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ANNEXE 1

LA FISCALITE LOCALE (par Virginie MONNET)

1. Présentation des systèmes fiscaux suisse et français

1.1. Le système suisse 1.1.1. Le fédéralisme financier

La caractéristique principale du système fiscal suisse est le fédéralisme financier. Ceci implique une répartition des compétences entre les trois niveaux de gouvernement (Confédération;

cantons; communes) qui est le fruit d’une lente évolution. Le fédéralisme fiscal helvétique a ,en effet, été façonné par l’histoire de la Suisse et de sa constitution en une fédération de cantons qui ont tenté de préserver jalousement leur autonomie⁴⁵.

Ainsi les cantons et les communes conservent-ils une autonomie financière importante et la souveraineté fiscale est l’un des facteurs essentiel de la souveraineté cantonale.

Le fédéralisme fiscal permet donc aux différentes collectivités locales d’élaborer leur propre régime fiscal et les cantons ont la compétence illimitée de prélever des impôts directs, sous réserve, toutefois, que, d’un point de vue formel, ceci n’aille pas à l’encontre de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l’harmonisation des impôts directs des cantons et des communes, entrée en vigueur en 1993.

Les communes jouissent d’une souveraineté fiscale dérivée. En effet si le système fiscal suisse a conservé son caractère très décentralisé, le système fiscal cantonal est, lui, plutôt centralisé.

Ainsi les droits des communes sont-ils délégués par les constitutions cantonales et, la plupart du temps (c’est le cas à Genève), les communes possèdent la même réglementation que les cantons (assiette et barème d’impôt identiques) mais elles déterminent leurs propres coefficients de multiplication ou centimes additionnels⁴⁶.

1.1.2. Les impôts sur le revenu et la fortune

Les impôts sur le revenu et la fortune constituent la principale source de financement de l’Etat.

Ce type d’impôt direct est parallèlement perçu par les trois niveaux de gouvernement mais son importance, dans les recettes du compte de fonctionnement (compte courant), varie selon l’échelon politique: environ 50% pour les communes; 51% pour les cantons et 43% pour la Confédération qui mise plutôt sur la fiscalité indirecte.

45 J.F. BERGIER, Histoire économique de la Suisse, Ed. Payot, Lausanne, 1984.

46 L. WEBER, K.PFEIFFER, Péréquation fiscale horizontale: le cas du partage de l’impôt sur le

Il y a différents types d’impôts sur le revenu et la fortune.

Type d’impôt Confédération Cantons Communes En milliers TOTAL DES IMPÔTS 30406372 100,00 22442898 100,00 15912464 100,00

Source: Finances publiques en Suisse 1992, AFF (1995).

Pour les personnes physiques ayant une occupation dépendante ou indépendante, le principal est l’impôt sur le revenu et la fortune au sens strict. Cet impôt constitue le noyau de la charge fiscale dans tous les cantons et communes suisses.

Les cantons en retirent, en effet, plus de 70% de leurs rentrées fiscales directes, ce qui représente le 38% des recettes cantonales totales, la fiscalité directe contribuant à 54% des recettes cantonales totales.

Cet impôt rapporte de même aux communes 80% de leurs recettes fiscales directes et 38% de leurs recettes communales totales, les recettes fiscales concourant à 48% des recettes communales totales.

L’assiette de cet impôt est, d’une part, le revenu imposable, qui est obtenu en déduisant du revenu brut les frais nécessaires à son obtention ainsi que certaines déductions personnelles (abattements), et, d’autre part, la valeur vénale des éléments considérés.

Les personnes morales, quant à elles, sont soumises à un impôt sur le bénéfice et le capital dont l’assiette est constituée par le bénéfice net ou l’intensité de rendement et le capital propre.

1.1.3. Le cas genevois

De manière générale en Suisse, le lieu d’imposition se situe au lieu du domicile des personnes physiques et, pour les personnes morales, au lieu où elles possèdent leur siège social ou leur administration ou, encore, en fonction de certaines circonstances de rattachement économique⁴⁷. Cependant, le canton de Genève a élaboré un système de partage, unique en Suisse, des impôts sur le revenu et la fortune et de ceux sur le bénéfice et le capital entre les communes genevoises.

C’est en 1923 que ce système de péréquation fiscale horizontale a été introduit, alors que les communes imposaient de manière disparate les personnes sur leur lieu de travail. La réforme consistait à partager les impôts des personnes physiques de la manière suivante:

 25% de l’impôt de base selon le barème cantonal (la part privilégiée) étaient attribués à la commune de domicile;

 75% de l’impôt de base étaient divisés entre les communes intéressées( y compris celle de domicile) proportionnellement au revenu et à la fortune afférents à chacune d’elles.

Après 1923 le système tendit à augmenter progressivement la part privilégiée revenant à la commune de domicile et, surtout, transita vers un système de partage avec effets péréquatifs.

