Université de Strasbourg Ecole nationale d’administration
Master Administration publique
Parcours Administration Publique Spécialisée
L’impact de la réforme budgétaire De 2005 sur la gestion publique en Haïti
Sous la direction de M Robert HERTZOG
Professeur émérite, Université de Strasbourg
Soutenu par
Duquesne PROPHETECIP Promotion Palmyre (2015-2016)
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Remerciements
J'adresse mes sincères remerciements à toutes les personnes qui m'ont aidé dans la réalisation de ce mémoire et à faire de cette période d’apprentissage à l’ENA une vraie réussite. Je remercie d'une manière spéciale M Robert HERTZOG, mon tuteur académique qui m’a accompagné dans la rédaction du travail.
Je remercie M Fabrice LARAT pour son encadrement et ses mots d’encouragement
Mes remerciements vont également à toute l’équipe pédagogique de l’ENA qui s’est toujours montrée disponible et à l’écoute de chaque élève pendant toute la période de la scolarité.
Je remercie aussi tous mes collègues de la promotion Palmyre pour leur franche camaraderie,
leurs mots d’encouragement et la solidarité dont ils ont fait preuve tout au cours de l’année
Mes dernières pensées vont à mes parents et à toute ma famille qui m'ont toujours soutenu dans
la réalisation de mes projets.
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Table des matières
Introduction ... 4
Objectif ... 6
Méthodologie... 6
Plan suivi ... 7
I. Le cadre institutionnel antérieur à la reforme ... 8
1. Caractéristiques du système budgétaire avant 2005 ... 8
a) Planification et gestion budgétaire inexistantes ... 8
b) Absence de contrôle ... 9
2. Caractéristiques de l’administration publique Haïtienne ... 9
a) Une administration archaïque et fortement centralisée ... 10
3) La nouvelle gestion publique et ses implications ... 12
4. La gestion du changement ... 13
Hypothèse de travail ... 14
II. Les changements annoncés... 16
1. Contexte relatif à la réforme ... 16
2. Objectif de la réforme ... 17
3. Les principales dispositions arrêtées ... 17
a) La planification budgétaire ... 18
b) L’exécution budgétaire ... 19
c) Le contrôle budgétaire ... 20
Le contrôle administratif ... 20
Le Contrôle Juridictionnel ... 21
Le Contrôle Parlementaire ... 22
4. Les principales avancées ... 23
a) Amélioration de la gestion de la trésorerie ... 23
5. Un Renforcement institutionnel nécessaire mais inachevé ... 25
a) La Cours Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif ... 25
b) La Commission Nationale des Marchés Publics ... 26
c) L’Inspection Générale des Finances... 28
6. L’improbable changement ... 29
a) Le non-respect du calendrier budgétaire... 29
b) Le recours aux comptes spéciaux ... 30
c) Le recours à l’état d’urgence ... 30
d) La faiblesse du contrôle à posteriori ... 31
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e) L’obstacle organisationnel ... 32
Conclusion ... 35
Recommandations ... 37
Bibliographie... 38
4 Introduction
En Haïti, la question des reformes de l’Etat commence à être posées avec beaucoup d’acuité toute de suite après le départ de Jean Claude Duvalier du pouvoir en 1986. Fortement endetté et avec une capacité de production extrêmement faible, le pays était contraint de réinventer son modèle économique tourné vers l’agriculture et dominé jusque-là par d’importantes entreprises publiques. Cependant, en dépit de la complexité du problème haïtien (croissance démographique, économie paysanne, exode rural), de la faiblesse des structures économiques et de l’organisation de l’Etat en général, les premières mesures proposées par les économistes libéraux ne portaient que sur l’ouverture économique. Haïti fut contraint comme beaucoup d’autres pays pauvres avant lui de procéder à la libéralisation pure et simple de l’économie.
Sous injonction du Fonds Monétaire International et de la Banque Mondiale, les premières mesures dites de modernisations consistaient en l’élimination des barrières tarifaires et le début des privatisations. Les barrières constituaient, de l’avis des néolibéraux une entrave à la croissance et seule la libéralisation commerciale pouvait permettre au pays de se consacrer au développement des secteurs pour lesquels il jouirait d’un éventuel avantage comparatif. Ainsi, au cours de la décennie 1980-1990, à la faveur du programme d’ajustement structurel, les barrières tarifaires furent démantelées ; pour un produit comme le riz par exemple, elles sont passées de 35 % à 3 %
1. Sans mesures compensatoires ni réel plan de modernisation, le changement s’est révélé d’une violence sans précèdent pour le secteur agricole en particulier qui s’est retrouvé du jour au lendemain en compétition avec les grands acteurs de l’économie mondiale dont les Etats Unis.
Ces décisions allaient accentuer la paupérisation des plus vulnérables, accélérer le phénomène de l’exode rural. Il en découlait également une aggravation de la situation de dépendance du pays de l’appui internationale car les barrières tarifaires en plus de protéger les producteurs locaux, constituaient une source de revenu non négligeable pour les finances publiques. Les premières mesures adoptées, loin de poser la question de la gouvernance dans sa globalité, ne les abordaient qu’à la marge en mettant l’accent uniquement sur la libéralisation du commerce et en exigeant le désengagement de l’Etat dans l’Economie.
A l’opposé, le modèle de gouvernance marqué par une gestion catastrophique des finances publiques, l’absence de contrôle efficace et de pratiques de reddition de compte ne vient à faire
1 (Roland PARENTEAU, 1992) http://cadtm.org/Le-marche-haitien-du-riz-un-cas;consulté le 6 mai 2016
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l’objet de changement que tardivement. Les premières tentatives de réforme budgétaire post Duvalier remontent à 2003. Votée en décembre de l’année indiquée, la Loi Organique sur la Préparation et l’Exécution des Lois de Finances s’inscrivait dans cette dynamique. Le décret organique du 16 février 2005, portant sur la gouvernance et établissant le processus de préparation et d'exécution des Lois de Finances confirme l’importance accordée à la matière tant par les acteurs locaux qu’internationaux.
Cependant, les cycles d’instabilités incessants auxquels le pays s’est accommodé depuis 1986, se sont révélés peu propices à l’application d’une réforme qui se veut très exigeante et inscrite dans la continuité. Sa mise en place s’est donc révélée plus longue que prévue. Ainsi, si la création du corps des comptables publics et de celui des inspecteurs des finances etc. en 2005 et 2006
2constituent des avancées certaines, visant l’amélioration des procédures budgétaires et du redressement des finances publiques d’une manière générale, la question d’une gestion budgétaire saine et efficace demeure encore d’actualité. Pour preuve, le compte unique du trésor prévu dans les trains de mesures à adoptées depuis le lancement de la réforme, n’a été instauré qu’à la fin de l’année 2015.
