Book
Reference
Aménagement du territoire et protection de l'environnement : la simplification des procédures
MORAND, Charles A. (Ed.)
MORAND, Charles A. (Ed.). Aménagement du territoire et protection de
l'environnement : la simplification des procédures. Bâle : Helbing & Lichtenhahn, 1995
Available at:
http://archive-ouverte.unige.ch/unige:4947
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Centre d'étude, de technique et d'évaluation législatives (CETEL) Université de Genève
Faculté de droit Uni Mail
CH 1211 GENEVE 4
AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT:
LA SIMPLIFICATION DES PROCEDURES Textes issus du séminaire en Valais (6-8 octobre 1993)
et publiés sous la direction de Charles-Albert MORAND
Travaux CETEL, N° 43 - avril 1995
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TABLE DES MATIERES
PREFACE 3
FACTEURS DE COMPLEXITE DUS AUX INSTRUMENTS CHOISIS
page
Atelier 1: la complexité due aux questions de méthode
par Brigitte DUFOUR-FALLOT 7
Atelier 2: la complexité du suivi et de l'évaluation du rapport d'impact
par Daniel BERNER, Martin DESCLOUX et Simon REIST 11 Atelier 3: complexité de la planification: le plan
directeur et le plan d'aménagement
par Pierre-Alain RUMLEY 17
LA PROCEDURE IDEALE
Atelier 1: la procédure idéale vue par le requérant.
La procédure d'étude d'impact sur l'environnement
par François DIEU 23
Atelier 2: la procédure idéale vue par l'administration.
Exposés introductifs
I. Le projet bernois de loi de coordination
par Georg ISELIN 29
II. La coordination des procédures lorsqu'une autorisation fédérale de défrichement est nécessaire
par Roger ZUFFEREY 41
Atelier 3: la procédure idéale vue par les milieux de protection de l'environnement
par Willy GEIGER et Jacques BALLENEGGER 55
3 PREFACE
De l'ouvrage sur la simplification des procédures publié chez HELBING
& LIECHTENHAHN, nous avons dû retrancher, d'entente avec l'éditeur, quelques uns des textes qui avaient servi de support au séminaire en Valais (Crans-Montana, 6 - 8 octobre 1993). Certains textes n'avaient pas été conçus en vue d'une publication scientifique, d'autres étaient dépassés par l'évolution des lois, d'autres, comme les comptes rendus de discussions, avaient surtout un intérêt pour les participants au séminaire.
Dès lors, c'est avec un grand plaisir que nous publions ces textes dans la collection du CETEL, qui sert entre autre à la diffusion de la littérature grise. J'espère que les participants au séminaire de 1993 et peut-être d'autres personnes y trouveront des renseignements utiles dans une lecture parallèle et complémentaire à l'ouvrage principal.
Charles-Albert MORAND
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ATELIER 1: LA COMPLEXITE DUE AUX QUESTIONS DE METHODE
Animatrice:
Brigitte DUFOUR-FALLOT
Biologiste écologue ASEP, directrice de BIO-ECO CONSEILS, bureau d'études et de gestion de l'environnement à Cossonay-Ville
I. INTRODUCTION
Le secteur "nature" dans les études d'impact est souvent négligé par rapport aux autres secteurs étudiés (air, bruit, trafic, etc.), et pourtant les oppositions concernent souvent directement les atteintes portées à la nature ou au paysage. Les analyses scientifiques sont-elles incomplètes ou discutables ? Possède-t-on des méthodes d'évaluation fiables ? Quelle confiance les différents acteurs peuvent-ils accorder aux scientifiques chargés de ce type d'étude ?
II. SYNTHESE DE LA DISCUSSION
La complexité des études portant sur la protection de la nature et du paysage
Les études sont qualitatives et se distinguent par la complexité des méthodes à utiliser. Déterminer la valeur d'un milieu au sein du système
"nature" est problématique. Il faut en effet tenir compte de la rareté des éléments naturels rencontrés, de leur diversité, du contexte régional voire national (consultation des inventaires). Au surplus, aucune.comparaison n'est possible avec les mesures techniques qui permettent d'analyser l'air, l'eau ou le bruit. De plus, dans l'analyse des écosystèmes, il est nécessaire de prendre en compte l'homme et ses activités. L'écologie scientifique est une science jeune dont les méthodes d'analyse sont le plus souvent en cours d'élaboration. Ce qui fait défaut, c'est aussi la connaissance des
impacts, les effets des installations sur les écosystèmes et la réversibilité des atteintes. Toute étude est donc une analyse sur l'acceptabilité du projet par rapport au droit de l'environnement en Suisse.
