Au niveau du cadre d’exécution du budget

Les réformes permettent d’accroître la qualité de la préparation du budget de l’Etat. En

conséquence et dorénavant, les prévisions se rapprochent du budget exécuté. En effet, le

processus qui est centralisé par la DGBF avec pour partenaire la DCPE et la DGP est conduit

avec rigueur et expertise, les résultats attestent sa fiabilité. La dispersion à laquelle il nous

était donné d’observer n’existe plus.

Le processus est mieux encadré au niveau du cadre d’exécution de la dépense publique

proprement dit. Il existe un système de pilotage centralisé de la gestion du budget de l’Etat par

le Directeur Général du Budget et des Finances à travers les autorisations mensuelles qu’il

accorde à tous les ordonnateurs et ordonnateurs délégués qui émargent au budget de l’Etat. Ce

système de régulation de la gestion des crédits budgétaires a permis d’établir une

correspondance entre les ressources de l’Etat et les dépenses. En d’autres termes, la réforme

permet de connaître les ressources réelles de l’Etat à tout moment et de jouer sur leur rythme

de consommation. La réforme met ainsi un frein aux engagements anarchiques qui ont

conduit dans un passé récent à deux situations inconfortables pour les finances publiques

ivoiriennes, à savoir les passifs de paiement et les Dépenses Engagées Non Ordonnancées

appelées DENO.

2.1 Les passifs

Le volume du montant des passifs⁵³ lors du passage au SIGFIP montre une grande faiblesse

des pratiques avant la réforme. En effet, les passifs recensés par la mission d’audit des

cabinets Inter et Fidexfi laissent apparaître un montant de dépenses cumulées exécutées hors

cadre budgétaire sur une période d’environ dix années (1988-1999) de 114 554 000 000

FCFA. L’analyse de ces créances montre qu’il s’est agit pour l’essentiel des initiatives prises

de façon indépendante par des hauts fonctionnaires pour engager l’Etat. Cela témoigne dans

une certaine mesure de l’ampleur des dérapages auxquels l’Etat était confronté.

Avec les nouvelles dispositions, il est quasiment impossible d’envisager de tels manquements

aux procédures d’exécution de la dépense publique. Il y a d’abord l’obligation faite à tous les

acteurs de passer par la procédure légale qui commence par le SIGFIP et s’achève avec

ASTER. Il y a également une vaste campagne pour présenter les nouvelles procédures aux

opérateurs économiques, partenaires privilégiés de l’Etat dans l’exécution de la dépense à

travers leurs organisations professionnelles.

2.2 Les DENO

Un grand avantage que l’on tire de la réforme concerne la réduction continue et très

significative des DENO. En effet, la grande proportion des DENO et leur augmentation

chaque année était caractéristique de l’indiscipline budgétaire et du manque de cohérence

dans l’exécution du budget de l’Etat. Cette pratique constituait pour l’Etat une véritable tare

de la gestion des finances de l’Etat ; au point où à certains moments les DENO étaient

supérieures ou égales aux mesures nouvelles pour ce qui concerne les dépenses

d’investissement. Cette situation entraînait, bien souvent, l’impossibilité d’envisager des

investissements certaines années puisque les prévisions servaient quasiment à apurer les

dépenses de l’année précédente.

Les nouvelles mesures n’annulent pas entièrement les DENO, elles n’ont d’ailleurs pas pour

vocation de les annuler. Cependant, elles permettent de les réduire à leur stricte nécessité. On

peut observer à titre d’illustration leur évolution sur 9 années de la période 1996 à 2004.

Evolution des dépenses engagées non ordonnancées

(DENO)

0

20000

40000

60000

80000

100000

120000

140000

160000

199

6

199

7

199

8

199

9

2000 2001 2002 2003 2004

Années

Montant en millions

Figure 2

L’on remarque que la période (1996-1998), c'est-à-dire celle avant la réforme budgétaire de

1999 est surtout marquée par des accumulations excessives de DENO avec une pointe pour

1996 avec un montant de 134 milliards. 1999, année d’introduction de la réforme budgétaire

est une année d’essai et reste donc marquée par une adaptation difficile au changement

introduit par le SIGFIP, le niveau baisse mais reste tout de même élevé. La chute significative

commence à l’année 2000, avec 57,4 milliards malgré le caractère exceptionnel⁵⁴ de cette

année pour la Côte d’Ivoire autant sur le plan politique qu’économique. Les montants des

DENO pour la période véritablement post-réforme, c'est-à-dire entre 2001 et 2004, restent

intéressants avec une moyenne de 3,5 milliards sur les quatre années.

