Indicateurs d’environnement urbain - Zones périurbaines et espaces naturels : essai comparatif

4.1. Perspective générale

Les prévisions de la croissance démographique des années 1960 dans les grandes villes européennes montraient une progression linéaire des effectifs à la hausse. De nombreuses décisions intéressant la société ont été prises sur la base de ce schéma, pour justifier un développement extensif de l’urbanisation accompagné d’une promotion du « tout à l’équipement ». Aujourd'hui, dans l'Europe occidentale des années 1990, on entre dans une phase de démographie plate. Quelles sont alors les alternatives possibles dans un espace où il n'est plus nécessaire démographiquement de coloniser des terres de façon extensive, où les bureaux se vident, les logements se dispersent, la solitude augmente? Comment gérer ces changements? N'est-il pas temps d'inventer un nouveau paradigme de développement urbain, différent du modèle de développement extensif?

Une tâche essentielle de l'écologie urbaine est de mettre en rapport, de façon systémique, des données quantitatives et qualitatives concernant la population et ses activités, et les données spatiales relatives aux flux, aux réseaux et aux espaces-supports pour tenter d'évaluer une charge environnementale résultante.

De plus en plus les problèmes humains sont des problèmes urbains (croissance urbaine et urbanisation). Les villes sont également de plus en plus sujettes à des crises dramatiques:

pauvreté, dégradation de l'environnement et du paysage, manque de services et d'équipement... accès au logement.

Face à la globalisation des problèmes et aux revendications populaires, la plupart des outils de gestion de la ville répondent encore à une démarche sectorielle et proposent une vision réductrice de la cité à ses seuls aspects économiques. Trop rarement, ils fournissent un moyen de compréhension des relations entre:

- la politique et les effets sur la ville;

- les performances des secteurs particuliers;

- et les effets plus larges sur le développement économique et social.

Un des objectifs principaux de la mise en place des indicateurs d’environnement urbain est aussi de mieux saisir les gagnants et les perdants des logiques d'investissement et de développement qui touchent la ville, d'en mesurer l'impact sur le progrès social.

Un des problèmes majeurs est donc de constituer une base de données appropriée à l'échelle urbaine. Les mesures sur la santé de l'économie urbaine, les conditions de la population, la structure interne de la ville, son économie et la distribution de ses opportunités, les infrastructures et l'environnement ne sont pas disponibles pour ne nombreux cas.

Avec le souci de déterminer les causes de la crise urbaine actuelle et de mesurer le progrès humain d'une manière nouvelle vers le développement urbain durable, la démarche des indicateurs entend s'atteler à la réalisation d'outils d'analyse de la performance des politiques urbaines. Pour ce faire, l’objectif est d'établir des séries de données temporelles sur les variables clés de la politique à l'échelle de la ville et des indicateurs de performance capables de mesurer les conditions et les changements à cette même échelle.

4.2. Définition et méthodologie

L'opération qui consiste à «passer» par des indicateurs représente toujours une réduction du concept global à quelques aspects à la fois importants et mesurables. Les indicateurs ne sont donc pas des données, ils font partie d'un travail de modélisation de la réalité, en simplifiant un sujet ou un problème complexe en un nombre restreint de paramètres qui peuvent être aisément établis et compris par des décideurs politiques et le public en général³.

Un indicateur est défini comme un paramètre ou une valeur dérivée d'un paramètre donnant une information sur un phénomène de l'environnement ou d'une zone géographique. Il est souvent très agrégé, ainsi les changements ou différences dans sa valeur sont en général bien plus importantes que son niveau absolu.

La logique des indicateurs est basée sur des chiffres qui traduisent des aspects qualitatifs des états et des transformations en cours. La portée de l'indicateur dépasse les propriétés directement associées à la valeur du paramètre. L'ambivalence de la fonction des indicateurs est à l'image de leur destination : ils interviennent dans la régulation qui ajuste l'intérêt d'un acteur à l'intérêt légitime de la collectivité, et réciproquement.

