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Zones périurbaines et espaces naturels : essai comparatif des effets sur l'environnement des politiques d'aménagement de part et d'autre
de la frontière
LAMBERT, Cédric, LAISNEY, François & Ministère de l'Equipement, des Transport et du Logement (Paris, France)
Abstract
La présente étude présente un essai comparatif au moyen d'indicateurs de l'environnement des effets obtenus par l'application de deux systèmes différents d'exécution de lois et règlements en matière d'aménagement du territoire et de politique de l'environnement sur un territoire originalement homogène. Le territoire d'étude, pris de part et d'autre du Foron, affluent de l'Arve qui marque la frontière entre la Savoie et la Suisse depuis 1815 seulement, est analysé en particulier du point de vue de la densité du bâti, de l'aménagement des espaces verts et de l'agriculture.
LAMBERT, Cédric, LAISNEY, François & Ministère de l'Equipement, des Transport et du Logement (Paris, France). Zones périurbaines et espaces naturels : essai comparatif des effets sur l'environnement des politiques d'aménagement de part et d'autre de la frontière. Genève : Ministère de l'Equipement, des Transport et du Logement (Paris,
France), 1998, 172 p.
Available at:
http://archive-ouverte.unige.ch/unige:55667
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Z Zo Z o on n ne ees ss p p p éér é rri ii u u u rr r b b b a ai a ii n n n ees e ss e e e t t t e e e s s s p p p a a a c c c e e e s s s n n n a a a t t t u u u r r r e e e l l l s s s
ESSAI COMPARATIF DES EFFETS SUR L’ENVIRONNEMENT
DES POLITIQUES D’AMENAGEMENT DE PART ET D’AUTRE DE LA FRONTIERE GENEVE - ANNEMASSE ET LEURS ENVIRONS
François LAISNEY
Cédric LAMBERT
Zones périurbaines et espaces naturels
ESSAI COMPARATIF DES EFFETS SUR L’ENVIRONNEMENT DES POLITIQUES D’AMENAGEMENT DE PART ET D’AUTRE DE LA FRONTIERE
GENEVE -ANNEMASSE ET LEURS ENVIRONS Composition de l’équipe:
Directeur de la recherche: François LAISNEY,
architecte urbaniste, professeur à l’EAPB,
professeur invité à l’IAUG de Genève de 1990 à 1996 Directeur associé: Jacques VICARI, directeur du CUEH, professeur à l’IAUG,
Responsable du CETAT, vice-président de la Commission cantonale d ‘urbanisme et d’aménagement du territoire de Genève de 1990 à 1994
Chargé de recherche: Cédric LAMBERT, sociologue au CUEH Collaborateurs de recherche: Marika BAKONYI, biologiste au CUEH
Roderick J. LAWRENCE, architecte et Maître d’enseignement et de recherche au CUEH
Olivier COURVOISIER, chimiste au CUEH
Collaborateurs stagiaires: Laure WEBER, Claudine ROHMER, architectes
Diana DE LA ROSA, sociologue, Virginie MONNET, économiste
Programme Ecologie Urbaine, copiloté par le Ministère de l’environnement, Service de la recherche, Sous-direction de l’aménagement et des paysages, Plan urbain: Lettre de commande no. 94LC.EU0.5 du 6 octobre 1994.
Suivi de recherche assuré par Bernard DUHEM, Adjoint au Secrétariat permanent du Plan Urbain.
Les jugements et opinions émis par les responsables de la recherche n’engagent que leurs auteurs.
CENTRE UNIVERSITAIRE D’ECOLOGIE HUMAINE ET DES SCIENCES DE L’ENVIRONNEMENT
UNIVERSITE DE GENEVE
UNI-MAIL -40,BD.PONT D’ARVE -1211GENEVE 4 TEL ++4122/379 8177- FAX ++4122/3798173
Nous tenons à remercier pour leur aide précieuse, les autorités politiques ainsi que le personnel des administrations et services techniques:
du Département des travaux publics et de l’énergie, ainsi que du Département de l’intérieur de l’environnement et des affaires régionales du canton de Genève
de la Direction Départementale de l’Equipement de la Haute-Savoie
des communes de Genève, Puplinge, Ville-La-Grand et Annemasse
du Syndicat intercommunal à vocation multiple de l’agglomération annemassienne
Nous sommes également reconnaissants pour les conseils qu’ils nous ont apportés tout au long de cette recherche:
Messieurs Edmond Deturche, architecte
Monsieur André Counil, consultant
Monsieur Alain Léveillé, du Centre de recherche sur la Rénovation urbaine (CRR)
Enfin, nous remercions la Bibliothèque Publique Universitaire et le Musée d’ethnographie de Genève ainsi que les Archives départementales de la Haute-Savoie pour la mise à disposition de leurs fonds documentaires.
SOMMAIRE
RESUME ... 11
PREMIERE PARTIE PROBLEMATIQUE, CONTEXTE ET METHODE A.PROBLEMATIQUE GENERALE ... 13
1. Ville, densité, nature ... 13
2. Traditions planificatrices ... 19
3. Habiter la ville, habiter la nature: instances et champs concernés par l’approche écologique ... 24
4. Indicateurs d’environnement urbain ... 30
B.UN CONTEXTE D’OBSERVATION ET D’APPLICATION: UNE APPROCHE COMPARATIVE A PLUSIEURS ECHELLES ... 41
1. Regards croisés ... 41
2. Le canton de Genève et sa région frontalière ... 47
C.METHODE D’ANALYSE ... 56
1. La recherche d’un système de causalité: de la pluridisciplinarité à l’interdisciplinarité ... 56
2. Une approche comparative ... 57
3. Une approche historique sur la longue durée ... 59
4. Les niveaux d’application ... 60
5. La mesure des effets ... 61
DEUXIEME PARTIE LES ETUDES THEMATIQUES COMPARATIVES A.EVOLUTION DE L’URBANISATION ET DES ESPACES NATURELS: UNE APPROCHE HISTORIQUE PAR LA CARTOGRAPHIE ET LA CONFRONTATION CADASTRALE 65 1. La cartographie régionale du pays de Genève ... 65
1. Fondements législatifs ... 73
2. Analyse du paysage péri-urbain: études de cas (avec le concours de François Bornicchia et Marika Bakony) ... 79
C.L'ESPACE PUBLIC ... 89
1. L’espace public en France et en Suisse ... 89
2. Analyse comparative des espaces publics des centres des deux communes de part et d’autre de la frontière: Puplinge et Ville-La-Grand ... 94
D.INDICATEURS MORPHOLOGIQUES POUR L’AMENAGEMENT: OCCUPATION DU SOL ET ESPACE NATUREL ... 100
1. Aspect systémique de la production de la morphologie bâtie ... 100
2. Cadre général des indicateurs morphologiques ... 100
3. Application au territoire transfrontalier ... 107
E.PERCEPTIONS ET REPRESENTATIONS DU RAPPORT A L’ENVIRONNEMENT ... 114
1. Hypothèses de départ ... 114
2. Traitement secondaire de données et résultats d’une enquête exploratoire sur la perception de l’environnement transfrontalier ... 115
3. Conclusions ... 118
CONCLUSION 1. La qualité des services administratifs et du milieu des professionnels de la construction et de l'aménagement ... 122
2. La qualité du support technique cartographique ... 122
3. Un niveau élevé de culture de l'environnement : des doctrines aux mentalités ... 123
4. La densité réelle et la densité perçue ... 125
5. Vers une accélération de la coopération inter régionale et un transfert de compétences ... 126
6. Qualité des normes environnementales et niveau de développement national ... 126
LEXIQUE DES ABREVIATIONS
1. Ouvrages de référence ... 131
2. Revues ... 133
3. Rapports et études ... 134
4. Brochures ... 138
ANNEXE 1 LA FISCALITE LOCALE (VIRGINIE MONNET) 1. Présentation des systèmes fiscaux suisse et français ... 141
2. Le potentiel fiscal ... 145
ANNEXES 2 LES POLITIQUES COMMUNALES 1. Puplinge ... 152
2. Ville-La-Grand (avec le concours de Laure WEBER) ... 158
3. Coopération intercommunale et collaboration transfrontalière ... 162
ANNEXE 3 UNE ENQUETE PILOTE AUPRES DES HABITANTS (R. J. LAWRENCE) 1. Le questionnaire ... 165
2. L'échantillon: profil des enquêtés et typologie de l’habitat. ... 165
3. Problèmes liés à l'environnement local ... 168
4. Hobbies et passe-temps ... 169
5. Participation aux activités et manifestations communales ... 169
6. Lieux et services fréquentés ... 170
7. Intimité domestique et endroit personnel ... 170
8. Travail, trajets domicile-travail et conditions de travail ... 170
9. Significations de la ville, de la densité et de la nature ... 171
RESUME
Conformément au contrat, la présente étude présente un essai comparatif au moyen d'indicateurs de l'environnement des effets obtenus par l'application de deux systèmes différents d'exécution de lois et règlements en matière d'aménagement du territoire et de politique de l'environnement sur un territoire originalement homogène.