Le caractère récent des méthodes, lié à l'ouverture de marchés nouveaux et à la liberté de se dire "écologue" a conduit les professionnels du domaine à se réunir en une association, l'Association suisse des écologues professionnels (ASEP) créée en 1980. Mme DUFOUR est présidente de la branche romande de celle-ci.
L'ASEP, qui fait partie de la Fédération européenne des professionnels de l'environnement (FEPE), est un lieu d'échange et de formation. Ses membres, des personnes physiques, sont liées par des règles communes de déontologie. Ces règles ont trait à l'attitude des écologues face à la nature et aux acteurs qu'ils sont amenés à rencontrer dans l'exercice de leur profession. Elles concernent la qualité de leur travail, l'esprit dans lequel il
doit être accompli, et enfin son prix.
Face à la nature, les membres de l'ASEP acceptent de respecter le principe in dubio pro natura.
Face à leurs mandants, les écologues doivent faire preuve de franchise et d'indépendance. Ils les informent au plus tôt de la non-acceptabilité d'un projet qui ne respecterait pas les législations concernées. Ils refusent de s'associer à des demandes impossibles à satisfaire de façon sérieuse
(exemple: on ne procède pas en hiver à des études sur la flore).
Les membres de l'ASEP fixent en outre leurs prix en rapport avec leurs prestations.
Entre eux, les écologues peuvent parfois être amenés à collaborer. Ainsi, lorsqu'un bureau possède des données utiles à une étude menée par un autre, des échanges, des ventes de données sont possibles.
Comment simplifier ? Quelques propositions
Les écologues attendent de l'Etat une meilleure coordination et une application cohérente des lois et ordonnances (par exemple en accord avec
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la planification), ce qui aurait pour effet une rationalisation des études; ils attendent également une harmonisation de la répartition des compétences entre les différentes législations, car la protection de la nature concerne les lois de protection de la nature, de la faune, des forêts, de la pêche, de la chasse, etc., ainsi que d'innombrables ordonnances et règlements; les écologues demandent également que le cahier des charges soit défini de façon claire, jusqu'au degré de détail nécessaire; ils souhaitent que les administrations puissent disposer d'un personnel suffisant et qualifié; ils soulignent enfin que lefeed back au sujet de leur travail, les critiques et les suggestions de l'Etat ne peuvent qu'améliorer les études.
La recherche dans le domaine de l'écologie appliquée devrait définir des méthodes d'analyse et d'évaluation de l'environnement, et ceci en collaboration avec les praticiens en écologie appliquée, car les méthodes doivent aussi être applicables facilement et ne doivent pas être trop coûteuses.
Mme DUFOUR propose d'anticiper les problèmes en "faisant une première estimation écologique dès le début d'un projet (golf, barrage, remontées mécaniques, ...)", ce qui permet:
la simplification de la procédure en la raccourcissant (économie de temps et d'argent);
le choix précoce de variantes ménageant l'environnement (il est plus difficile de demander à l'auteur d'un projet de le modifier quand toutes les études de détail ont été réalisées);
le choix précoce de milieux de compensation (la nature est régie selon des règles qui ne permettent pas la migration d'espèces à n'importe quel moment);
de prendre en compte la nature plus tôt et plus largement;
la concertation, le dialogue et la connaissance réciproque.
Les solutions proposées devront satisfaire les deux parties, soit l'environnement et les auteurs d'un projet, ce qui donne à penser que les
écologues devront, entre autres, développer des qualités de diplomate et de bon communicateur.
La protection de la nature ne passe pas uniquement par la protection des espèces ou de leurs milieux vitaux. Une vision globale des problèmes d'environnement est nécessaire afin d'apporter des mesures rationnelles et efficaces, et c'est la définition claire des objectifs qui manque aujourd'hui à la protection de l'environnement et à l'aménagement du territoire.
I. INTRODUCTION
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ATELIER 2: LA COMPLEXITE DU SUIVI ET DE L'EVALUATION DU RAPPORT D'IMPACT
Animateurs:
Daniel BERNER
Délégué à l'environnement à Lausanne Martin DESCLOUX
Service de la protection de l'environnement à Fribourg Simon REIST
Coordinateur scientifique au service de la protection de l'environnement à Sion
Dans le cadre d'un projet soumis à étude d'impact, trois phases peuvent être mises en évidence:
A. Travaux préparatoires
Il est important que le requérant (ou le bureau d'étude mandaté) prenne contact le plus tôt possible avec l'autorité compétente ou le service spécialisé afin de définir notamment:
- les étapes de la procédure;
- les modalités de consultation des rapports (combien, quand, qui, ...?);
- le contenu du dossier;
- les autorisations spéciales à demander.
Le requérant doit en premier lieu effectuer une enquête préliminaire afin de déterminer l'impact que son projet aura sur l'environnement (article 8 de l'ordonnance relative à l'étude d'impact sur l'environnement [OEIE]).