Cette réforme consignée dans le document dit cadre de coopération intérimaire de 2005
3reflète les vœux de la communauté internationale de voir s’installer de nouvelles pratiques de gestion, dans le pays et ne rencontre pas moins l’adhésion des gouvernants nationaux. Conscients du déficit de gouvernance auquel le pays est confronté depuis toujours, les responsables de tout bord ont vu dans cette réforme une manière de rompre avec les mauvaises pratiques de gestion et d’emprunter la voie de la modernité et de l’efficience budgétaire. Pour preuve, depuis la publication du décret cadre portant
préparation et exécution des Lois de Finances du 16 février 2005,les différents gouvernements qui se sont succédés ont continué à faire de la gouvernance économique une priorité. Pressé par l’international, ils se sont tous engagés à poursuivre les reformes initiés en 2005. Les différents plans élaborés de 2005 à nos jours, portant sur cette thématique
4, témoignent de cette réalité.
2 Décret du 16 Février 2005 portant préparation et exécution des Lois de Finances
3 Le Cadre de Coopération Intérimaire fait référence au cadre de développement stratégique adopté par le gouvernement (intérimaire de 2004-2006) en 2005. Il fixe les priorités du gouvernement en termes de gouvernance et de politique économique
4La thématique de la gouvernance a fait depuis 2005 l’objet de plusieurs rapports gouvernementaux appuyant la poursuite des réformes et le renforcement des mesures relatives à l’amélioration du processus budgétaire. Le dernier en date vient tout juste d’être rendu public (mai 2016) et s’intitule Rapport relatif à la mise à jour du plan d’action des reformes de finances publiques.
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Cependant, si les acteurs sont unanimes à reconnaitre l’utilité de la démarche pour garantir le bon fonctionnement des institutions et améliorer la compétitivité de l’économie, les résultats sur le terrain tardent à venir. Après plus de 10 ans de mise en place, de formulation, de reformulation et d’application sans doute manquée, ne serait-il pas aujourd’hui opportun de questionner la justesse de cette réforme et les modalités de sa mise en œuvre?
Objectif
L’objectif de ce travail consiste à analyser l’impact de la réforme budgétaire orchestrée depuis 2005 et poursuivie jusqu’à aujourd’hui sur la gestion publique en Haïti. Inscrite dans la droite ligne de la nouvelle gestion publique, les tenants de cette réforme laquelle se veut le prolongement des actions dites de modernisations (privations, libéralisations commerciales) de l’économie déjà entreprises au début des années 1990, ne jurent que par l’amélioration de la gouvernance. Toutes les actions menées ou programmées sont censées contribuer à la réalisation de cet objectif.
La réforme engagée revêt un caractère multisectoriel. Sa réussite dépend donc de la volonté et de la coopération de nombreuses parties prenantes souvent habitées par des logiques de travail différentes. Ainsi, une bonne compréhension des retombées de cette réforme sur l’action publique nous impose une analyse du fonctionnement des institutions clefs responsable de porter l’esprit de changement tant attendu. Elle se fera à la lumière de l’approche de la nouvelle gestion publique sous-jacente à ladite réforme et de la théorie du changement.
En effet, la réforme de 2005 ne peut pas être dissociée de l’influence de la nouvelle gestion publique (NMP). Entamés au début des années 1990 avec la libéralisation commerciale et les privatisations, les changements exigés par les partenaires internationaux d’Haïti s’inspirent des doctrines néolibérales dominantes. La réforme budgétaire adoptée quelques années plus tard répond également au besoin d’une nouvelle gouvernance telle que réclamée par le NMP.
Méthodologie
Pour traiter cette problématique, nous allons nous appuyer sur la méthode
hypothéticodéductive. L’approche est de type qualitatif et les données utilisées proviennent
uniquement de l’analyse documentaire ce qui représente une limite notable à la qualité du
travail. En effet, compte tenu de la période de temps dont nous disposons pour le conduire et
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les contraintes liées au contexte, il aurait été très difficile de recourir à l’enquête de terrain.
L’analyse documentaire couvre toute la période de l’étude ; les rapports nationaux, officiels ou non, les rapports internationaux et les statistiques portant sur le sujet constituent nos principales sources.
La nature du sujet justifie quant à elle le choix de l’approche qualitative. En effet, toute réforme fait écho à tort ou à raison à la notion de changement, phénomène qui peut se révéler plus ou moins complexe de par le nombre de parties prenantes qui sont appelées à interagir, le temps de sa mise en place (qui peut être plus ou moins long) et les doutes qu’ils suscitent généralement.
Plan suivi
Les réformes entreprises en Haïti depuis 1986 répondent toutes à la logique de la nouvelle gestion publique ; elles visent toutes un autre type de gouvernance. Ainsi, la première partie du travail sera consacrée à la situation de l’administration publique en Haïti au moment de la réforme, le NMP et ses implications y compris la notion du changement seront abordées brièvement. Dans la deuxième partie, nous allons présenter succinctement la réforme avant d’analyser ses impacts sur la gestion publique dans le pays.
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1. Caractéristiques du système budgétaire avant 2005
Avant 2005, le cadre budgétaire haïtien était caractérisé par la faiblesse ou l’absence d’un ensemble de structures dans la chaine. La planification, l’exécution et le contrôle ne constituaient pas dans leur ensemble un processus rigoureux, établis suivant des règles clairement établies. En effet, les crises successives qu’a connues le pays depuis 1986 ont rendu inopérantes la plupart des institutions censées intervenir dans le processus. Entre 2001 et 2005, la situation s’était clairement aggravée et l’administration d’alors frappée par les sanctions internationales ne manifestait pas de volonté réelle en vue d’y remédier. Ceci se traduisait dans les faits par « des votes tardifs des budgets, l’utilisation abusive des comptes courants pour contourner les problèmes de trésorerie
5etc.
a) Planification et gestion budgétaire inexistantes
En Haïti, les gouvernements se sont succédés pendant longtemps sans changer de modes de gouvernance. L’absence des principaux organismes devant assurer le fonctionnement harmonieux de la chaine budgétaire par exemple marque bien cette tendance à vouloir se passer de toute contrainte institutionnelle. La volonté des politiques dans ce contexte-là fait office de règles.
Un exemple frappant de ce désordre institutionnalisé est la préparation budgétaire. Elle se décide entre quelques acteurs, généralement sur une période très courte (parfois deux mois), très en-dessous de la moyenne internationale en tout cas. Les informations mobilisées pour parvenir à l’élaboration de la loi de finance demeurent dans ce contexte très limitées et reflètent très mal la réalité économique du pays. Le document qui en résulte s’apparente beaucoup plus à un catalogue de dépenses présentant peu ou pas de cohérence d’ensemble qu’un document budgétaire. Le budget voté ne repose donc sur aucune information pertinente et ne traduit nullement l’expression d’une politique publique inscrite dans une stratégie en phase avec la réalité économique du pays
5 Cadre de Coopération Intérimaire, rapport du groupe thématique Gouvernance économique, mai 2004
I. Le cadre institutionnel antérieur à la reforme
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La gestion budgétaire ne procède pas non plus d’une démarche différente. Absence de comptables publics, absence de contrôleurs financiers, l’exécution se confond avec le contrôle interne ce qui laisse beaucoup de place à l’improvisation et à la confusion. Tout est décidé par l’ordonnateur qui procède lui-même au paiement en se substituant au comptable public. De plus, le recours abusif aux comptes courants, reconnus pour leur « caractère hautement discrétionnaire et échappant à la rigueur budgétaire, faussent le suivi des dépenses, facilitent le détournement des fonds budgétisés à des usages autres que l’intention initiale de la dépense, et accroissent le risque de corruption dans l’utilisation des fonds publics
6». Chaque Ministère disposait de ses propres comptes, deux au moins, à partir desquels les ordonnateurs effectuaient toutes les transactions engageant leur organisme respectif.