Ce travail est le fruit d’une équipe composée de chercheurs des différentes disciplines touchant à l’architecture et l’urbanisme, aux sciences sociales et aux sciences naturelles de l’environnement. Pour ce motif et vu le temps imparti, nous attirons l’attention du lecteur, d’une part, sur le caractère exploratoire de cette étude et, d’autre part, sur une certaine disparité des points de vue engagés, rendant pratiquement impossible l’élaboration de conclusions définitives.
Le territoire d'étude, pris de part et d'autre du Foron, affluent de l'Arve qui marque la frontière entre la Savoie et la Suisse depuis 1815 seulement, est analysé en particulier du point de vue de la densité du bâti, de l'aménagement des espaces verts et de l'agriculture. A ce propos, un aperçu historique vient rappeler l'importance de la fixation volontaire d'une limite entre territoire urbain et territoire agricole non constructible à Genève comme instrument de contrôle du rapport ville-nature au XXè siècle.
L'analyse est effectuée à l'aide de différents indicateurs d'environnement dont la validité est confrontée aux données d'une expertise globale plus qualitative incluant les logiques spécifiques de la forme et du projet urbain ainsi que les possibilités structurantes des transports collectifs.
PREMIERE PARTIE
PROBLEMATIQUE, CONTEXTE ET METHODE
A.PROBLEMATIQUE GENERALE
1. Ville, densité, nature
1.1. Les ceintures vertes:
Le souci de la préservation des éléments naturels dans les villes s'est manifesté historiquement par un concept d'aménagement bien spécifique: les ceintures -vertes autour des villes.
Autour de 1840, une fois franchie l'étape du confinement à l'intérieur des enceintes et du premier éclatement des banlieues en tâche d'huile à partir des faubourgs et des grands axes radioconcentriques, les villes européennes se sont dotées des outils de contrôle des formes de la croissance.
Les plans d'extension et d'alignement en vigueur depuis la fin du XVIIIè siècle constituent un moyen de transformation ordonné et volontariste du territoire péri-urbain en un maillage urbain
«dense», un passage radical d'une condition de nature à une urbanité forte. Les éléments naturels sont alors recréés, plutôt que transformés, sous forme de parcs, squares et jardins publics, d'intérieurs d'îlots ou jardins privés autour des constructions.
C'est à partir des années 1870 que les progrès de l’urbanisme vont intégrer la notion de contrôle de territoires d'agglomération beaucoup plus vastes autour des centres. Le concept de ceinture verte est alors énoncé. Il s'agit de stopper la croissance en tâche d'huile et d'établir autour des villes un anneau non-bâti (ou beaucoup moins densément bâti).
Deux conceptions principales de ceintures vertes se présentent:
a) La coupure, comme «pause» avant la reprise de l'urbanisation au-delà sous forme d'un nouvel anneau ou de villes satellites. Dans ce cas, la ceinture verte est souvent conçue comme zone récréative, ceinture de parcs.
b) La limite entre ville et campagne, comme tentative de fixation d'une frontière entre aire urbanisée et zone agricole préservée.
Cette étape historique du développement et cette forme volontaire de l'aménagement dans les villes constitue aujourd'hui encore le socle sur lequel reposent les orientations en matière de plan d'occupation des sols et les enjeux de transformation.
Les ceintures vertes ont pris des formes très diversifiées en fonction des géographies locales, des tailles des agglomérations, des dynamiques économiques (industrielles ou pas). En outre, au cours du développement récent l'urbanisation, l'opposition ville-campagne s'est atténuée au profit d'interférences multiples. Si la campagne s'est vidée de son milieu social propre en transformant son cadre de production, elle est aujourd'hui reconquise par de nouveaux usages urbains autour du thème mobilisateur d'une meilleure qualité de la vie.
Le courant romantique et hygiéniste a, depuis le XIXè siècle, entraîné les citadins à la conquête des loisirs de plein air et des vertus salvatrices de la campagne. Tout en faisant accueil à ces derniers, les acteurs du monde rural ont progressivement revendiqué une homogénéisation d'équipement pour jouir des avantages du confort moderne. Une fois équipés, les revendications se sont transformées en l'affirmation d'une identité différente par rapport à la ville, notamment par l'offre et la valorisation d'un cadre de vie agréable à l'écart des nuisances urbaines. Entre la ville et la campagne s’est construit cependant un milieu suburbain que l'on voudrait gommer en même temps qu'il ne cesse de se développer, tiraillé par les idéaux contradictoires de la ruralité et de l'urbanité.
Il n'en demeure pas moins que c'est autour de cette recherche permanente de la maîtrise moderne de la forme prise par la limite sol urbanisé/sol non urbanisé que tourne la question posée des rapports entre ville, nature et densités.
Nous nous proposons dans la partie introductive de la recherche de situer le terrain d'étude choisi, l'agglomération genevoise et l'aire frontalière dans le champ historique des politiques d'aménagement liées au thème des ceintures vertes.
1.2. Politiques nationales et locales, leurs effets sur l'environnement
Sur le continent européen, la variété des politiques d'aménagement et de règlementations reste très grande. Les territoires ont été historiquement fortement marqués par l'effet des politiques nationales et, à un moindre égard, par les politiques des collectivités locales. Les frontières nationales demeurent, malgré l'unification européenne, des discriminants importants au niveau de l'environnement et des indicateurs principaux qui font encore aujourd’hui l’objet de nombreuses tentatives d’harmonisation.
Le territoire choisi de part et d'autre de la frontière permet de comparer les effets des politiques, des doctrines d'urbanisation, d'aménagement, d'environnement et de développement propres à deux pays et ce sur la longue durée, c'est à dire en fonction de traditions et de cultures qui remontent à plus d'un siècle.