Les indicateurs ont une signification synthétique et répondent à un besoin spécifique de normalisation et de communication: tantôt ils fonctionnent comme des indications, tantôt ils servent de base à des objectifs de qualité à atteindre. En outre, cette forme d'analyse

synchronique à double entrée (paramètre et spatialisation) doit être couplée à une analyse diachronique (temporalisation) pour trouver son efficacité politique dans une analyse projective formulée en termes de scénarios.

En effet, les indicateurs doivent apporter une réponse sur des normes de qualité de bon fonctionnement, définies par le politique qui construit la vision «directrice» de la collectivité et travaille à sa gestion. A partir de ces normes, un nombre de buts et d'objectifs politiques doivent être définis. Ensuite seulement, une batterie d'indicateurs peut être établie, laquelle devra servir à l'évaluation des objectifs, et à l'élaboration des mesures politiques qui doivent permettre d'atteindre ces objectifs. La philosophie centrale est donc que chaque indicateur soit attaché à une politique ou norme, et que chaque politique se dote d'un jeu d'indicateurs.

Là où c'est possible, les indicateurs doivent dépasser la mesure étroite de l'activité des gouvernants pour mesurer le progrès et la régulation de tous les acteurs impliqués dans le progrès social: l'attention est ainsi portée sur la capacité propre de la ville au développement intégré.

Les indicateurs devront satisfaire aux conditions suivantes:

- être un instrument de mesure valable de l'aspect considéré;

- cet aspect doit être un élément de signification directe en vue de la qualité de la vie pour la majorité des personnes considérées ou des catégories spécifiques (intérêt et compréhension);

- ils doivent être clairement reliés aux buts politiques, et doivent être adaptés aux changements d'instrument servant à mener cette politique;

- ils doivent, dans la mesure du possible aborder les trois thèmes de la durabilité économique, sociale et environnementale.

- ils doivent traduire non seulement une direction, mais encore l'ampleur de la variation ou de la disparité;

- l'unité de la mesure doit permettre des comparaisons dans le temps et entre les différents groupes (moyennes mais également seuils maximaux et minimaux);

- ils doivent être aisément réunis sans requérir de nouvelles enquêtes ou études.

Force est de constater que, si le concept d’indicateur chemine lentement dans la mise en place d’observatoires locaux, leur utilisation reste encore aujourd’hui exploratoire.

4.3. Les indicateurs d'environnement urbains de l'OCDE

Les indicateurs OCDE d'environnement urbain de 1978⁴ visaient à prendre en compte un ensemble de préoccupations liées à l'environnement urbain de l'homme et relatives au logement (espace intérieur, espace extérieur, confort et éléments sanitaires, sécurité d'occupation, accès et coût du logement), aux services (accessibilité et qualité des services commerciaux, de santé, d'éducation, de loisirs de transports, de protection), à l'emploi (accessibilité et sécurité de l'emploi) et au milieu ambiant (qualité de l'air, qualité de l'eau, exposition au bruit, élimination des déchets, exposition des dangers naturels, conditions atmosphériques, qualité des sols et paysage urbain); la prise en compte l'environnement social

4 OCDE, Indicateurs d’environnement urbain, Paris, 1978.

et culturel n'a été que suggérée. A ces préoccupations sont associés des indicateurs quantitatifs.

Une étude autre de l'OCDE sur le mieux vivre en ville s'est penchée quasiment au même moment sur l'importance de la prise en compte des micro-aménagements dans l'amélioration de la qualité de l'environnement urbain⁵. On quitte ici le domaine des grosses batteries d'indicateurs quantitatifs pour construire une typologie de micro-aménagements des espaces extérieurs intervenant dans la qualité morphologique de l'aménagement urbain. Ces indicateurs touchent à l'amélioration des prolongements de l'habitat, à l'aménagement des espaces d'accompagnement, à la réhabilitation des terrains urbains abandonnés, à la maîtrise de la circulation, à la reconquête de la rue comme espace de vie, à la valorisation du décor urbain, à l'aménagement des corridors fluviaux et cours d'eaux urbains, à la requalification des aménagements suburbains. Le but est alors à chaque fois, et à partir d'études de cas menées dans différentes villes occidentales, de dégager des mesures concrètes et peu coûteuses pour améliorer la qualité de l'environnement.