2.3 La réduction des délais

La réduction du délai global d’exécution de la dépense était un objectif visé par la réforme.

Les résultats atteints sont relativement bons; du moins, dans la phase administrative de la

dépense. Pour atteindre cet objectif une contrainte de délai d’analyse est fixée à chacun des

acteurs. Ce cadre fixé par la nouvelle réglementation est une véritable référence pour la

réforme, quand bien même son respect scrupuleux demeure un défi. En effet, force est de

remarquer que la majorité des acteurs s’efforce de respecter les délais réglementaires

prescrits. De ce fait, la phase d’engagement ne peut excéder trois jours, le contrôleur financier

doit donner son avis dans un délai n’excédant pas huit jours et le comptable doit faire la prise

en charge de la dépense dans un délai de 5 jours. De ce point de vue, les nouvelles

dispositions constituent une révolution par rapport à la période d’avant réforme où aucune

contrainte individualisée n’était appliquée aux acteurs. La seule contrainte de respect de délai

incombait à l’obligation faite à l’Etat de respecter des délais de paiement dans un délai de 90

jours depuis l’engagement jusqu’au paiement, sous peine de versement d’intérêt moratoire. La

réforme responsabilise mieux les acteurs et circonscrit leur sphère de responsabilité.

2.4 Les marchés publics

Part des marchés publics dans le processus

d'exécution budgétaire depuis 1994

12,2

17,2

22,2

27,2

32,2

37,2

42,2

47,2

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Années

% dépenses primaires non

salariales affectées au

x march

és

public

s

Figure 3

On constate que le volume des dépenses hors salaires (dépenses de fonctionnement non

salariales + les investissements) ayant fait l’objet de marchés publics enregistre une tendance

à la hausse. Il était de 12.2% en 1994 et se situe en 2004 à 30% des montants affectés à ce

chapitre. La tendance à une hausse régulière des volumes de commandes contractualisées

s’est opérée régulièrement jusqu’en 2001. Le recul qui est constaté en 2002 est expliqué par

l’exécution de dépenses exceptionnelles liées à l’effort de guerre (achat de matériel militaire

par exemple) qui échappent aux circuits conventionnels. La proportion globale demeure

relativement faible compte tenu des objectifs de transparence qui imposent un recours plus

accru à la contractualisation. Cependant, au niveau des achats publics, les contraintes de plus

en plus grandes qui imposent l’obligation de passer par la méthode légale qui consiste à passer

un marché commencent à s’enraciner dans la culture de l’administration publique ivoirienne.

Cela est à l’actif des réformes progressives qui se sont mises en place depuis une dizaine

d’années et qui ont pour point d’achèvement l’adoption du tout nouveau code des marchés. Il

y a tout lieu de s’en féliciter.

En plus des mesures contraignantes pour atteindre l’objectif d’obligation de passer des

marchés, il y a un renforcement des dispositions et des mesures coercitives pour dissuader

toute velléité de tricherie dans le domaine des marchés publics. La réforme du cadre juridique

des marchés et l’implication des opérateurs économiques dans la procédure, ainsi que le droit

qui leur est reconnu pour faire usage de recours est de nature à donner plus confiance aux

candidats à la soumission aux offres publics d’achats. Ces mesures renforcent la bonne

gouvernance et donnent à l’Etat des marges pour acheter mieux et acheter plus.

Partant de ce principe, il apparaît que la force de la réforme réside dans le fait qu’elle élargit

les possibilités d’investissement et d’approvisionnement des administrations, ce qui n’était

pas assuré dans un environnement flou marqué par des suspicions. De par la centralisation des

informations sur les entreprises, l’administration arrive dorénavant à faire le choix de ses

partenaires qui ont une expertise avérée. Cette meilleure connaissance des partenaires de

l’administration a l’avantage de réduire les erreurs de choix. A titre d’illustration, la moyenne

de marchés résiliés au tort des entreprises sur les années 2001, 2002, 2003 est de 37 marchés

par an, ce qui correspond à un progrès par rapport aux situations antérieures. A titre

d’illustration, 150 marchés ont été résiliés en 2000 et 112 marchés en 1999.

