier que la commande publique peut provoquer sur l’économie nationale. Cependant, il peut avoir des faiblesses mais cela nous en parlerons.

I. L e processus de passation des marches

C’est un processus qui est globale pour l’administration avec quelques variantes qui permettent de réduire les effets d’un centralisme poussé du système des marchés publics et de donner une marge de manoeuvre aux administrations. Les atténuations au principe sont fonctions du statut de l’acheteur public. Une collectivité décentralisée ne sera pas soumise à la même exigence qu’un établissement public encore moins que l’administration centrale. Ainsi, pour les commandes d’un montant n’excédant pas quinze millions (15 000 0000 FCFA), soixante millions (60 000 000 FCFA) et cent vingt millions (120 000 000 FCFA) respectivement en administration centrale, pour les collectivités décentralisées et les sociétés d’Etat, le code des marchés ne fait pas obligation d’une ouverture à la concurrence. La passation des marchés publics a deux procédures, une procédure dite normale et une dite d’exception.

1. La procédure normale

C’est la procédure d’appel d’offres ouvert. Elle fait appel à plusieurs offres de services. Elle permet de choisir le meilleur service qualité/prix. Elle s’effectue en deux étapes essentielles.

1.1 De la préparation du dossier de commande à la réception des offres

La procédure commence avec la détermination des besoins exprimés par l’acheteur et cela va se traduire par le cahier des charges. Il traduit les obligations administratives et techniques liées au marché. En plus du cahier des charges qui définit plus une généralité, il y a les règlements particuliers de l’appel d’offres (RPAO), c’est une pièce centrale parce qu’elle décrit les spécificités exigées par la commande qui seront déterminantes dans la désignation de l’attributaire du marché. La procédure recommande également l’obligation de passer un avis d’appel d’offres dans des journaux d’annonce les plus lus. Depuis quelques années, l’administration dispose d’un journal d’annonces officielles des marchés. Le temps de publicité obligatoire à observer est de 30 jours pour les appels d’offres nationaux et de 45 jours pour les appels d’offres internationaux.

1.2 L’Ouverture et le jugement des offres

Il y a une commission nationale qui conduit le processus d’attribution des marchés. Cette commission est généralement composée de représentants de la Direction des Marchés Publics (DMP) et du représentant du Maître d’ouvrage. En fonction de l’importance du montant et de la spécificité du marché à passer, il est exigé d’autres membres tels que de hauts gradés de l’armée. Les décisions d’élimination sont prises à l’unanimité de ses membres. L’attribution se fait en deux étapes. Il y a d’abord l’ouverture des plis et la vérification de toutes les pièces administratives. Il y a dans un deuxième temps le jugement des offres. Ce jugement des offres est basé sur les analyses suivantes : la conformité administrative ; les compétences et les références techniques du soumissionnaire ; la proposition financière. Un classement est défini après l’appréciation de tous ces critères sur chacune des propositions. Le soumissionnaire le mieux classé après la combinaison de tous les critères de choix est déclaré adjudicataire.

2. Les procédures d’exception

On a deux types de procédure d’exception : les appels d’offres restreints et les marchés de gré à gré. La mise en place de ces deux procédures est dictée par des exigences de célérité et d’efficacité de certaines commandes publiques. L’utilisation de ces procédures dérogatoires fait l’objet d’une autorisation préalable de la Direction des Marchés Publiques ou du bailleur de fonds, le cas échant.

2.1 Les appels d’offres restreints

C’est une compétition qui se limite à un nombre de candidat réduit. C’est une procédure qui ne respecte pas obligatoirement l'appel public à candidatures. Elle est surtout utilisée pour l’exécution de services qui exigent un savoir-faire particulier.

2.2 Le marché de gré à gré

Le gré à gré est un mode de passation qui exige une négociation directe entre les candidats au

contrat c'est-à-dire le fournisseur et l’acquéreur de service. Il échappe naturellement aux

procédures normales d’appel d’offres. C’est le cas le plus contesté des méthodes de passation

des marchés publics. C’est enfin, le cas qui parait le moins démocratique. Ce mode de

passation paraît être une anomalie de la passation de la commande publique. Cependant

certaines exigences obligent à recourir à ce mode de passation des marchés. Le code des