Les études sur les indicateurs d'environnement urbains n'ont pas eu beaucoup de suite depuis cette série de publications. Toutefois, la publication des indicateurs de l'environnement de l'OCDE en 1994⁶ a eu le mérite de dégager, à l'échelle nationale, un schéma théorique nouveau où ne sont pas seulement mis en avant des indicateurs «objectivistes» destiné à mesurer l'état de l'environnement. Des préoccupations relatives au développement durable ont généré l'élaboration d'indicateurs de performance environnementale liés à la mise en œuvre de politiques nationales de protection de l'environnement et d'engagements internationaux des gouvernements.

Les différents types d'indicateurs d'environnement proposés sont les suivants :

- Les indicateurs de conditions environnementales décrivent la qualité de l'environnement et les aspects quantitatifs et qualitatifs des ressources naturelles: ce sont des indicateurs d'état. Ils devraient donner une vue d'ensemble de l'état de l'environnement et de son évolution.

- Les indicateurs de pressions sur l'environnement décrivent les pressions quantitatives et qualitatives exercées sur l'environnement par les activités humaines.

- Les indicateurs de réponses de la société prennent en considération les réponses que la société apporte aux problèmes environnementaux. Ces indicateurs sont encore au stade d'élaboration tant du point de vue conceptuel que de celui de la disponibilité des données.

Ils indiquent dans quelle mesure la société répond aux mutations de l'environnement et aux préoccupations en ce domaine. On entend par réponse de la société des actions destinées :

i) à atténuer, adapter ou éviter des répercussions négatives induites par les activités humaines sur l'environnement ;

ii) à mettre fin ou à inverser les dégradations déjà infligées à l'environnement;

iii) à conserver et protéger l'environnement et les ressources naturelles.

5 OCDE, Mieux vivre en ville, Paris, 1978

6 OCDE, Indicateurs d'environnement : corps central, Paris 1994, 159 p. Pour une synthèse

Les indicateurs destinés à l'évaluation des performances sont des indicateurs sélectionnés ou agrégés des conditions, des pressions et des réponses, choisis en fonction des besoins de l'évaluation des performances environnementales.

Cette typologie d'indicateurs propose ainsi une conception modélisée de leurs relations. Le modèle PER (Pression-Etat-Réponse) repose sur une notion de causalité : les activités humaines exercent des PRESSIONS sur l'environnement et modifient la qualité et la quantité des ressources naturelles (ETAT). La société répond à ces changements en adoptant des mesures de politiques d'environnement, économiques et sectorielles (REPONSES de la société). Comme tout modèle, ce modèle a ses limites : il a tendance à établir des liens de causalité linéaire dans l'interaction entre l'activité humaine et l'environnement, alors que les relations écosystémiques sont plus complexes (cf. schéma OCDE).

4.4. Indicateurs de densité pour l’aménagement urbain: occupation du sol et espace naturel L'étude des effets des politiques d'aménagement sur une portion du territoire peut être réalisée par un relevé de type morphologique permettant une appréciation comparative de l'articulation densité construite/espace naturel aménagé, aux échelles de la parcelle et du tissu urbain⁷. On part ici du principe selon lequel les diverses formes d'urbanisation installées sur le territoire sont induites par les systèmes d'exécution de lois en matière d'aménagement du territoire et de politique de l'environnement. Inscrite dans l'histoire politique d'un territoire, les contraintes légales influent sur la forme urbaine (ex: hygiénisme, lutte contre le feu, alignement...). En effet, l’autorité publique garantit le droit à la propriété tout en intégrant des restrictions au libre usage du sol. Il faut à la fois tenir compte de l'endroit où l'on se trouve et du fait qu'une loi dépend elle-même des options politiques concernant la manière de l’appliquer.

- la loi sur les constructions

- la loi sur l'aménagement du territoire, les plans d'affectation - la loi sur la protection des sites

- la loi sur les démolition-reconstruction des immeubles - la loi sur la protection des eaux...

Tout l’arsenal législatif (loi sur les constructions, lois sur l'aménagement du territoire, lois sur la protection de l’environnement, ...) participe à la détermination des gabarits, des alignements, de la vue droite, des distances d'affectation et des densités.