Le souci écologique est, en Suisse, une habitude, par la conscience de la nature et du paysage, par la permanence dans les formes bâties mais aussi à travers une certaine tradition anti- industrielle et anti-urbaine. La préoccupation de lutte contre les pollutions et les nuisances est très forte.
En matière agricole, l'argument de l’autosuffisance alimentaire sert encore aujourd'hui de carcan pour limiter l'extension péri-urbaine, même si ce prétexte apparaît aujourd'hui obsolète.
De plus, ici comme en France, devant les perspectives de mise en friche et de gel des terres agricoles, rendus nécessaires par les accords du GATT, l'offre foncière de terrains urbanisables à bas prix risque de se faire sentir, à nouveau, historiquement de manière foudroyante.
Seules des politiques volontaires de limitation de l'urbanisation et de fixation formalisée d'une limite entre ville et campagne peuvent permettre de faire face aux dysfonctionnements globaux d'une urbanisation exponentielle (gaspillage et pollutions entre autres).
En France, la décentralisation communale et la logique des plans d'occupation des sols pousse chaque commune à gérer son développement pour elle-même, à partir de sa propre centralité, en minimisant la réflexion sur la maîtrise globale des problèmes d'agglomération. La tradition planificatrice y a été moins vivace au cours de l'entre-deux guerres et s'est focalisée dans
l'après-guerre sur les problèmes d'équipement. La préoccupation de préservation paysagère et environnementale est plus récente qu'en Suisse, particulièrement en ce qui concerne le volet écologique de l’aménagement du territoire. Nous analyserons sur Annemasse les effets des diverses politiques de développement de l'urbanisation depuis l'après-guerre (infrastructures routières, opérations de construction) ainsi que les effets des politiques agricoles successives.
La question des formes urbaines sera abordée sous l'angle comparatif avec la prédominance en Suisse de l'habitat groupé collectif de petite taille, alors que la partie française se caractérise par l'opposition entre le collectif dense de grande taille et le pavillonnaire lâche. La diversité de ces formations de systèmes d'habitat crée des systèmes d'appropriation (jardins privés, jardins familiaux ou espaces publics collectifs) très opposés dans les pratiques.
Nous nous proposons d'appliquer les indicateurs morphologiques élaborés par le Centre d’études techniques pour l’aménagement du territoire de l’Université de Genève (CETAT) notamment en matière de densité, aux divers échantillons de tissus urbains retenus.
La comparaison proposée s'insère donc dans le cadre tout récent de réflexion du livre blanc de l'aménagement du bassin franco-genevois, fruit d'une concertation entre les trois départements et le canton de Genève. Les problèmes d'environnement et d'écologie y tiennent une place importante et il sera fait abondamment référence à cette base contemporaine extrêmement novatrice.
Mener une étude comparative d’un territoire précédemment homogène (paroisse de Ville-la-Grand) coupé à un moment donné (Traités de Paris, de Vienne et de Turin) par une frontière (ici matérialisée par le Foron) et gérée par des instruments découlant de politiques différentes d’aménagement, de développement et d’environnement. Bilan à l’aide d’indicateurs existants ou à construire Source:
Jacques Vicari et André Counil, 1994
1.3. Situation du sujet par rapport aux objectifs de la consultation
Nous pensons pouvoir positionner notre recherche à trois niveaux par rapport aux objectifs énoncés dans l'appel d'offre:
1) Clarifier la consistance des critères d'analyse concernant la qualité de l'environnement. En nous appuyant sur la définition des indicateurs d’environnement de l'OCDE et d’aménagement du CETAT-Genève ainsi que sur un réseau de spécialistes locaux de l'environnement, nous espérons pouvoir nous rapprocher d'une méthode globale d'appréciation de la qualité en nous livrant à un travail de relativisation vis à vis de critères purement scientifiques (qualité de l'air, de l'eau, du bruit, évaluations des pollutions), en les replaçant dans un contexte d'effets à long terme et dans une culture des acteurs.
2) Tenter d'expliquer les effets visibles de la transformation de l'espace naturel par les conséquences des lois, règlements, pratiques codifiées et applications des divers niveaux de planification dans leur continuité historique, leur permanence ou leur rupture. Le rôle joué par les documents d'urbanisme codifiés graphiquement sera replacé dans une généalogie des plans et projets.
3) Proposer des perspectives. Après avoir esquissé le diagnostic d'une situation existante, il sera proposé d'extrapoler les tendances et d'esquisser les moyens qui pourraient être mis en œuvre pour en corriger les effets négatifs.
En tenant compte des facteurs structurants de l'aménagement du territoire (arrivée du TGV dans le bassin genevois, achèvement de l'autoroute de contournement), il est possible d'anticiper certains effets induits. Il faudrait réaffirmer la validité de principes comme l'assujettissement de l'urbanisation au transport collectif urbain pour éviter la dispersion et l'usage automobile. La question de la densification du tissu existant limité à la bordure de ces infrastructures sera posée en ces termes. A l'inverse, la pérennisation des terres agricoles péri- urbaines doit faire l'objet d'un projet en intégrant le passage de l'usage agricole à des valeurs écologiques, récréatives et contemplatives. L'agriculteur, jardinier du paysage, est déjà une réalité en Suisse. Sa fonction et ses tâches restent à inventer en France.
1.4. Présentation du site de la recherche
Le site d'analyse choisi est une portion du territoire frontalier situé entre Genève et Annemasse.
Le phénomène à observer concerne l'urbanisation qui s'est développée à partir de la route reliant Genève à Turin par Chamonix, axe est de l'agglomération.
Avant 1815, le territoire est sous gestion unique sarde, puis française (département du Léman).
Le traité de Vienne rattache Genève à la Suisse et la frontière passe à Annemasse. A partir de 1860 et du rattachement de la Savoie à la France, l'effet des politiques différentielles suisse et française commencent à pouvoir être observé. Le canton de Genève développe une logique d'agglomération avec une préservation des eaux et forêts et d'une zone agricole péri-urbaine, censée assurer la sécurité alimentaire du canton. Des freins sont mis à l'urbanisation le long de l'axe routier.
Du côté français, Annemasse est considéré comme une marge frontalière, et la commune applique les diverses politiques nationales. Après la décentralisation, la ville suit une logique de développement local de type centre-périphérie.
L'étendue du terrain d'étude a été volontairement limitée de manière à faciliter une observation des tissus urbains à l'échelle de la parcelle et leur traitement statistique (indicateurs de densité, indicateurs morphologiques, indicateurs environnementaux). En prenant cet échantillon de terrain limité de part et d'autre de la frontière, nous allons être en mesure de comparer finement, terme à terme, des manières d'occuper l'espace et de transformer la nature, au plus près de réalités de terrains observables.
Cependant, il sera constamment fait référence à l'échelle de l'agglomération genevoise et du bassin dans toute son extension géographique et économique de part et d'autre de la frontière.
C'est en effet à cette échelle d'aménagement que se posent les enjeux d'aujourd'hui. L'entité géographique environnementale et urbaine du bassin genevois est absolument incontestable et constitue le cadre de réflexion tout récent lié au contexte de développement transfrontalier et à l'entrée éventuelle de la Confédération dans la CEE.
Morphologiquement, le canton de Genève prend l'aspect d'une enclave en territoire français.