Dans ces conditions, les dépenses effectuées sont souvent entachées d’irrégularités graves. En plus d’un budget qui n’adresse pas les vrais problèmes de la population, les maigres ressources sont parfois détournées en toute impunité.
b) Absence de contrôle
Le contrôle à posteriori confié d’une part à la Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administrative et au parlement d’autre part ne figurait en réalité dans l’agenda d’aucune de ces institutions. Sur la période allant de 2001 à 2004, aucune trace de lois de règlement soumise et votée par le parlement ni avis de la Cour Supérieure des Comptes ne peuvent être mentionnés.
L’objet même de la loi de règlement n’était pas entré dans les mœurs ; elle n’était ni élaborée ni sanctionnée. Dans ces circonstances, le vote de la loi des finances lequel violait le principe d’unicité (avec la multiplication des comptes spéciaux) et celui de spécialité budgétaire s’apparentait à un rituel dont l’exécution échappait à tout contrôle. Cette situation ne faisait qu’affaiblir davantage les institutions et entretenir le cercle vicieux de la corruption et de la pauvreté comme le prouve la situation économique d’alors. Ces pratiques reflétaient l’image de l’administration publique haïtienne chargée de conduire et/ou d’implémenter le changement annoncé par la réforme budgétaire.
2. Caractéristiques de l’administration publique Haïtienne
Pendant longtemps l’administration publique haïtienne a été plus au service de groupes d’intérêts voir celui d’un homme au lieu de celui de la collectivité. La monopolisation du
6 Cadre de Coopération Intérimaire, rapport du groupe thématique Gouvernance économique, mai 2004
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pouvoir, le désir de nombreux dirigeants successifs de contrôler l’appareil de l’Etat à tous les niveaux ont privé l’administration d’un certain degré de professionnalisation nécessaire à la réalisation de sa mission.
a) Une administration archaïque et fortement centralisée
La loi régissant le fonctionnement de l’administration publique en Haïti date 1982, soit de la période de la dictature de Jean Claude Duvalier. Les différentes tentatives de réformes initiées (en 1997, 2000, 2004, 2007 etc.) n’ont jamais abouties. L’instabilité politique persistante est l’un des facteurs évoqués pour expliquer cette tendance à la multiplication des reformes sans suite. Il en ressort une administration de plus en plus affaiblie, dotée de structures incapables de répondre aux exigences d’un cadre légal qui se révèle lui-même dépassé par le temps et non adapté à la réalité du pays. Ainsi, les dysfonctionnements constatés se multiplient et la mauvaise gestion devient la norme d’une administration dont les différentes fonctions sont soit mal définies soient exercées par des personnels peu qualifiés.
L’administration publique haïtienne fait face à un manque criant de cadres. Les conditions politico socio-économique n’ont pas favorisé le développement de compétences sur place alors que parallèlement, le pays doit traiter avec la réalité de la fuite des cerveaux. Le programme cadre de la fonction publique élaborée en 2007
7, soit 2 ans après le lancement de la réforme budgétaire fait état d’une administration marquée par : « le sureffectif des ressources humaines peu qualifiées dans la catégorie dit d’appui (techniciens et assimilés, personnel de soutien) tandis que le personnel professionnel est insuffisamment représenté ». Ce double constat lève le voile sur la gestion ou l’absence de gestion au sein des organismes publics et pose en même temps la question du statut au sein de la fonction publique où pendant longtemps, ministres, directeurs généraux et dignitaires (de quelque pouvoir que ce soit) en général pouvaient se permettre de nommer à tour de bras. Ainsi, à l’opposé de la logique du management, prévalent la gestion du personnel et d’une manière générale, une certaine bureaucratie que les plus puissants n’hésitent pas à enfreindre à chaque fois que cela les arrange.
L’absence d’une planification organisationnelle objective qui inscrirait le fonctionnement de l’administration dans une autre dynamique ne laisse présager aucun changement véritable. Le déficit d’une vision managériale au niveau des ressources humaines par exemple se traduit dans les faits par le « laisser-faire ». Aucun ministère, aucun organisme central de l’Etat ne peut se
7 Programme cadre de reformes de l’Etat : Modernisation, administration et décentralisation
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prévaloir d’un plan de formation pour ses cadres. Le fonctionnement de différentes entités publiques n’obéit à aucune logique qui va dans le sens d’un projet d’ensemble de l’administration mais contribue au contraire à la démotivation des rares personnels qui s’ingénieraient à apporter un nouveau souffle au système.
Dans ces conditions, ministères et organismes déconcentrés de l’Etat fonctionnent presque de façon cloisonnée. Cette tendance rend difficile la coopération, combien importante, entre les différentes entités responsables de la mise en œuvre des politiques publiques. Le contribuable qui s’adresse au service public se retrouve dès lors face à une administration inefficace, inefficiente et incapable de répondre à ses besoins.
L’incapacité de l’administration haïtienne à répondre aux besoins de la population est due à la fois à son faible niveau de professionnalisation et aussi à sa concentration. Comme les différentes réformes, celles portant la déconcentration de l’administration centrale et/ou la décentralisation de l’Etat demeurent toujours au stade d’annonce. La présence des agents publics se remarquent surtout dans la capitale ; les représentations des ministères ou autres organismes au niveau départemental, lorsqu’elles viennent à exister s’apparentent à des coquilles vides. En effet, la présence de personnels qualifiés devient encore plus rare à mesure que l’on s’éloigne du centre. A l’incapacité de l’administration de garder les cadres les mieux formés, s’ajoutent donc celle de la couverture du territoire.
Le niveau d’abandon des territoires s’avère d’autant plus criant que les collectivités sont incapables d’assumer leur mission. Il s’agit ici d’un autre débat mais le dénuement des collectivités est tel qu’il mérite d’être souligné. D’ailleurs, des trois niveaux de collectivités territoriales prévues par la Constitution de 1987 (départemental, communal et section communale) seules les communes disposent, de façon irrégulière d’ailleurs, d’un appareil administratif.
La réforme budgétaire de 2005 est mise en place dans ce contexte de désordre au niveau du
système budgétaire et d’un Etat mal administré. Un nouveau mode de gouvernance s’impose
donc et il s’inspirera comme le veulent les partenaires internationaux d’Haïti de la Nouvelle
gestion publique.