La réforme du cadre des marchés publics a certes une mission économique, mais elle a

également une mission sociale. Le nouveau code prévoit des dispositions en faveur des

PME/PMI moteur de l’emploi. Ainsi donc, la généralisation et l’intensification de la passation

de marchés sont des changements à mettre au profit des petites entreprises. Dans le domaine

des marchés de travaux, la pratique imposait la passation d’un marché unique par ouvrage à

réaliser (tout corps d’état) ; les nouvelles dispositions encouragent la coexistence de plusieurs

marchés pour la réalisation d’un même ouvrage ; et bien souvent un marché est attribué par

corps d’état. Ce changement a pour conséquence la démultiplication du nombre de marchés.

Tableau 1

Evolution du nombre total de marchés approuvés par année de 1992 à 2002

Années 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Nombre de marché 396 841 971 928 841 2152 2315 1549 1656 2619

On remarque à ce sujet deux grandes évolutions en 1994 et en 1998. La montée du nombre de

marchés en 1994 n’est pas véritablement significative parce que cette année correspond à

l’année de la dévaluation du FCFA avec la relance de l’économie ivoirienne. Cette évolution

n’est donc pas liée à une réforme ou à une nouvelle conceptualisation des marchés publics.

Par contre l’année 1998 est caractérisée par un changement profond de vision et de politique

des marchés publics. Cette nouvelle politique est impulsée par une nouvelle direction. Les

axes de travail de cette nouvelle équipe vont concerner les contrôles des procédures et la

systématisation de la passation des marchés, l’encouragement de la mise en application réelle

de la politique de démultiplication des marchés publics.

Le nouveau code prévoit également des dispositions avantageuses pour les sous-traitants.

Désormais, lorsque le montant du contrat de sous-traitance est égal ou supérieur à dix pour cent du

montant du marché, le sous-traitant, peut être payé directement pour la partie du marché dont il assure

l’exécution par le maître d’ouvrage⁵⁵. C’est une mesure salutaire parce que dans bien des cas,

les conflits entre titulaire de marché et sous-traitant naissent à partir des retards de paiement.

L’entreprise principale peut avoir un schéma d’apurement de ses dettes qui n’accorde pas une

priorité à la liquidation des droits des sous- traitants. Cela entraîne naturellement des

désagréments quant au respect des délais et pouvant conduire dans certaines situations à

l’arrêt des travaux.

Une analyse des achats publics montre une tendance à l’évolution des proportions des Appels

d’offres au détriment des marchés octroyés en gré à gré, ce qui satisfait d’avance les objectifs

d’ouverture, condition sine qua non de la transparence.

Il. Dans la phase comptable

1. Au niveau juridique

La mise en place d’un plan comptable de l’Etat qui permet de rapprocher la comptabilité

publique de la comptabilité privée pose la problématique de la nécessaire restitution de la

mémoire financière et comptable de l’Etat. Dorénavant, toutes les dépenses effectuées sont

indexées sur des normes comptables. Ces nouvelles dispositions adossées au progiciel

ASTER permettent d’avoir chaque année, et dans les meilleurs délais, après la clôture de

l’exercice (environ dans un délai de six mois dans cette phase d’adaptation du système), un

compte général de l’administration des finances avec des données plus fiables. C’est le cas

depuis l’exercice 2003. Ce document retrace à l’échelle d’une année la situation comptable et

financière de l’Etat de façon exhaustive. On y trouve les Etats suivants :

• La balance générale des comptes du Trésor ;

• La balance Générale de fin de Gestion et d’inventaire;

• Le développement des dépenses budgétaires par titre, par ministère et par nature

économique ;

• Le développement des recettes budgétaires ;

• Le développement des comptes de résultat ;

• Les documents financiers.

Dans le document Master en administration publique Des Fonctionnaires internationaux 2004-2005 (Page 57-62)