Historiquement, cette enclave a été constituée par l'Hinterland ou ceinture agricole pour la ville et la frontière passe au plus près d'un chapelet de villages du côté français (Ferney-Voltaire, Saint-Genis, Saint-Julien) et d'une ville plus importante, Annemasse (74 000 habitants). On se trouve donc en face d'une correspondance formelle remarquable entre la forme d'une ceinture verte et le tracé d'une frontière.
Aujourd'hui, la frontière apparaît comme une réalité de plus en plus artificielle, car elle découpe l'entité géographique. Or la question de l'aménagement du territoire qui se pose est celle de l'entité géographique tout entière du bassin jusqu'au pied du jura et des Alpes. La question de la préservation coordonnée des espaces naturels de part et d'autre s'avère donc prépondérante.
Source: Service d’Etudes du Secrétariat Général pour les Affaires Régionales Rhône-Alpes,
in: Le livre blanc franco-genevois de l’aménagement du territoire, CRFG - juillet 1993
1.5. Nature des résultats escomptés
1) D'une part, nous pensons pouvoir par la méthode comparative entre les deux pays mettre en évidence les « effets environnementaux » majeurs des politiques urbaines et agricoles suivies par les deux pays sur la longue durée. Pourront ainsi être distingués les effets qui relèvent de causalités directes, notamment l'impact sur le long terme des règles densitaires (COS), des lois de préservation des eaux et des forêts, du maintien des surfaces agricoles..., de ceux qui relèvent d'évolutions générales de faits de société.
2) D'autre part, en soumettant un territoire à l'évaluation qualitative de certains critères d'environnement élaborés par l'OCDE concernant la qualité de l'air, de l'eau, du bruit et des divers taux de pollution, nous pensons pouvoir esquisser un bilan comparatif de ce type de critère sur les territoires situés de part et d'autre de la frontière. Nous espérons pouvoir mettre en perspective ces critères qui risquent de déboucher sur une nouvelle
« normalisation » et, pour se faire, les confronter à des indicateurs morphologiques, à une catégorisation des formations urbaines, péri-urbaines et agricoles rencontrées, incluant des dynamiques de transformation sociales et économiques, par exemple le degré d'appropriation et d'entretien du sol naturel par les occupants.
3) Par ailleurs, nous souhaitons pouvoir faire avancer la réflexion sur la nécessité de penser les ceintures vertes autour des villes. En confrontant des positions théoriques à la réalité d'une situation locale, nous pensons pouvoir démontrer avec finesse l'importance d'une tradition européenne de planification qui tente de maîtriser la compacité urbaine et de sauvegarder les qualités naturelle de sa périphérie.
Comment fixer la limite entre le territoire urbanisé et le territoire rural? Cette question relève-t- elle de la tradition, d'un consensus? Obéit-t-elle à une logique formelle ou géographique quelconque? Ne répond-t-elle pas à une impérieuse nécessité, aujourd'hui, d'un nouvel équilibre entre ville et campagne? Certaines urbanisations péri-urbaines très peu denses, de type pavillonnaire, doivent-elles être considérées comme zones naturelles ou au contraire urbanisées? Telles sont les questions auxquelles nous allons tenter de trouver une réponse.
Le slogan lancé par Nicolas SOULIER pour mettre un frein à l'urbanisation tâche d'huile et le
«mitage» de la périphérie nîmoise, « La campagne, c'est la campagne, la ville c'est la ville », semble y avoir eu un impact important dans les conceptions urbanistiques françaises actuelles et avoir marqué le retour à un contrôle plus rigoureux de la forme globale de la ville.
Cette tentative de dessiner une nouvelle limite, de « stabiliser » sa forme pour un certain temps, peut-elle s'appliquer à la périphérie genevoise? La réponse semble pouvoir être positive. La tradition planificatrice est forte en Suisse et il existe une remarquable continuité dans la généalogie des plans directeurs pour Genève (plan d'assolement, plan Wahlen, plan Braillard, plans directeurs cantonaux).
Pour les territoires français frontaliers un destin tout à fait nouveau se dessine puisque, d'une vision du développement local, ils peuvent être amenés à jouer un rôle plus spécifique dans une grande agglomération transfrontalière. Le sentiment d'appartenance à une vaste entité géographique et naturelle peut les conduire à mieux prendre conscience de leur rôle et de leurs atouts au-delà de la sphère locale.
Nous pensons enfin apporter une réponse en négatif au problème du gaspillage du territoire par une réflexion sur les transports en commun. Déjà sur le territoire genevois, comme à Grenoble,
à Nantes ou à Paris, l'effet du tramway se fait sentir et devient un catalyseur de densité et d'urbanité. Le tramway plaît et attire, il est éminemment capable de s'opposer au tout automobile et à la dispersion généralisée. L'effet tramway sera observé sur la première ligne genevoise qui s'arrête à la frontière aux portes d'Annemasse. Dans l'optique d'une prolongation ou du projet de métro reliant Annemasse à Genève, nous pourrons esquisser les perspectives d'une densification. Il est en effet logique que l'importance de l'investissement génère la présence de structures urbaines importantes qui amortissent son coût d'exploitation. Densité et transport constitueront donc le contrepoint à notre travail sur la préservation des espaces naturels péri-urbains.
2. Traditions planificatrices
2.1. L’écologie dans la planification
Le postulat implicite de la recherche serait que l'un des facteurs dominants de la crise de l'écologie urbaine actuelle est constitué par la dispersion de l’emprise urbaine (étalement, distension des réseaux, sous-densité). Au cours du développement de l’étude nous allons esquisser une approche comparative entre les politiques d'aménagement du territoire suisse et français. Nous avons procédé par l'examen des textes fondateurs: loi sur l'aménagement du territoire (LAT) et loi d'orientation foncière (LOF) et comparaison des principaux dispositifs législatifs et réglementaires.
Au-delà de ce premier niveau comparatif, il s'agit d'examiner l'application qui en est donnée. Le passage à l'échelon local s'établit de manière différente pour les deux pays, la France étant très marquée par les lois de décentralisation du début des années ‘80. La réalité de l'application dépend également du système d'acteurs, des cultures techniques et administratives. En Suisse, l'échelon cantonal acquiert un fort niveau d'autonomie, doublé, au niveau genevois, d’un centralisme administratif hérité de la période de domination napoléonienne.
Deux types principaux de corpus de textes sont examinés:
ceux relatifs à l'urbanisme «constructeur»;
ceux relatifs à la campagne, à l'activité agricole et aux paysages.
La dichotomie entre ces deux «univers» est grande, particulièrement en France. Chacun relève localement de compétences différentes (DDE/DDA) et de ministères différents (équipement, agriculture et environnement). Deux types d'écologies différenciées, urbaine et rurale, en découlent. En Suisse, la rareté du sol exploitable constitue un des fondements de l’aménagement du territoire: les soucis d'écologie urbaine passent par une lutte active contre les pollutions (air, eaux…), la restriction de l'usage de l'automobile, une politique des transports en commun, le ferroutage, la place de la nature dans la ville, images de densités «mesurées».
Pour sa part l'écologie rurale dépend des valeurs attribuées au paysage. Une politique active de maintien de l'agriculture fortement subventionnée est admise comme un élément primordial de maintien du paysage. On parle ici, sans ironie ni complexe, de paysans «jardiniers du territoire». En France, les préoccupations locales étant davantage tournées vers la gestion des problèmes sociaux, les éléments se mettent plus lentement en place autour des notions de cadastre-vert.