12 3) La nouvelle gestion publique et ses implications
Au confluents, de la théorie de l’agence, de la théorie des droits de propriétés et de la théorie des organisations, la nouvelle gestion publique s’est développée et a connu une application d’abord au Royaume Uni et aux Etats Unis au début des années 1980. Elle prône une administration publique plus performante basée sur l’adoption de nouvelles pratiques compatibles avec l’idée de l’efficacité et de l’efficience économique. La rhétorique de l’efficience met directement en cause la bureaucratie jugée trop rigide
8, contreproductif et inadaptée aux nouveaux enjeux de l’administration.
En effet, régie par des règles et des procédures préétablies et le principe strict du respect de la hiérarchie, la bureaucratie laisse peu de places à l’innovation et à la prise de risques. A un tournant où les contribuables deviennent de plus en plus exigeants, où l’environnement des organisations devient de plus en plus instable et où de façon concomitante la non progression des ressources publiques, dans le cas de bon nombre d’Etats, appellent à de nouvelles façon de faire, la bureaucratie, source de l’immobilisme caractérisé de l’administration publique, ne pouvait plus être une solution.
Ainsi, au respect des règles et des procédures, s’appliquaient de préférence des objectifs à atteindre et des clients à satisfaire. Avec la NMP, le langage managérial privé fait son entrée dans l’administration, impose de nouveaux codes et une nouvelle culture. Il ne s’agit ni plus ni moins que de celle de l’efficacité et de l’efficience. L’appropriation de cette nouvelle culture par l’administration publique nécessiterait tout un processus de transformation
Connu sous le nom de plan d’ajustement structurel, elle a été proposée au cours des années 1980 comme la seule alternative aux problèmes économiques des pays d’Amérique latine. Face aux déséquilibres macroéconomiques et à la crise de la dette que connaissent les Etats du sous- continent, le FMI et la Banque mondiale appelés à leur rescousse, leur imposent l’ouverture au marché mondial, la discipline budgétaire basée sur la réduction du système public de protection sociale, des efforts pour soutenir les exportations en attirant les investissements directs étrangers, une nouvelle gouvernance administrative etc. Jugées indispensable pour mettre les acteurs privés en confiance et attirer les investissements directs étrangers ; l’adoption de ces mesures conditionnerait l’intégration de ces pays dans l’économie mondiale.
8 Le Nouveau Management Public : Avantages et Limites ; Anne Amar , Ludovic Berthier.
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Haïti a pour sa part fait l’objet de la même recette administrée par le FMI quelques années plus tard. Libéralisation commerciale, privatisations et reformes budgétaire, le pays se devait d’appliquer le plan d’ajustement structurel dans toute sa rigueur pour espérer en tirer les bénéfices attendus (résorption des déséquilibres macroéconomiques, croissance économique).
Au démantèlement des tarifs douaniers des années 1980 s’en sont suivies la vague des privatisations des années 1990-2000 et la réforme budgétaire. L’objectif de résultats prônés par le nouveau management public imposerait une administration publique efficace à même de conduire ces réformes.
Cependant, la recommandation relative à l’efficacité se situe aux antipodes de l’image et du fonctionnement de l’administration publique haïtienne pour laquelle la performance n’a jamais été une priorité. Avec la réforme budgétaire de 2005 néanmoins, elle vient à être posée. Celle- ci traduit la nécessité de conduire la politique publique en accord avec de nouveaux principes, d’inscrire les actions de l’Etat dans une autre dynamique ; elle en appelle à un changement de paradigme. Ce changement peut être difficile à accepter pour certaines parties prenantes. Les probabilités d’échec peuvent néanmoins être atténuées si les différents acteurs y sont préparés et le processus encadré. Ceci renvoie à la gestion du changement lui-même.
4. La gestion du changement
Les théoriciens qui traitent de cette question la décrit comme phénomène complexe qui modifie profondément les équilibres d’une organisation qu’elle soit publique ou privée et dont l’évolution est difficilement prévisible
9. Compte tenu de sa nature, il ne saurait être l’apanage d’un groupe d’acteurs mais concerne l’organisation dans son ensemble. Il porte sur la culture, les modes de fonctionnement, les habitudes et les compétences à long terme, soutiennent Mintzberg, Ahlstrand et Lampel
10. Autrement dit, le changement imprègne la vie de l’entreprise, de l’administration publique et chaque partie prenante doit en être consciente afin de l’assumer pleinement. La circulation de l’information joue un rôle primordial en ce sens et conditionne la capacité à changer. Sinon, le changement martelé risque de rester au niveau stratégique et se heurter à l’inertie de l’organisation traduisant ainsi le refus de son appropriation par les autres parties et son rejet tout court.
9 Réf. L’évolution de la pensée en gestion du changement: leçons pour la mise en œuvre de changements complexes, Alain RONDEAU ; TELESCOPE Vol. 14 no 3, automne 2008
10 Réf. Cité par Alain RONDEAU dasn L’évolution de la pensée en gestion du changement: leçons pour la mise en œuvre de changements complexes ; TELESCOPE Vol. 14 no 3, automne 2008
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En effet comme le soulignent Fixsen et Al. (2005), si la dimension stratégique constitue la première logique d’action à prendre en compte dans la conduite du changement, elle ne saurait être la seule. La gestion du changement outre l’aspect organisationnel, repose sur des logiques fonctionnelles et opérationnelles. En plus de la définition de nouvelles stratégies nécessaires à l’adaptation à l’environnement, la gestion du changement invite à la définition de nouvelles méthodes et de nouveaux rapports entre les acteurs au sein de l’organisation. La réussite souhaitée ne pourra être obtenue qu’à ce prix. Cette approche ne rencontre pas forcement la position des théoriciens du courant néo-institutionnel.
Ces deux dernières dimensions du processus de changement échappent souvent aux hauts responsables sociopolitiques des pays en développement y compris de ceux des organisations internationales. Les recettes imposées de toutes pièces au regard de l’approche organisationnelle ne pourra pas conduire à un changement véritable et c’est malheureusement le cas dans de nombreux pays qui ont eu à adopter de gré ou de force les principes prônés par les organisations internationales sans tenir compte des spécificités nationales caractérisées par des institutions très faibles ; Haïti en fait bien sûr partie.
Hypothèse de travail
La déliquescence des institutions haïtiennes avant la réforme et la complexité du processus du changement nous permettent de formuler cette hypothèse :
La réforme budgétaire programmée et mise en place depuis 2004 ne pourrait avoir en l’état, de retombées significatives sur la gestion publique en Haïti. La stratégie adoptée, s’est révélée complètement désarticulée de l’opérationnalisation et répond pour les gouvernants au niveau national à une logique de légitimité plutôt que de résultats.