La part privilégiée fut donc, désormais, attribuée en fonction de la capacité financière des communes qui tient compte, de manière pondérée, de plusieurs indicateurs (indicateurs de ressources financières; de besoins et d’effort fiscal). Ainsi, pour ce qui est des personnes physiques, l’impôt cantonal sur le revenu et la fortune servant de base pour l’application des centimes additionnels communaux est-il partagé si un contribuable:

 possède un immeuble;

 exploite un commerce ou une industrie;

 a son lieu de travail…

… dans une commune autre que celle de son domicile.

Suivant son indice de capacité financière, la commune de domicile reçoit une part privilégiée allant de 20 à 80% de l’impôt sur le revenu et la fortune. Le solde est réparti entre les diverses communes concernées, proportionnellement au revenu et à la fortune réalisés dans chacune d’elles (op.cit., p.93). Le partage de l’assiette fiscale de l’impôt sur le revenu et fortune comporte donc un élément redistributif puisqu’il s’effectue entre le commune de travail et la commune de domicile et un élément péréquatif puisqu’en outre, il s’effectue en fonction de la capacité financière des communes. La commune de Puplinge, dont l’impôt sur le revenu et la fortune représente 80% de ses recettes totales, reçoit une part privilégiée qui correspond à 74% de l’impôt sur le revenu et la fortune. Ce fort pourcentage signifie que cette commune a une

capacité financière relativement faible. Notons d’ailleurs que plus de 6% de ses recettes proviennent de la péréquation du « solde » opérée par le système.

Pour ce qui est des personnes morales, l’impôt cantonal sur le bénéfice et le capital servant de base aux centimes additionnels communaux est également soumis à un partage entre les communes selon leur capacité financière. Il se peut ainsi qu’une commune soit perdante au système de partage de l’impôt sur les personnes physiques mais qu’elle tire avantage du système de péréquation de l’impôt sur les personnes morales.

1.2. Le système français: la fiscalité locale après la décentralisation

Contrairement au système suisse qui est fédéral, le système français est dit unifié. En effet, même s’il pratique une certaine décentralisation, seul l’Etat central est souverain et, en conséquence, les lois sont nationales.

La fiscalité française est, cependant, un ensemble multiforme et complexe qui a été constitué de manière progressive et pragmatique. Les impôts locaux ne doivent leur existence qu’à des raisons historiques puisqu’aucun principe rationnel de répartition entre les impôts réservés aux collectivités locales et ceux attribués à l’Etat n’a été posé (LALUMIERE, 1989, p.115). La fiscalité locale repose sur un système qui remonte à la Révolution Française. Malgré la modernisation de la fiscalité d’Etat, elle resta, jusqu’à l’ordonnance du 7 janvier 1959 annonçant la réforme de la fiscalité locale, fictivement attachée à cette dernière. En effet, après l’institution de l’impôt sur le revenu et la fortune par les lois Caillaux, le législateur conçu un système étrange qui consistait à maintenir au bénéfice des communes et des départements un mécanisme dit des « centimes additionnels » qui permettait aux collectivités locales de lever des prélèvements en pourcentage variables, calculés sur les anciennes contributions d’Etat devenues des « principaux fictifs ».Depuis les réformes de ces vingt dernières années, les impôts locaux sont désormais entièrement détachés de la fiscalité d’Etat.

Tout comme dans le système helvétique, les collectivités locales françaises (régions;

départements; communes) puisent plus de 75% de leurs ressources dans la fiscalité directe qui est, elle, composée à 90% de quatre prélèvements improprement nommés « taxes ». La loi fiscale détermine avec précision le champ d’application et les bases d’imposition (assiette) de chaque prélèvement. En revanche, dans le système actuel, chaque collectivité fixe librement le taux des impôts directs, sous réserve d’un plancher et d’un plafond à respecter.

1.2.1. Les quatre grandes taxes locales

Les quatre taxes constituant la quasi-totalité des recettes fiscales de la commune en France sont donc: les deux taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties; la taxe d’habitation et la taxe professionnelle.

Les deux taxes foncières sont dues par tous les propriétaires de la commune sur leurs biens immeubles. L’assiette de ces taxes est déterminée par l’évaluation de la valeur locative cadastrale de ces biens⁴⁸.

La taxe d’habitation est due par tous les habitants de la commune disposant d’une résidence habituelle (principale ou secondaire). L’impôt frappe donc le contribuable qu’il soit propriétaire

48 B. BRACHET, Le système fiscal français, Librairie générale de droit et de jurisprudence, Paris, 1983, pp.162-172.

ou locataire. La base du prélèvement est identique à celle de la taxe foncière: il s’agit de la valeur locative cadastrale brute de la résidence et ne repose donc pas directement sur la capacité contributive de la personne imposée (caractère indiciaire de la base d’imposition).

Cependant, à la différence des taxes foncières, l’impôt est ici largement modulé grâce à un système d’abattements pour charges de famille.

La taxe professionnelle, qui remplace la patente en 1976, est l’impôt direct le plus décisif puisque dans certaines communes urbaines elle peut assurer jusqu’à 50%, et plus (64% à Ville-La-Grand) des recettes fiscales et plus de 20% des recettes de fonctionnement. Cette taxe est due par l’ensemble des travailleurs non salariés et non agricoles, qu’il s’agisse de personnes physiques ou de personnes morales. En d’autres termes, l’impôt frappe à la fois industriels, commerçants et prestataires de services, mais aussi les travailleurs indépendants, qu’il s’agisse de professions libérales ou d’autres activités non commerciales.