L'élaboration de ces systèmes relatifs aux différents facteurs sociaux, économiques, politiques et historiques, est complexe et en perpétuel devenir. Néanmoins, les multiples formes d'urbanisation s'inscrivent comme autant de possibilités de consommer de l'espace et peuvent être analysées au moyen d'indicateurs destinés à rendre compte du soucis plus ou moins marqué de préservation des éléments naturels constitutifs du paysage urbain, d’en proposer une intégration architecturale.

7 DEPARTEMENT DES TRAVAUX PUBLICS, Direction de l'aménagement, Services du plan d'aménagement et du plan directeur, Université de Genève, Ecole d'Architecture (CETAT), Indicateurs morphologiques pour l'aménagement : analyse de 50 périmètres bâtis situés sur le Canton de Genève, Etat de Genève, Genève 1986. - 2 vol.

- Diverses données sur le territoire (cartographie, documentation, iconographie...) ont été recueillies et traitées afin de fournir un matériel de travail propre à la description et à la comparaison, notamment par la mise au point d'une échelle commune pour les plans d'affectation et les plans cadastraux.

- On a établi ensuite un échantillonnage de tissus urbains sur les communes concernées permettant de rendre compte de types d'occupation du sol nettement différenciés (périodes de construction en corrélation avec les systèmes de gestion politique, légale et fiscale représentatives également des mentalités et pratiques d'aménagement).

- La comparaison entre ces différents types d'occupation du sol est enfin établie au moyen d'indicateurs environnementaux. Le choix des types d'indicateurs morphologiques et leur méthode d'application est établi sur base de l'étude CETAT.

Les indicateurs quantitatifs suivants ont été calculés sont les suivants:

- Densités : Densité générale, Densité des îlots.

- Surfaces : Surface construite au sol (%), Surface plantée (%), Surface de voirie et de stationnement (%), Surface du périmètre bâti (ha).

- Volumes : Hauteur moyenne des volumes (m), Epaisseur moyenne des volumes (m), Nombre de volume à l'hectare.

- Parkings : Places de stationnement en sous-sol à l'hectare, Places de stationnement en surface à l'hectare, Total des places de stationnement à l'hectare.

- Autres : Espaces enfermés (nombre à l’hectare), Jardins clos (nombre à l'hectare).

Les indicateurs morphologiques servent ainsi à l'analyse du contenant. La densité de construction est un indicateur important dans la mesure où il est relation directe avec le prix du sol. Le rapport entre emprise au sol, hauteur (nombre d'étages) et forme urbaine est repris sous forme de tableau matriciel. L’application de ce type d’indicateur a jusqu’ici montré qu’il n'y a pas de relation univoque entre la densité et la forme bâtie. Le moment historique et le contexte culturel contribuent à la validité du projet au-delà de toute accumulation mécanique de critères énoncés; le projet architectural et urbanistique a notamment pour tâche donner un caractère spécifique à l'aménagement de l'espace par une articulation du privé/public, devant/derrière...

4.5. Les indicateurs de potentiel écologique des milieux

Comme l’a souligné l’important Programme national de recherche sur l’utilisation du sol en Suisse, la pratique de l’aménagement du territoire requiert une meilleure compréhension entre écologues et projeteurs. Par ailleurs, les problèmes environnementaux se trouvent toujours confrontés à des difficultés d'évaluation⁸, des divergences sur la finalité des tentatives d'évaluation, des divergences sur la hiérarchisation des sites.

En effet, le problème principal réside moins dans la classification et la mise à l’inventaire des sites naturels à protéger, mais plutôt dans l’évaluation de la valeur, des potentialités, ainsi que de l'impact des interventions projetées. L'élaboration de nouvelles méthodes d'évaluation est

donc issue de la nécessité pratique d'une participation active du biologiste ou de l'écologue à la conception des projets importants d'ouvrages de génie civil et d'aménagement du territoire.

L’intention d'évaluation du potentiel écologique des milieux défini dans la législation cherche à optimaliser l'utilisation des données scientifiques dans des applications pratiques, telles que la gestion des milieux naturels, l'aménagement du territoire, les études d'impacts et des mesures compensatoires liées à l'élaboration de projets techniques portant atteinte à l'environnement.