La situation économique politique et sociale d’Haïti justifie l’urgence de réformer. Envisager
une autre forme de gouvernance pour ce pays affaibli par un cycle d’instabilité politique de
plus de trente ans qui plonge chaque jour davantage de la population dans la pauvreté, sape les
institutions et entretient la corruption, constituerait un pas dans la bonne direction. Différentes
propositions de réformes mises sur la table par les partenaires internationaux dont la Banque
Mondiale et le Fonds Monétaire International, parfois remises en cause par les acteurs
organisés de la société civile, ont été pourtant adoptées. Elles portent sur le modèle
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économique, la gouvernance et l’équilibre budgétaire etc. et visent toutes, dans leur formulation tout au moins, à mettre le pays sur le sentier de la croissance et réduire la pauvreté.
Le contraste, après plus de trente ans de réformes et d’accompagnement des partenaires internationaux est malheureusement saisissant. Toujours plus de pauvreté, l’amélioration de la gouvernance n’est toujours pas au rendez-vous et les structures productives du pays demeurent plus que jamais affaiblies. Ceci amène de nombreux observateurs à questionner même la pertinence des réformes engagées. Celle relative à gouvernance budgétaire, adoptée en 2005 et dont la mise en place se poursuit aujourd’hui encore, pourrait-elle être considérée comme une exception ?
Nous ne doutons pas que la vision d’une meilleure gouvernance budgétaire rencontre
l’adhésion de la plupart des acteurs en Haïti. Ainsi, sans mettre en cause l’urgence même de la
réforme budgétaire, nous allons tenter, à la lumière de la notion de gestion du changement et
du fonctionnement de l’administration publique haïtienne d’analyser l’impact de celle-ci sur la
gestion publique dans le pays.
16 1. Contexte relatif à la réforme
La réforme de 2005 vise à améliorer la gouvernance économique en mettant l’accent sur le processus budgétaire. Cette réforme est proposée et commencé à être mise en place à un moment où le système dans son ensemble est sorti affaibli d’une longue crise et apparait très décrié. Avant de la présenter, il convient de décrire succinctement les conditions dans lesquelles s’opérait la chaine budgétaire et le contexte économique global du pays.
Englué dans une crise socio-politico-économique quasi permanente, le pays connait souvent des phases de récessions très aigue. La période 2000-2004 correspond à l’une de ces périodes où le taux de croissance du PIB a toujours été négatif ou nul, (soit - 0,52 % en moyenne) comme le montre le graphe ci-contre. Cette contre-performance notable s’explique par la crise politique issue des élections contestées de l’année 2000 qui ont consacré le retour du président Aristide au pouvoir un an plus tard et son départ précipité en 2004, année correspondant à l’apogée de la crise.
Source : Institut Haïtien de statistique et d’Informatique (IHSI)
Déjà sanctionné pour cause de mauvaise gouvernance par les partenaires internationaux, le pays allait connaitre un alourdissement desdites sanctions entre 2001 et 2004. La coopération
-4 -3 -2 -1 0 1 2 3
2001 2002 2003 2004 2005
Taux de croissance du PIB
II. Les changements annoncés
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avec le Fonds Monétaire International et la Banque Mondiale s’est limitée à son strict minimum. Parallèlement, privés d’appui budgétaire, le gouvernement n’a pas hésité à recourir au financement monétaire, aggravant ainsi le déficit public et donnant libre court à l’inflation qui se chiffrait en 2003 à plus de 22
11%. Le tissu productif déjà très affaibli se détériora davantage ; ceci se répercute directement sur la balance commerciale. C’est dans ce contexte que les nouvelles autorités qui succédaient à l’administration du Président Aristide arrivent au pouvoir.
L’urgence de la situation socio-économique recommandait d’agir avec célérité et d’envoyer des signaux clairs indiquant une rupture avec le mode de gouvernance de l’ancienne administration. Pour rassurer les partenaires internationaux, le Cadre de Coopération Intérimaire est dessiné conjointement avec ces derniers. Il trace les principales réformes à engager en précisant pour chacune d’entre elles les horizons temporels nécessaires. La réforme budgétaire qui plaide pour une autre gouvernance économique basée sur la performance et la transparence constitue l’une des plus importantes envisagées.
2. Objectif de la réforme
En se basant sur un diagnostic très peu flatteur du système budgétaire caractérisé par l’incapacité, l’affaiblissement et/ou l’absence des principaux acteurs nécessaires au bon fonctionnement de la chaine, la réforme de 2005 plaide pour un renouveau du processus. Elle vise dans ces principes à rompre avec l’opacité du système en garantissant l’amélioration de l’information budgétaire, la rationalisation des dépenses publiques et instituer à termes le budget programme avec la gestion axée sur les résultats. Ceci ne pourrait se réaliser sans l’adoption de mesures visant à responsabiliser davantage les acteurs appelés à décider au nom de l’Etat. Ainsi, dans la droite ligne des recommandations des partenaires de la communauté internationale et suivant les principes du nouveau management public, un nouveau cadre budgétaire, défini à travers le Décret sur la préparation et l'exécution des Lois de Finances de mai 2005 est instauré.
3. Les principales dispositions arrêtées
Comme indiquer antérieurement, les réformateurs entendent grâce aux mesures adoptées, couper court aux anciennes pratiques à la base de la mauvaise gestion budgétaire et de la
11 Réf. Banque de la République d’Haïti
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mauvaise gouvernance en général. Ainsi, le nouveau cadre fixe de nouveaux dispositifs ou ajuste d’autres nécessaires à l’instauration d’un système d’information budgétaire efficace, renforce les procédures de contrôle et établit les responsabilités des ordonnateurs et des comptables publics
12etc. Ce cadre insiste sur la responsabilisation et la coopération de l’ensemble des parties impliquées dans la planification, l’exécution et le contrôle.
a) La planification budgétaire
La planification constitue un maillon important du processus budgétaire. Elle a été très souvent négligée ou conduite avec légèreté au cours des dernières années qui ont précédé la réforme.
Celle-ci réaffirme le calendrier budgétaire et le rôle de chaque partie dans la conduite du processus devant conduire à l’adoption du budget par le Parlement. Un des moments forts de de la planification demeurent les conférences budgétaires qui précèdent les arbitrages et habilitent les responsables des différents ministères à participer à l’orientation des politiques publiques dans les limites de leurs compétences. Etant entendu que « les projets de Lois de Finances sont préparés, sous l'autorité du Premier Ministre, par le Ministre chargé des Finances, avec le support technique et logistique de l'Office du Budget
13».