D'une manière générale, la Suisse joue à fond la carte de l'écologie. Une véritable avance dans
géographiques et historiques ont joué un rôle de premier plan. Par rapport aux problèmes de densité, la Suisse, qui n'a pas de grande métropole mais seulement des villes grandes et moyennes, possède une longue tradition d'aménagement:
le maintien de la tradition densitaire dans les centres villes, issus des cités médiévales et confinées. Cela prend la forme de sauvegarde radicale du patrimoine urbain, ou encore à Genève de l'instauration de zones denses de développement;
la poursuite d'une tradition de gestion des quartiers périphériques de moyenne densité. A l'opposé du pavillonnaire et du lotissement français, les zones suisses de développement cherchent à maintenir un rapport soigneusement architecturé à la nature.
Il y a d'une part des habitats regroupés spontanément sous l'égide des promoteurs, maisons en bande, groupements semi-collectifs sous la forme de bandes intelligemment constituées ou de plots. L'intégration des éléments semi-collectifs est à noter. En définitive, on ne mite pas le territoire de la même façon en France et en Suisse. Dans les aires dispersées de maisons, de chalets, l'environnement végétal est recherché tandis que toute une tradition d'intégration des éléments semi-collectifs est opérée systématiquement dans les aires collectives: parkings dissimulés, solutions de voirie économes…
En France, deux éléments de la pratique doivent être relevés:
la permanence de la culture technique des ingénieurs des Ponts et Chaussées qui s'est investie prioritaire ment dans le «routier» et faisant suite à l'opérationnalité du «tout Etat»
(le legs HLM-grands ensembles);
le rôle croissant des nouveaux maîtres d'ouvrage privés ou semi-publics, aménageurs de ZAC ou promoteurs d’habitat pavillonnaires.
La forme urbaine est aujourd'hui largement tributaire de l'offre exercée par ces derniers et de leur interprétation de la demande.
2.2. Ceintures vertes et cités jardins
Les ceintures vertes autour des villes denses représentent, à la fin du XIXè siècle et au début du XXè siècle, une forme de planification et un moment exceptionnel du développement urbain.
Le thème recoupe celui, plus générique, des cités jardins. L'influence des théories d’Ebenezer HOWARD et la diffusion du mouvement en faveur de cités jardins dans toute l'Europe par la constitution d'une véritable internationales des cités jardins est un phénomène considérable. La cité-jardin est une alternative à l'habitat urbain, dense et aggloméré, une proposition de vie à la campagne pour les citadins avec les attributs d'une vie communautaire. La cité-jardin est un modèle de basse densité et de relation de l'habitat à la nature et au paysage.
L'idée initiale de cité-jardin autonome et autarcique sera rapidement détournée en «faubourg- jardin», c'est à dire qu'en perdant sa dimension de modèle d'aménagement, la cité-jardin ne fait plus que proposer une forme de tissu urbain: un habitat dispersé et peu dense qui reste dans la dépendance de la ville-centre, plus ou moins bien reliée à celle-ci par le transport.
Une périphérie urbaine constituée par un agglomérat de cités jardins, l'exemple même de la ville anglaise, devient un modèle largement répandu. Ces modèles d'habitat dispersé sur le territoire peuvent être évalués dans un bilan écologique, la cité-jardin représentant une
alternative à l'habitat urbain. La substance habitée des anciens centres villes a souvent été détruite au passage par exemple dans certaines villes anglo-saxonnes, ou le centre réduit à la
«city» et aux commerces.
2.3. Ceintures vertes et Régional Planning
La théorie des ceintures vertes a donné lieu entre les deux guerres et dans l'immédiat après- guerre à des schémas de développement dirigistes. Des cités satellites plus ou moins nombreuses sont établies en chapelet à quelques kilomètres de distance de l'ancien centre aggloméré. C'est dans les pays qui montrent de fortes traditions planificatrices que les résultats sont le plus visibles. L'urbanisme «socialiste» a adopté souvent cette conception «volontariste».
Les ceintures vertes posent ainsi une question de forme urbaine: s'agit-il d'un trait naturel ou artificiel? Le cas de Paris est significatif. La ceinture verte prévue est un anneau qui suit la fortification militaire de Thiers, en remplacement de l'emprise de la zone non ædificandi. Mais on sait qu'elle ne sera pas réalisée véritablement. Dans d'autres cas la forme annulaire de la ceinture verte est tout aussi artificielle.
Quatre versions d’un même concept
Source: IAURIF, Plan vert de la Région d’Ile-de France, 1995
Elle matérialise la forme du développement en tâche d'huile autour de la ville-centre et, en proposant une pause dans l'urbanisation, elle fige un premier «anneau» autour de la ville, la figure pouvant s'étendre à un deuxième, à un troisième anneau. L'exemple des villes anglaises dans l'après-guerre est là encore significatif: l'inner-ring belt d'Abercombie dans le plan du grand Londres est là encore exemplaire.
D'autres modèles «formels» proposent d'entrecroiser modèle annulaire et modèle stellaire, autrement dit de marier des «pénétrantes naturelles» vers les centres villes, souvent par des vallées.
Ces modèles formels, issus de la forme de croissance radioconcentriques de la ville, sont fortement influencés, voire contredits sur le terrain par la géographie réelle des sites. Les structures sont souvent plus linéaires que concentriques, des contraintes particulières rendant le modèle formel idéal rarement réalisable.
D'autre part, l'émergence croissante du «Régional Planning» va introduire une dimension qui bouleversera le rapport simple au vieux schéma radioconcentrique. Le «Régional Planning» se fonde sur un travail de relevé des éléments naturels existants à l'échelle géographique, un bassin, une vallée, un estuaire. Une «figure verte» est induite par les éléments naturels existants, forêts, lacs, rivières, etc. La question du vert tend alors à devenir celle de la protection des éléments existants, donc d'une configuration géographique naturelle que l'on tend à sauvegarder.
La démarche ultime de cette attitude qui est l'exact opposé de la ville est le parc naturel.
La question de l'aménagement régional dans un bassin d'agglomération devient alors celle de la conciliation entre des éléments naturels conservés, consolidés, voire recréés et une urbanisation que l'on tend à orienter, à limiter et à guider dans les interstices d'une maille verte qui devient organisatrice dominante du territoire.
Dans un certain sens, le rapport de domination ville-campagne n'a pas disparu, la ville restant agressive et conquérante sur le territoire. Mais, par rapport à un urbanisme d’alignement et de grands tracés formalistes, c'est la structure des grands éléments d'ordre naturel qui guide maintenant les formes de l'urbanisation. Des ceintures vertes, on est passé aux systèmes de
« coupures vertes, de résilles vertes, de coulées vertes », autant de métaphores pour désigner l'importance et la diversité des formes prises aujourd'hui par les éléments de nature dans les agglomérations.
On saisit donc bien aujourd'hui la double signification du concept de ceinture verte, à la fois héritage d'actions d'aménagements désormais séculaires et qu'il faut gérer comme un patrimoine, et évolution progressive d'une notion qui prend des formes nouvelles, les dépassent en les actualisant et en leur conservant la validité.
2.4. Le péri-urbain
La théorie et la pratique des ceintures vertes sont intimement liées à la notion d'aménagement et de planification volontaire. Elle s'oppose au laisser-faire libéral qui a toujours eu comme tendance l'extension continue de la ville, des périmètres agglomérés en «tache d'huile».