Par rapport aux politiques de protections des « monuments naturels » ou des « mises en réserves », les méthodes d'évaluation récentes s’efforcent d’utiliser une approche plus écosystémique du problème, en tenant compte des potentialités de régénération des milieux et des interaction de milieux avec notamment les possibilité d'échanges faunistiques entre milieux voisins.

Ces méthodes sont basées sur les principes fondamentaux suivants:

- La perception de la valeur d'un site dépend de l'utilisation qu'on en fait.

- Les critères utiles à l'évaluation d'un site peuvent être combinés dans le but d'obtenir une évaluation de la valeur globale du site.

- Une évaluation n'est correcte que si elle est comparée sur plusieurs échelles d'analyse. En effet, il apparaît souvent qu'un biotope de faible valeur ponctuelle puisse justifier d'une valeur plus élevée à l'échelle du secteur du fait de fonctions particulières.

- Un milieu contribue plus ou moins fortement à la diversité biologique d'un ensemble selon qu'il est complémentaire ou non aux autres milieux.

- La valeur du potentiel écologique d'un site est définie comme étant le résultat de la combinaison de trois facteurs principaux : la qualité, la capacité et les fonctions du site. Ces facteurs ont un effet synergique. Dans l'évaluation proposée par G. Berthoud, cet effet est exprimé par le produit de ces trois facteurs.

La valeur écologique d'un site est le résultat du produit des facteurs. Il ne s'agit pas d'une simple addition de facteurs importants, car l'annulation d'un facteur peut entraîner la dévaluation totale du site. Il y a donc réseau et synergie.

A l'échelle du biotope (mais par analogie des indicateurs identiques ou semblables peuvent être trouvés au niveau du secteur ou de la région), les indicateurs les plus utiles sont les suivants :

 Facteur de Qualité

- la diversité spécifique faunistique et floristique - la rareté du biotope ou du site

- la richesse en espèces rares - l'état naturel du milieu

 Facteur de Capacité - la surface

- la richesse en éléments structurants

 Facteur de Fonction

- les possibilités de refuge saisonnier ou journalier - les possibilités de reproduction

- les possibilités de ressources alimentaires

- les possibilités d'échanges avec des milieux voisins (migration, colonisation, domaine vital...)

Mener une appréciation des milieux naturels avec une échelle de valeur absolue est une opération illusoire. Selon les buts recherchés - protection de la nature, protection de l'environnement ou agro-écologie, les priorités, et donc aussi les indicateurs et les critères pour l'évaluation des biotopes, sont différentes. L'évaluation des biotopes a ses limites, au sens où chaque optique a ses propres critères qualitatifs aboutissant à des échelles de valeur différentes.

Dans la pratique, la valeur de protection obtenue n'a qu'une valeur comparative avec d'autres biotopes existants ou avec le même biotope au cours du temps. Dans ce cadre, le nombre de critères utilisés, ainsi que la description de la méthode et du degré de précision sont déterminants pour la répétition d'une évaluation crédible et objective.

Malheureusement au pragmatisme de ces critères ne répond pas toujours l'utilité de l'indicateur.

Une espèce facilement repérable ne constitue pas toujours un indicateur utile. Au pragmatisme comptable doit toujours correspondre un but recherché.

 Dans le domaine de la protection de la nature, certains groupes d'animaux ayant une forte proportion d'espèces sténoïques (spécifique au biotope) sont particulièrement appropriés comme indicateurs. Les espèces menacées de la Liste Rouge sont recensées en priorité.

 Dans le cadre de la protection de l'environnement, et des compensations écologiques, certains groupes d'animaux connus pour leur sensibilité et leur valeur indicatrice sont indiqués pour l'évaluation.

 Dans l'agriculture écologique, on accorde une attention particulière aux «auxiliaires», c'est-à-dire aux organismes utiles à l'agriculture : insectes prédateurs de pucerons tels que les coccinelles, syrphes, chrysopes. D'autres organismes prédateurs moins spécialisés mais également efficace dans la lutte antiparasitaire comme les araignées, carabes, staphylins et certaines punaises. Mais la séparation entre espèces nuisibles et utiles n'est pas toujours

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