2. Le potentiel fiscal

Après cette brève esquisse des systèmes fiscaux locaux suisse et français, il convient, à présent, d’appréhender les différences structurelles entre les deux systèmes et leurs conséquences. La définition de la notion de potentiel fiscal et surtout l’analyse des éléments qui le composent aideront à mettre en évidence la relation qu’entretient chaque système avec la présence d’activités économiques sur le territoire communal.

Le potentiel fiscal mesure la richesse territoriale d’une commune qui provient, comme nous l’avons dit, en grande partie, des recettes tirées de la fiscalité locale directe. Or, ces recettes sont le produit de la matière taxable sur le territoire de la commune multipliée par les taux pratiqués par cette dernière. Il existe donc une étroite corrélation entre le potentiel fiscal et la pression fiscale puisque s’établit entre eux une relation inversement proportionnelle. Ainsi, pour un produit (donc une offre de services) égal, une commune disposant d’une large matière taxable pratiquera-t-elle des taux moins élevés qu’une commune moins richement dotée et sera donc, pour les contribuables, un lieu d’implantation privilégié, même si ce critère n’est, en général, pas décisif. En conséquence, afin d’éviter une trop forte pression fiscale chaque commune aurait intérêt à avoir le potentiel fiscal le plus élevé possible.

2.1. Le cas français

La richesse imposable relative des localités (urbaines) françaises dépend presque exclusivement de la taxation des activités économiques. L’élévation des ressources est de ce fait étroitement corrélée avec l’accroissement de la part des impôts acquittés par les entreprises⁴⁹.

En effet, alors que les coûts induits par ces dernières représenteraient, en moyenne, entre 7 et 18% des charges totales d’urbanisation supportées par les communes, les rentrées fiscales fournies par les activités économiques seraient, elles, en moyenne, d’environ 53%, dont 43%

au titre de la taxe professionnelle et 10% au titre de la taxe foncière sur les bâtiments industriels et commerciaux. Dans la commune de Ville-La-Grand ce pourcentage est encore plus élevé car, à elle seule, la taxe professionnelle fournit 64% des recettes fiscales et 38% des recettes de fonctionnement. Ainsi, la présence d’activités économiques sur le sol de la commune représente-t-elle pour cette dernière une sorte de « bénéfice net » en ressources financières.

La modération fiscale qu’autorise l’implantation économique est, de plus, hautement rentable puisque l’augmentation du potentiel fiscal qui en résulte permettrait théoriquement un affaiblissement de la pression fiscale (dans les limites posées par la loi) et donc une situation propice à l’implantation de nouvelles entreprises qui viendraient, à leur tour, gonfler ce même potentiel.

Depuis la décentralisation, cette dynamique s’est instaurée, pour les communes, en véritable stratégie de survie. Les compétences nouvelles transférées par les lois du 7 janvier 1983 aux communes n’ont, en effet, trouvées que peu de contreparties financières. Ainsi, devant le verrouillage législatif concernant les taux d’imposition et les modalités d’emprunt, la seule alternative qui reste à des communes se voyant, comme nous le verrons plus tard, confier toutes les compétences en matière d’urbanisme, est d’utiliser leurs ressources en territoire afin d’en retirer des ressources financières (nous mettons volontairement hors considération toutes les politiques destinées à créer de l’emploi). Dans ce contexte il devient absolument crucial pour la commune de tout faire pour attirer l’activité économique et de préserver cette situation car le retrait d’une partie de cette dernière créerait une « spirale de crise ». L’affaiblissement du potentiel fiscal qu’engendrerait ce départ (sans parler des conséquences sur l’emploi) pourrait provoquer, en effet, une augmentation de la pression fiscale sur l’activité économique restante et donc une situation défavorable à son maintien.

Depuis la décentralisation, cette dynamique s’est instaurée, pour les communes, en véritable stratégie de survie. Les compétences nouvelles transférées par les lois du 7 janvier 1983 aux communes n’ont, en effet, trouvées que peu de contreparties financières. Ainsi, devant le verrouillage législatif concernant les taux d’imposition et les modalités d’emprunt, la seule alternative qui reste à des communes se voyant, comme nous le verrons plus tard, confier toutes les compétences en matière d’urbanisme, est d’utiliser leurs ressources en territoire afin d’en retirer des ressources financières (nous mettons volontairement hors considération toutes les politiques destinées à créer de l’emploi). Dans ce contexte il devient absolument crucial pour la commune de tout faire pour attirer l’activité économique et de préserver cette situation car le retrait d’une partie de cette dernière créerait une « spirale de crise ». L’affaiblissement du potentiel fiscal qu’engendrerait ce départ (sans parler des conséquences sur l’emploi) pourrait provoquer, en effet, une augmentation de la pression fiscale sur l’activité économique restante et donc une situation défavorable à son maintien.