Selon les traditions nationales, l'aménagement relève d'un dosage diversifié de pressions libérales et de conduite volontariste. A l'idée de la ceinture verte «préservée» s'oppose celle du
mitage du territoire, le péri-urbain représentant le territoire intermédiaire entre ville et campagne.
Le passage de l'usage agricole des parcelles à des usages de consommation urbaine peut être exercé brutalement par des plans d'aménagement (voirie, infrastructures, équipement), soit, plus insidieusement, par « mitage » pavillonnaire ou par des usages mixtes du péri urbain.
L'utilisation agricole devient obsolète au profit d'activités mutantes (caravanes, serres, sports, entreposage, hangars, usages commerciaux et industriels légers).
Le «front de l'urbanisation» progresse selon des formes différentes dans divers contextes géographiques et géologiques, brutalement, par exemple, à Madrid, par «colonisation» du plateau castillan, par mitage généralisé du territoire dans l'Italie de la plaine du Pô, où la petite industrie mite progressivement les parcelles agricoles. On assiste, dans ce dernier cas, à la naissance d'un véritable «territoire de la dispersion».
La tradition européenne et anglo-saxonne à laquelle se rattache l'urbanisme suisse tend au contraire à fixer traditionnellement une limite entre ville et campagne, à tenter le contrôle d'une
«rurbanisation» généralisée.
Notre recherche se réfère à ce contexte historique, à cette généalogie de problèmes, qui a reçu dans l'histoire des réponses diverses, à une capitalisation des savoirs effectuée dans ce domaine.
2.5. Hypothèses de la recherche
Il nous a semblé intéressant de rapprocher la thématique des ceintures vertes avec la question posée par la problématique ville-densité-nature.
C'est en effet à travers les tentatives de planification que la pensée urbanistique s'est posée déjà historiquement le problème des densités et celui du rapport à la nature. Tout un pan de l'idéologie urbanistique du XIXè - XXè se révèle profondément anti-urbaine, rejette les nuisances de la ville, valorise les bienfaits de la nature dans l’organisation de l’ordre social.
Ce n'est que récemment qu'on s'est aperçu qu’un urbanisme extensif et dédensifié pouvait fournir au contraire un bilan écologique négatif. Les critiques courantes sont la grande consommation des infrastructures et des réseaux, le gâchis qu'ils entraînent, le primat du déplacement automobile qu'il engendre et les nuisances qui en découlent.
L'hypothèse sous-jacente à la recherche est la prévalence d'un modèle traditionnel de ville dense et aggloméré par rapport au modèle de la dispersion. Le premier nous a été légué par l'histoire de la formation de la ville et s'assimile à la ville historique et au centre-ville.
Dans un certain sens, les deux modalités sont en état de tension permanente, et l'on doit examiner les situations dans leur dualité et complexité : la dispersion gagne chaque jour du terrain, même si le mouvement récent de « retour aux valeurs du centre » et de requalification de ceux-ci peut faire illusion. En réalité, s'opèrent de constants rééquilibrages. Les avantages et inconvénients de diverses modalités d'implantation sont placés en situation de concurrence.
Au-delà de l'observation des phénomènes de croissance, extension, densification et dispersion, nous ferons appel à la notion d'aspiration du public. D'un côté, il est nécessaire de détecter les
surtout résidentielles à l'isolement, à un cadre de vie détaché des notions de promiscuité ayant pour corollaire une pratique de mobilité sélective.
Dans la recherche, nous avons tenu compte, d’une part, des politiques d'aménagement et leurs effets, et de l'autre, des tendances spontanées qui émergent de l'économie et des mentalités.
Les deux aspects peuvent entrer en conflit dans l'action et en interaction à travers les jeux d'acteurs, les institutions, les diverses temporalités.
Aujourd'hui, dans les agglomérations, centre et périphérie présentent, en gros, deux alternatives, dont on peut théoriquement comparer avantages et inconvénients mutuels sur le plan des bilans écologiques.
Au-delà de cette première démarche, on peut aussi examiner des modèles de synergie entre ces formes d'implantation. Si les deux systèmes sont en état de concurrence, ils peuvent aussi entrer en état de complémentarité.
C'est dans le rapport centre-périphérie, dans les diverses modalités de relation, d'autonomie, de dépendance, que nous devons évaluer la question des densités, et non pas uniquement chaque « milieu », chaque tissu pris en soi par un échantillonnage neutre.
Dans cette comparaison entre avantages et inconvénients présentés par des tissus agglomérés denses ou des tissus dispersés, la question du type de relation à la nature est chaque fois posée en ces termes :
rapport global d'une ville à son site, grands systèmes collectifs de nature dans la ville (berges de fleuve ou grands systèmes de parcs publics par exemple);
rapport individuel de la maison à son cadre de verdure immédiat, à la perception du type de « campagne » dans lequel on vit.
La question des centralités secondaires est alors posée : centres relais, anciens villages et hameaux, nouveaux pôles banlieusards, centres commerciaux qui constituent de nouvelles centralités.
Cet « emboîtement » des centralités constitue un point décisif dans l'évaluation des systèmes référentiels.
Parmi les diverses modalités de la dispersion sur le territoire, nous privilégions l'approche qui relie aux infrastructures de transports.
3. Habiter la ville, habiter la nature: instances et champs concernés par l’approche écologique
Comme le rappelle l’appel d’offre « ville, densité, nature », la rencontre entre la ville et l’écologie ne va pas de soi, elle est source de débats contradictoires au plan de l’analyse scientifique comme au plan de l’action. Si l’ambivalence du discours sur la ville - et à fortiori sur le rapport de celle-ci avec la campagne - est de tous les temps, de nos jours l’interpellation de la ville par la sensibilité écologique radicalise les propos sur les effets destructeurs de l’urbanisation en oubliant, derrière une obsession naturalisante, les fondements culturels de la territorialisation urbaine.
• Le problème de l’habitat (oïkos) s’est toujours posé: se retrouver, se protéger, corriger les effets des activités, utilisation des ressources... (ex: les chasseurs, les agriculteurs, la sédentarisation, l’irrigation, le déboisement, la crise du logement...).
• Pour chaque époque, « l’environnement » doit être abordé dans les trois sens suivants:
Nature
Homme Homme
Les rapports des hommes avec la nature doivent être pris en considération dans un système social donné.
Exploitation des ressources
Etablissements, habitat Organisation sociale
Protection de la nature
Chacun de nous entretient une relation au territoire. Au-delà des comportements, toutes ces pratiques individuelles et collectives constituent une sorte de savoir commun à tout être vivant en société.
Ces pratiques sont analysées par diverses disciplines scientifiques dont la géographie, la sociologie, la psychologie, l’anthropologie et l’économie mais également les sciences naturelles.
Elles forment la toile de fond de l’aménagement du territoire et dépendent à la fois:
des valeurs sociales prédominantes à un moment donné;
ainsi que de l’évolution des savoirs et des techniques qui y sont directement liés que ce soit au niveau de la construction, de la manière de cultiver, ou de disciplines techniques telles que le génie civil, l’agronomie, la sylviculture...
Production matérielle
Société Nature
Développement culturel Satisfaction des besoins
Beaucoup de ces activités touchant, d’une manière ou d’une autre, à l’utilisation du sol se sont peu à peu codifiées à travers des savoirs professionnels.
D’autres règles, relevant de l’anthropologie, du droit ou de l’économie concernent les relations entre les personnes (échanges de biens, différend de voisinage, partage entre héritiers, indemnisation de dommages...). Ces relations appartiennent également au registre des pratiques territoriales.