Avec le nouveau décret cadre, l’exercice de préparation redevient une priorité comme c’est le cas dans toute les économies modernes. Elle mobilise tout le gouvernement avec le Premier Ministre et son Ministre des Finances au premier chef. Le calendrier dévolu à cet exercice dure 12 mois et débute le 15 octobre de "l’année n-1" avec le travail de l’Office du Budget consistant à déterminer les perspectives budgétaires « Sur la base des orientations de politique économique définie par le Gouvernement, de l'évolution escomptée des indicateurs économiques et sociaux et des estimations de recettes établies par les organismes de perception » et se termine avec la publication de la loi des finances le 30 septembre de "l’année n". Cet exercice qui se veut participatif, porté par le ministère des Finances à travers l’office du budget, nécessite l’implication tant du côté de l’office que de chaque ministère sectoriel de cadres formés à même de s’approprier voir d’influencer les décisions relatives aux politiques publiques traduites dans le budget. Le contraire nuirait au processus en ce sens que la
12Réf. Décret sur la préparation et l'exécution des Lois de Finances, 16 Février 2005 ; Journal Officiel « Le Moniteur » No. 39 du lundi 23 mai 2005
13 Réf. Article 12 du décret sur la préparation et l'exécution des Lois de Finances, 16 Février 2005 ; Journal Officiel « Le Moniteur » No. 39 du lundi 23 mai 2005
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participation se limiterait à une simple observation sans suite réelle dans la conduite des affaires de l’Etat et renforcerait l’idée que tout se déciderait en conseil des ministres sans lien avec le travail opérationnel qui devrait alimenter ces décisions.
En insistant sur la planification et son volet participatif les autorités voudraient marquer la rupture avec l’exemple des budgets décidés à la va vite, mal ficelés et ne traduisant l’expression d’aucune stratégie ou projet économique.
b) L’exécution budgétaire
La réforme de 2005 et les différentes reformulations qui suivront imposent comme principe de base : l’optimisation des dépenses publiques, le respect des autorisations parlementaires et veuillent à garantir la régularité de ces dernières. Les ordonnateurs, les contrôleurs financiers et les comptables publics sont reconnus comme les principaux responsables de l’exécution du budget qui inclut entre autres les recettes, les dépenses, la trésorerie et le patrimoine. Ils ont le devoir de veiller au respect de ces principes chacun en ce qui le concerne et de manière coordonnée. La cadre budgétaire distingue le rôle d’ordonnateur principal central (réservé au Ministre des Finances) et les ordonnateurs principaux (autres ministres et gestionnaires publics). La régularité des dépenses que veut la réforme repose sur des procédures conformes aux règles régissant l’exécution budgétaire et dont l’un des piliers est la séparation de l’ordonnateur du comptable. Les procédures à respecter portent autant sur l’ordre d’intervention des acteurs que sur les informations à fournir en fonction de la valeur des montants à engager.
La chaine des dépenses impose ainsi que chaque réquisition faite par l’ordonnateur soit autorisée et validée par le contrôleur financier. L’autorisation est suivie de l’étude de régularité par le comptable public. Ceci annonce un changement notable par rapport aux pratiques antérieures où l’ordonnateur décidait seul des engagements financiers de l’Etat tout en étant en contact directement avec les créanciers. Dorénavant, le système comptable mis en place est destiné à offrir « des repères fiables pour faire le suivi des recettes, des engagements, des paiements, des arriérés, des passifs et des actifs
14» conformément aux recommandations du Fonds Monétaire International. Les procédures font la part entre dépenses en dessous du seuil de marché qui appelle à une simple mise en concurrence que le comptable public aura à constater et dépenses par voie de marché. Les dépenses par voie de marché nécessitent les
14 Réf. Fonds Monétaire International, manuel sur la transparence des finances publiques, édition 2007
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interventions de la Commission Nationale des Marchés Publics (CNMP) et de la Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif (CSCCA)
Ces deux institutions jouent un rôle fondamental en ce qui a trait à la garantie de la transparence dans l’exécution et le suivi budgétaire. Prévue plusieurs années auparavant, la CNMP ne devient effective qu’avec la réforme de 2005 laquelle préconise en même temps le renforcement de la CSCCA. Si la CNMP intervient directement dans l’exécution des marchés publics soit en diffusant les informations relatives au marchés soit en émettant des avis, propositions ou recommandations dans le cadre de la politique d’achat public, la CSCCA quant à elle entreprend des activités portant à la fois sur l’exécution et le contrôle budgétaire.
Dans le domaine de l’exécution des dépenses, elle intervient comme conseiller, approuve ou rejette les marchés passés par le gouvernement. La fonction de contrôle exercée par la CSCCA est partagée avec le corps des contrôleurs financiers et le parlement.
c) Le contrôle budgétaire
Le contrôle budgétaire est de trois ordres: administratif, juridictionnel et parlementaire. Le Décret cadre sur la préparation et l'exécution des Lois de Finances de 2005 stipule en son article 67 que ces contrôle pourront, selon leur conception ou les circonstances, porter sur des décisions prises ou à prendre, être de régularité ou d'opportunité, permanents ou occasionnels, inopinés ou annoncés, individuels ou collégiaux, être effectués par sondage ou de manière exhaustive. Même si l’opportunité de conduire l’un ou l’autre de ces contrôles peut être identique, ils diffèrent de par leur nature.
Le contrôle administratif
Il s’agit d’un contrôle interne exercé à priori et est du ressort de l’administration. Ce type de contrôle est effectué par le corps spécialisé de contrôleurs financiers relevant du Ministre des Finances. Tout acte d’engagement de dépenses est soumis à son visa préalable. Ces actes sont examinés au regard de l'imputation de la dépense, de la disponibilité des crédits, de l'application des dispositions d'ordre financier, des lois et règlements, de leur conformité avec les autorisations parlementaires et des conséquences que les mesures proposées peuvent avoir sur les finances publiques. A cet effet, le contrôleur financier peut obtenir communication de toutes les pièces propres à justifier les engagements de dépenses et à éclairer sa décision
15.
15 Réf. Décret sur la préparation et l'exécution des Lois de Finances, 16 Février 2005 ; Journal Officiel « Le Moniteur » No. 39 du lundi 23 mai 2005
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Conformément à la loi, ce dernier a le devoir de refuser le visa si la dépense à engager ne s’avère pas conformes aux dispositions énumérées ci-contre .
Toujours dans le souci de renforcer le contrôle budgétaire, le décret cadre sur la préparation et l'exécution des Lois de Finances de 2005 prévoit et instaure la Direction Générale de l’Inspection des Finances (IGF). Par décret du 27 mars 2006, l’IGF est instituée et le corps des inspecteurs des Finances tels qu’il existe aujourd’hui instauré. Direction générale déconcentrée du Ministère de l’Economie et des Finances, l’institution joue le rôle de conseiller du ministre concerné. L’article 2 du décret du 27 mars 2006 portant création de l’Inspection Générale des Finances précise sa mission en ces termes :
1) Vérifier, contrôler, assurer l'audit technique, administratif, financier et comptable à priori et à posteriori sur l'ensemble de l'Administration Publique Nationale;
2) Etudier toutes questions, d'exécuter toute mission relative aux finances publiques, à la comptabilité publique, aux programmes d'investissement public, aux marchés publics, aux patrimoines de l'État et des Collectivités Locales ainsi que celles liées à la discipline budgétaire et financière.
Avec la mise en place de cette entité, les autorités expriment le vœu de doter l’administration d’organes nécessaires et indispensables à l’exercice de contrôle et manifestent ainsi leur volonté d’inscrire l’activité budgétaire dans la modernité. Le renforcement voulu de la Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif va dans le même sens et conforte la position du FMI qui recommande que les informations relatives aux finances publiques soient soumises à un examen extérieur
16.