3.1. L’urbanisme et l’aménagement du territoire
Dès que l’homme s’est installé, dès qu’il a su cultiver, il a modifié le paysage et a procédé à un aménagement. Aujourd’hui l’homme est en mesure de créer des lacs artificiels, de modifier le climat local, de cultiver des zones désertiques. Dans les sociétés capitalistes, l’implantation industrielle, répondant au principe du libre-échange et à la recherche du profit, a tendance développer ses activités là où cela coûte le moins cher, où l’espace disponible est le plus grand et où l’accessibilité est maximale.
Privilégier cette forme d’implantation et de consommation du territoire a déjà soulevé de nombreuses impasses, allant de la destruction des sites naturels et agricoles périphériques, à la désertification des centre-villes ainsi qu’à la multiplication des nuisances et encombrements liés à l’accroissement des mouvements pendulaires, etc. Loger des gens n’est pas suffisant, il faut installer toute une infrastructure urbaine. Laisser aux promoteurs l’initiative de la création de cités et de villes nouvelles revient à entériner le sous-équipement de la zone, ces équipements n’étant pas considérés comme rentables. En aménagement du territoire s’entremêlent donc des besoins naturels et culturels : les conditions de travail et de logement, les besoins de repos, de calme et d’espaces verts, l’éducation, le désir esthétique. A partir de là, on peut se rendre compte des multiples contradictions qu’il faut résoudre pour faire aboutir un projet.
La politique urbaine nous amène à la question des transports qui non seulement génèrent du bruit et polluent l’air (explosion des transports individuels) et qui, malgré leur caractère de service public (transports collectifs), sont devenus un facteur aggravant la précarisation de la santé de nombreux citadins.
Il faut encore que l’urbanisme tienne compte des dimensions paysagères et d’un tourisme ouvert à tous, sans que les lieux d’accueil ne deviennent des lieux sinistrés.
A cette présentation sommaire, il faut bien sur ajouter les questions relatives aux réglementations, aux financements, aux rôles des industriels, du secteur public et des citoyens.
C’est à partir des sites, de la conception des agglomérations, de la répartition des activités, de la qualité des centres urbains... que l’on peut le mieux approcher la question du cadre de vie.
L’objectif global de la politique urbaine est de réduire les écarts excessifs de la croissance que le libéralisme développe entre les villes mais également de promouvoir une répartition hiérarchisée et coordonnée des équipements urbains et des ressources à l’intérieur des régions de façon à offrir la meilleure couverture possible des besoins sociaux, économiques et écologiques.
Dans cette perspective, l’aménagement du territoire a pour objectif de définir ou de fixer des conditions et des limites aux diverses utilisations du sol. En matière d’aménagement, la protection de la nature est encore souvent synonyme de classement en zone à protéger. Ces mesures se révèlent progressivement insuffisantes eu égard à une conception plus dynamique de la protection de la nature qui fonde sa stratégie – au-delà de la seule délimitation d’espaces vitaux - sur plusieurs fronts:
- une agriculture plus extensive et proche de la nature;
- une exploitation plus durable de la forêt;
- un accroissement des surfaces proches de l’état naturel dans les agglomérations;
- l’élaboration de planifications directrice, impérative et contractuelle dans le domaine de la protection de la nature et des paysages.
L’aménagement du territoire interfère avec la protection de l’environnement, de la nature et des paysages, avec l’urbanisme et avec l’agriculture, de par son rôle privilégié dans régulation de la pesée des intérêts en présence (utilisation, protection, revitalisation) en fonction du développement souhaité. L’exercice de cette pesée des intérêts développé dans le système confédéral suisse - dont le principe de subsidiarité et la démocratie directe sont deux piliers importants - considère qu’utilisation, protection et revitalisation ne sont pas forcément diamétralement opposés. Ce travail de mise en évidence des intérêts en présence contribue à améliorer l’approche globale de l’aménagement du territoire.
3.2. Protection de l’environnement, de la nature et du paysage
Enfin, de même que les restes de civilisations passées et les documents de l’histoire humaine doivent être conservés comme éléments de propagation de la connaissance, des écosystèmes caractéristiques doivent eux-aussi être mis à l’abri d’intervention humaines ou revitalisés pour permettre à l’homme de suivre leur évolution, de comprendre leur histoire et de prévoir comment il peut, au mieux, concilier son nécessaire développement avec les exigences de la biosphère. Lutte contre le bruit, contre la pollution de l’air, de l’eau, des sols, la gestion des déchets, la protection des espaces verts et autres lieux de nature sont plus que jamais à l’ordre du jour.
Et pourtant la pollution n’est pas une chose nouvelle, mais aujourd’hui c’est la qualité et l’échelle des pollutions qui changent. C’est pourquoi ce n’est pas simplement par sentimentalisme que se développent les politiques de protection de la nature et de l’environnement, mais surtout parce, au-delà de leur aspects purement normatifs, elles révèlent une dangereuse ignorance des interactions entre les organismes, la sous-estimation de l’unité et de la complexité d’un milieu habitable.
Le paradoxe est qu’aujourd'hui il est difficile d'admettre une dégradation supplémentaire de notre environnement naturel, que le motif relève de l'intérêt particulier ou de l'intérêt général, mais il n'est pas non plus envisageable d'imposer sans les justifier des limites à la croissance, des abandons de projet ou des revitalisations de régions dénaturées. Tout projet devrait désormais passer par une phase de négociation au cours de laquelle toutes les parties concernées respecteraient un certain nombre de règles fixant les limites d'acceptabilité d'un projet, de manière à ce qu'il n'entraîne pas de pertes de potentialité, ni de perte de la valeur globale de notre territoire1.
Aujourd'hui la législation en matière d'aménagement du territoire et de protection de l'environnement commence à être bien armée pour protéger les espèces et leurs milieux. Le
1 Cf. La conception de la zone agricole selon CL.RAFFESTIN, in: La construction sous contrôle,
cadre d’un travail pluridisciplinaire est notamment défini par les lois LAT et LPE. En Suisse particulièrement, la prise en compte des caractéristiques du milieu naturel dans la planification de l'utilisation du sol constitue, pour les militants de la protection de la nature, un des acquis importants de ces dernières années. Selon principe de la planification écologique du paysage, les buts de la protection des biotopes sont clairement motivés par la protection de la nature et du paysage. Selon cette loi, il s'agit de protéger les derniers restes des différents types de biotopes naturels avec leur faune et leur flore : les tourbières hautes, les bas-marais, les forêts alluviales, etc. bref, les milieux peu ou pas influencés par l'homme.
Actuellement, les biotopes semi-naturels qui composaient autrefois le paysage agricole sont également en danger: les prairies maigres, taillis et forêts buissonnantes qui abritent une faune et une flore typique sont menacées. La protection des espèces menacées et des restes de biotopes a une motivation largement socio-culturelle2. La conservation de la variété des espèces a des raisons éthiques, scientifiques et esthétiques, ainsi que des raisons de santé publique. En outre, les objets rares ou extraordinaires ont une importance aux yeux de la population.
3.3. L’agriculture
Le paysage et l’espace agricole ont des fonctions multiples. En Suisse, ils ne constituent pas une zone de réserve foncière à consacrer au développement de l’urbanisation. L’espace rural sert non seulement au renouvellement des ressources naturelles et à la production alimentaire, mais également à la mise en forme et à l’entretien des paysages dans lesquels les citadins aspirent à se détendre. Cette dernière fonction a pris énormément d’importance durant ces cinquante dernières années et s’est accompagnée d’un développement de l’accessibilité campagnarde (infrastructure de transports et de loisirs, résidences secondaires....).
La protection de la nature c’est aussi celle des sols et de leur restauration, c’est aussi une qualité meilleure de la production agricole et alimentaire. Jusqu’à présent, on a souvent considéré que le développement de l’agriculture permettait de garantir la diversité des fonctions du paysage. Cependant un siècle de développement de l’agriculture intensive a contribué à la disparition de cette diversité. Aujourd’hui les pressions politiques nationales et internationales plus que jamais fondées sur le concept de libre-échange favorisent cette logique de l’intensification et de l’accroissement des grandes exploitations, au détriment des plus petites.
La déprise agricole, limitée à un simple retrait des surfaces qui lui sont habituellement réservées ouvre la porte à une colonisation sans frein de l’urbanisation et de l’euphorie touristique. L’alternative de l’« extensification » semble encore avoir peu de poids aujourd’hui, mais peu à peu on y découvre qu’elle peut par contre contribuer à créer des espaces de compensation écologique et à relier des réseaux de biotopes entre eux.
En Suisse, cette volonté est aujourd'hui largement renforcée et précisée dans la législation, en ce qui concerne les milieux. Il est notamment précisé que des compensations écologiques devront être définies par les cantons dans les régions où l'exploitation est intensive à l'intérieur et à l'extérieur des localités tout en tenant compte des besoins de l'agriculture. La compensation écologique a notamment pour but: a) d'intégrer des habitats naturels isolés dans des réseaux de biotopes; b) d'encourager une utilisation aussi naturelle que possible du sol; c) d'animer le paysage.
2 Cf. B.CRETTAZ, La beauté du reste. Ed. Zoé, coll. Histoire/paysages, Genève 1993, 198 p.
L’agriculture et la sylviculture interviennent ainsi dans la pesée des intérêts que s’efforce de gérer l’aménagement du territoire. Dans le contexte de pression de l’urbanisation et l’intensification des méthodes de production agricole, on ne peut parvenir à restaurer la diversité naturelle par le seul biais de l’aménagement du territoire. La nature, à savoir, les espèces, les biotopes et les paysages, n’est pas non plus la seule à avoir besoin d’être protégée. La politique agricole doit jouer un rôle clé dans la préservation et la restauration de la diversité biologique et de la multiplicité des fonctions du paysage. En jouant sur le niveau des revenus et en abaissant certains coûts de production, certaines mesures étatiques ont ralenti l’exode économique des agriculteurs. Certes, ces mesures d’incitation économique sur les revenus et les coûts de production sont insuffisantes pour donner à l’agriculture une mission paysagère cohérente avec la diversité des intérêts. Par suite d’une votation populaire, l’Etat confédéral doit étendre ses prestations par la promotion directes de mesures - même partielles - de compensation écologique en faveur de la production agricole intégrée ou à l’agriculture biologique
3.4. L’interpénétration de ces champs
Avec l’accent mis de manière toujours plus dramatique sur les enjeux de l’environnement naturel (conférence de Stockholm en 1972 et de Rio en 1992), l’aménagement du territoire se trouve chaque jours plus impliqué dans ses relations avec les facteurs naturels, le paysage, mais aussi toutes les formes de patrimoine (culturel, construit, monumental...). Le mérite de l'aménagement du territoire helvétique est d'avoir institutionnalisé la consultation et la coordination, horizontale (géographique) et verticale (institutionnelle), entre départements et services, ainsi qu'entre les niveaux d'aménagement. L'équipe pluridisciplinaire s'est progressivement imposée comme étant le modèle pour l'étude de tout problème touchant l'utilisation du sol.
Les nouvelles exigences légales, appliquées aux problèmes d'aménagement modifient le processus de planification selon les axes suivants :
- consultation de toutes les parties concernées, - analyse des projets par une équipe pluridisciplinaire, - identification des conflits d'intérêt,
- identification des possibilités d'amélioration des sites répondant aux critères légaux.
Selon ce principe d’intégration, il est inutile d'investir beaucoup de temps et d'argent dans l'une des phases du processus, si l’on n’a pas l'intention d'investir autant dans les autres phases:
Une analyse détaillée de la valeur des sites ou des conflits existants n'apportera rien à un projet de planification, si l'on n'a pas étudié, avec autant de soin, toutes les possibilités d'améliorer une situation prévisible après réalisation du projet (étude d’impact).
Un excellent projet de planification peut très bien aboutir à un échec, ou à des oppositions virulentes, s'il n'a pas été élaboré et finalement compris par toutes les parties intéressées (pesée des intérêts).
Une autre cause importante d'échec dans la planification du territoire est l'absence de motivation réelle pour sauvegarder le bien des collectivités, dont les milieux naturels font
Il n’en reste pas moins que, dans la réalité, certaines critiques persistent:
Il manque un promoteur qui ait intérêt à faire passer un projet acceptable du point de vue de l'environnement.
La planification du territoire est tout au plus une obligation légale de conserver des éléments paysagers qui méritent de l'être.
Les inventaires de sites ont trop souvent pour seule utilité de nécessiter quelques mesures de compensation ou des précautions particulières.
Trois questions fondamentales devraient alors aider l'aménagiste dans ses décisions :
La qualité écologique des sites peu touchés peut-elle être améliorée par un entretien, une gestion ou un aménagement approprié ?
La capacité des sites naturels existants peut-elle être augmentée par un changement d'affectation localisée et des aménagements ?
Les fonctions de ces sites peuvent-elles être améliorées par des aménagements adéquats?
En conclusion, l’aménagement du territoire insiste sur le fait que qu'une évaluation du patrimoine ne doit jamais avoir pour but d’imposer une modélisation réductrice du paysage.
Elle doit rester, au contraire, un processus de discussion et de travail dont le but est de trouver une bonne solution pour une utilisation parcimonieuse du sol.
4. Indicateurs d’environnement urbain
4.1. Perspective générale
Les prévisions de la croissance démographique des années 1960 dans les grandes villes européennes montraient une progression linéaire des effectifs à la hausse. De nombreuses décisions intéressant la société ont été prises sur la base de ce schéma, pour justifier un développement extensif de l’urbanisation accompagné d’une promotion du « tout à l’équipement ». Aujourd'hui, dans l'Europe occidentale des années 1990, on entre dans une phase de démographie plate. Quelles sont alors les alternatives possibles dans un espace où il n'est plus nécessaire démographiquement de coloniser des terres de façon extensive, où les bureaux se vident, les logements se dispersent, la solitude augmente? Comment gérer ces changements? N'est-il pas temps d'inventer un nouveau paradigme de développement urbain, différent du modèle de développement extensif?
Une tâche essentielle de l'écologie urbaine est de mettre en rapport, de façon systémique, des données quantitatives et qualitatives concernant la population et ses activités, et les données spatiales relatives aux flux, aux réseaux et aux espaces-supports pour tenter d'évaluer une charge environnementale résultante.
De plus en plus les problèmes humains sont des problèmes urbains (croissance urbaine et urbanisation). Les villes sont également de plus en plus sujettes à des crises dramatiques:
pauvreté, dégradation de l'environnement et du paysage, manque de services et d'équipement... accès au logement.