Le Contrôle Juridictionnel
Le contrôle juridictionnel est du ressort de la Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux
Administratif. Ce contrôle exercé à posteriori concerne en théorie tous les comptes des comptables publics. La juridiction des comptes qui assiste le gouvernement et le parlement dans l’exécution et le contrôle de la loi de finances, a compétence comme le précise le décret, pour vérifier sur pièce et le cas échéant sur place, la régularité des recettes et des dépenses
16 Réf. Fonds Monétaire International, manuel sur la transparence des finances publiques, édition 2007
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décrites dans les comptabilités publiques et s'assure du bon emploi des crédits, fonds et valeurs gérés par les Services de l'État et les autres personnes morales de droit public. Le contrôle de la cour s’exerce aussi bien sur les entreprises publiques ou de tout organisme bénéficiaire de fonds public. Prévue par la Constitution de 1987 et présente dans le fonctionnement de l’administration publique depuis, la reforme veut une dynamisation de l’institution l’habilitant à remplir convenablement sa mission.
Le Contrôle Parlementaire
Le décret cadre sur la préparation et l'exécution des Lois de Finances rappelle aussi l’importance et la nature du contrôle du parlement. Suivant les dispositifs de 2005, il est prévu comme cela se passe un peu partout dans les pays démocratiques que le pouvoir législatif puisse exercer son contrôle de bout en bout du processus budgétaire sans entrave. Le travail législatif est effectué d’abord à priori par l’analyse suivi du vote ou du rejet du projet de Loi de Finances et se conclue par le contrôle à posteriori avec l’examen et le vote du projet de loi de règlement. En vue de faciliter ce contrôle, les dates de dépôts de ces documents par devant le corps législatif sont précisées. Par ailleurs, en dehors de l’analyse et du vote des projets de lois précités, le Parlement veille, tout au cours de l’année budgétaire, à la bonne exécution de la Loi de Finances. Ceci peut occasionner la conduite de certaines investigations ou l’audition de certains ministres.
Le décret cadre sur la préparation et l'exécution des Lois de Finances du 16 février 2005
consacre l’amélioration de la gouvernance économique en mettant en avant le renforcement du
processus budgétaire. L’atteinte de cet objectif repose sur l’application de plusieurs mesures
d’importance majeure allant du système d’informations budgétaires, au contrôle interne et
externe à l’administration. Le changement voulu implique donc le travail en synergie d’un
grand nombre d’institutions, l’implication de toutes les parties prenantes pour une bonne
appropriation de la stratégie et sa déclinaison sur le plan fonctionnel et opérationnel. Le bilan
de la réforme sur les dix dernières années qui ont suivi révèle tout le contraire.
23 4. Les principales avancées
Pour comprendre l’impact de la réforme de 2005 sur la gestion publique en Haïti, nous allons d’abord nous intéresser au bilan des 10 dernières années. Ce bilan porte sur l’ensemble des aspects du cycle budgétaire et inclut aussi bien les procédures que l’aspect renforcement institutionnel.
Les différents rapports traitant du système budgétaire haïtien confirment un niveau de réalisations très faible. Néanmoins, certaines avancées méritent d’être signalées ; il s’agit par exemple de l’amélioration de la gestion de la trésorerie, de la création et/ou du renforcement de certaines institutions intervenant dans la chaine.
a) Amélioration de la gestion de la trésorerie
La planification et la gestion de la trésorerie relevant du Ministère de l’Economie et des Finances sont opérées par la Direction du Trésor. Elle centralise toute les informations en provenance des différentes institutions intervenant dans la collecte des ressources publiques ou faisant office de caissier de l’Etat et ajuste les dépenses publiques en fonction des disponibilités de la trésorerie. Ce travail était rendu difficile par la multitude de comptes des organismes publics qui constituaient un frein à la gestion optimale de la trésorerie. En effet, le trésor ne se donnait pas la peine de procéder à la consolidation journalière de ces différents comptes. Dans ces conditions, il était impossible d’avoir une idée nette de la trésorerie en temps réel. Ainsi, alors que des ressources publiques étaient thésaurisées sur des comptes au nom des différents ministères
17, le trésor recourait parallèlement aux avances de la Banque Centrale pour financer les activités de l’Etat.
La mise en place du compte unique du trésor résout ce problème. Les autorités disposent dorénavant d’informations complètes et en temps réel sur la trésorerie. Outre l’aspect managérial de la question, le CUT favorise la transparence en éliminant la multitude de comptes auxquels les ministères en particulier avaient accès. Prévu de longue date, cet instrument n’a été rendu disponible et mis en service néanmoins qu’au cours de l’exercice
17 Chaque ministère disposait avant la mise en place du compte unique du trésor au moins de deux comptes ouverts à la Banque Centrale. Il s’agit du compte courant de fonctionnement et du compte courant
d’investissement
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2015-2016. Il centralise pour l’instant les informations relatives aux ministères et aux administrations centrales de l’Etat. La procédure s’étendra progressivement aux collectivités territoriales.
L’instauration du compte unique du trésor a succédé au déploiement des postes comptables.
Alors que le CUT n’est effectif qu’à partir de l’exercice 2015-2016, les postes comptables sont établis depuis 2005. La présence des comptables publics dans l’exécution budgétaire met fin à une anomalie qui a trop longtemps duré et qui violait le principe fondamentale de la comptabilité publique relatif à la séparation de l’ordonnateur du comptable. Avant la réforme de 2005 en effet, les ministres et les ordonnateurs de tout ordre procédaient eux-mêmes au paiement de leurs dépenses ce qui les exposaient au maniement des fonds publics.
b) les comptables publics et la préconisation du respect du calendrier budgétaire
En confiant tout le pouvoir à l’ordonnateur, il en résultait une absence totale de contrôle que seul le comptable est à même de garantir. Le mélange de genre instaurait la confusion, alimentait et/ou favorisait la corruption. La présence des comptables publics dans la chaine à partir de 2005 place chacun dans son rôle et rétablit l’équilibre entre décision et contrôle, ce qui contribue à améliorer la transparence au niveau de l’exécution budgétaire.
Le décret organique précise également le calendrier budgétaire et en exige le respect dans le souci de freiner la tendance à l’improvisation. La bonne planification dans le domaine évitera au pays la construction de budget concocté par une poignée d’acteurs (Présidence, Primature, Ministère des finances) et déconnectée de la réalité socio-économique. Elle promeut à travers cet outil qu’est le calendrier budgétaire l’existence d’un cercle vertueux dont l’information budgétaire (les statistiques), la présence de cadres bien formés au sein des institutions publiques, la coopération de l’ensemble des parties impliquées dans le système etc. seraient les principaux éléments. Le souci de disposer d’informations pertinentes pour la construction budgétaires favoriserait le développement de bonnes pratiques y compris la transparence.
La transparence est exigée à tous les niveaux, en amont dans la préparation budgétaire mais aussi dans la gestion. Le renforcement des institutions de contrôle va dans ce sens.
L’institutionnalisation de la reddition de compte se matérialise à travers la Cour Supérieure des
Comptes et du Contentieux Administratif que le décret organique sur la loi de finance du 16
février 2005 réorganise.
25
5. Un Renforcement institutionnel nécessaire mais inachevé
L’assainissement du cycle budgétaire voulu par le décret organique du 16 février 2016 repose sur le bon fonctionnement de plusieurs institutions dont en particulier celles responsables du contrôle. Le décret prévoit le renforcement de celles déjà existantes comme la Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif, l’installation d’autres prévues par la constitution mais n’ayant jamais vu le jour comme la Commission Nationale des Marchés Publics (CNMP) ainsi que la création de nouveaux organismes. L’Inspection Générale des Finances qui a débuté ses opérations en 2006 fait partie de la dernière catégorie. D’une certaine manière, toutes ces institutions sont aujourd’hui en place, malheureusement leur fonctionnement ne garantit pas toujours l’accomplissement de la mission pour laquelle elles ont été « renforcées » ou créées a) La Cours Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif
Avant la réforme de 2005, la CSCA participait très peu au processus budgétaire dont elle est pourtant la principale garante. Les actions les plus fréquemment posées par l’institution étaient limitées à l’approbation des contrats passés par l’administration en dépit des compétences que lui reconnaisse la Constitution de 1987 dans le cycle budgétaire. Afin de dynamiser la Cour, un nouveau décret (décret du 23 novembre 2005) portant organisation et fonctionnement de l’institution a été adopté. Il fait de la CSCA le conseiller du Parlement et l’Exécutif dans le contrôle de l’exécution des lois et dispositions règlementaires et lui assigne pour mission entre autres :
1) de juger les comptes des comptables de droit ou de fait et leur donner décharge de leur gestion ou engager, s’il y a lieu, leur responsabilité civile ou pénale ;
2) de confirmer, réformer ou annuler les actes des Responsables de l’Administration publique non conformes aux lois et règlements ;
3) de donner son avis motivé sur tous les projets de contrats, accords et conventions à caractère financier, commercial ou industriel auxquels l’Etat est partie ;
4) de faire de rapport au Parlement, de la régularité des transactions financières de l’Etat, ce rapport devra être publié ;
5) de participer au processus d’élaboration et de préparation du Budget Général de la République par des avis de conformité ;
6) d’exercer le contrôle administratif et juridictionnel des ressources publiques etc.
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Cette large mission imposait un renforcement de la CSCCA en termes de ressources humaines et budgétaires. Durant la première année qui avait suivi la réforme, la velléité de doter l’institution de personnels techniques à même de conduire les études, de réaliser rapports et audites nécessaires, relevant de son ressort était perceptible. Cependant L’ambition de renforcer la CSCCA n’a été que provisoire et n’a donné lieu à aucun résultat tangible comme nous le verrons dans la suite du travail. Le renforcement de la CSCCA s’accompagnait de la mise en place d’autres institutions prévues par la Constitution de 1987 mais jamais opérationnelles, comme la Commission Nationale des Marchés publics.
b) La Commission Nationale des Marchés Publics
Parallèlement au renforcement de la CSCCA, des dispositions sont adoptées pour réguler et moderniser le système de passation de marchés publics. La Commission Nationale des Marchés Publics est remis à l’ordre du jour. Le décret du 3 décembre 2004 portant sa réorganisation a même précédé le décret organique sur la loi des finances. Le fonctionnement de cette institution a été fortement recommandé par la communauté internationale qui assimile, à raison, son absence, comme un manque de volonté pour lutter contre la corruption et promouvoir la transparence.
En effet, le cadre juridique proposé et mis en œuvre à la fin de 2004 remplace un système de passation de marché désuet et prêtant le flan à toute sorte de dérives. Avant la réforme, il n’existait pas d’institution centralisée s’occupant des marchés publics au niveau national.
Chaque ministère et administration centrale de l’État avait la responsabilité de gérer ses propres marchés et la vérification des comptes était confiée à un auditeur indépendant. Les transactions s’effectuaient dans un vide institutionnel quasi complet qui n’incitait guère à la transparence.
Le décret du 3 décembre 2004 et les autres textes règlementaires qui ont suivi pallie cette absence de contrôle qui caractérisait le système.
Notons que la gestion de marchés public depuis 2004 a fait l’objet de plusieurs réglementations.
La loi cadre régissant le système de marché public en Haïti actuellement est celle du 10 juin
2009. Elle conforte le rôle de la Commission Nationale des Marchés Publics (CNMP) comme
unique organe normatif de l’Administration Publique Nationale qui a pour mission d’assurerla régulation et le contrôle du système de passation des marchés publics et des conventions de
27
concession d’ouvrage de service public. Cette même loi, en son article 10, fixe les attributions
de la commission qui sont entre autres de :1. Elaborer la réglementation en matière de marchés publics et de conventions de concession d’ouvrage de service public en conformité avec la politique
d’achat public;
3. Proposer au Gouvernement une politique en matière de marchés publics;
4. Diffuser l’information sur les marchés publics;
5. Contribuer à la formation des acteurs de la commande publique, au développement du cadre professionnel et à l’évaluation des performances des acteurs du système de passation, d’exécution et de contrôle des marchés publics et des conventions de concession d’ouvrage de service public;
6. Veiller au respect des seuils fixés suivant la nature des marchés;
7. Mener ou faire mener des enquêtes sur des questions intéressant les marchés publics;
8. Collaborer avec les institutions publiques de contrôle des finances publiques et leur fournir toutes informations utiles;
9. Mettre en œuvre des procédures d’audits indépendants des marchés publics;
10.
Imposer des sanctions administratives en cas d’irrégularités constatées dans la passation et l’exécution des marchés publics
;Par ailleurs, en vue de rendre le système des marchés publics plus fluide, la loi organique du 10 juin 2009 prévoit l’institution de commissions départementales, à raison d’une par département. La CNMP étant reconnue comme la garante du système, l’instauration des commissions départementales demeurent à sa charge. Ces entités jouirait d’une relative autonomie dans l’exercice de leur mission et devrait tout de même travailler sous le regard bienveillant et vigilant de la commission nationale. La mission de la CNMP est donc très large ; en plus des commissions départementales, suivant l’esprit de la loi du 10 juin 2009, elle a l’obligation de travailler avec toutes les institutions intervenant dans le processus budgétaire.
A ce jour, les commissions départementales sont inexistantes. La velléité de reformer s’est vite
heurtée à l’inertie du système et à la réalité des moyens disponibles. La mise en place des
commissions départementales et leur gestion impliquent des coûts que le budget actuel de la
CNMP ne peut pas supporter. Par ailleurs, le volume d’activités qui se développent dans les
départements ne justifient pas non plus la prétention affirmée d’avoir une commission par
département.
28 c) L’Inspection Générale des Finances