Suivant le résultat de cette étude, il établira soit un cahier des charges du rapport d'impact qu'il soumettra à l'autorité, soit directement un rapport d'impact basé sur les résultats de l'enquête préliminaire.
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Le rapport d'impact fera partie du dossier de mise à l'enquête.
Le requérant peut partiellement maîtriser cette phase.
B. Procédure décisive
La procédure d'autorisation, d'approbation ou d'octroi de concession est la procédure décisive et l'autorité compétente est celle habilitée à décider de la réalisation du projet. Elle a la maîtrise de tout le processus de l'étude
d'impact sur l'environnement (EIE).
Le service spécialisé évalue le rapport d'impact et transmet ses conclusions à l'autorité compétente qui détermine alors si le projet répond aux prescriptions sur la protection de l'environnement. Cette détermination permet aux autorités concernées de délivrer les autorisations spéciales (article 21 OEIE), à l'exception de l'autorisation fédérale de défrichement qui sera octroyée plus tard et qui fera l'objet d'une nouvelle application globale'.
L'autorité compétente peut à ce moment prendre la décision finale sur le projet, l'EIE n'étant qu'un des paramètres entrant en ligne de compte.
Le "suivi" de cette deuxième phase échappe bien entendu au requérant puisqu'elle se déroule au sein de l'administration.
C. Réalisation et exploitation
Une fois en possession du permis de construire, le requérant peut réaliser son projet et c'est alors que le "suivi" prend toute son importance; c'est aussi malheureusement à partir de cette phase qu'il est le moins bien organisé !
1 Conformément à l'article 17 let. b de l'OEIE, la détermination de l'autorité compétente ne se fait qu'après que les autorités "spéciales" aient communiqué leur avis selon l'article 21 OEIE. Cette démarche est logique car, pour une détermination fondée, l'autorité compétente principale doit connaître les avis de toutes les autres autorités. L'autorité forestière est soumise à la même règle (avis selon OEIE 21 à transmettre à l'autorité compétente avant sa détermination).
13 II. SYNTHESE DE LA DISCUSSION
Dans le cadre de cet atelier, la discussion a porté sur la nature du "suivi" et de l'évaluation du rapport d'étude d'impact précédant et suivant la mise à l'enquête publique. Elle s'est donc déroulée en deux temps: s'agissant du
"suivi" dans la procédure avant et après l'ouverture de l'enquête publique, l'accent a été mis sur les instruments cantonaux d'application de l'OEIE, leurs limites, ainsi que la nécessité de les améliorer, voire les développer, tandis que pour ce qui concerne l'évaluation des rapports d'étude d'impact, l'approche s'est faite essentiellement autour de la circulation des dossiers dans les différentes administrations, tant cantonales que fédérales.
Le suivi du rapport d'étude d'impact (RIE) avant et après la mise à l'enquête publique
Au premier stade de la procédure, l'élément central du suivi se situe au niveau de la nature des contacts préliminaires des requérants avec les différents services de l'administration, de la qualité des rapports d'étude d'impact présentés (qui ne doivent concerner que l'essentiel et non le superflu et qui doivent être établis par des bureaux d'étude compétents, aptes aussi à conseiller le requérant en vue de l'établissement de mesures de protection adéquates), et de l'attitude de l'administration dans la phase de l'enquête préliminaire (qui doit être ouverte à la discussion, mais qui doit également informer le requérant des obstacles et difficultés le plus tôt possible). Afin de répondre de manière optimale à ces exigences, certains cantons (Fribourg, Vaud et Valais, par exemple) se sont dotés d'instruments d'application de l'OEIE (arrêtés, règlements, directives) visant à favoriser la mise à l'enquête publique de projets basés sur des dossiers solides pouvant franchir les étapes ultérieures de la procédure.
C'est ainsi, à titre d'exemple, que des directives relatives au contenu du rapport d'étude d'impact ont été édictées à l'usage des requérants et bureaux d'étude d'impact. Parallèlement, des pratiques cantonales de
"suivi" se développent: il peut s'agir notamment de la tenue de réunions préalables entre services administratifs spécialisés, services de coordination (le cas échéant) et requérants, dans le but de définir au plus tôt un cahier des charges prenant en compte le mieux possible, les spécificités de chaque projet soumis à autorisation.
Cela dit, bien que l'on puisse considérer comme déterminants les premiers contacts entre les différents acteurs appelés à collaborer à la conception d'un projet, la problématique du "suivi" ne doit pas être envisagée dans le seul cadre de la procédure précédant la mise à l'enquête publique. En effet, ce "suivi" peut apparaître également d'une grande nécessité lors de la phase d'application des mesures de protection, mais il faut cependant pouvoir bien distinguer le moment où le besoin de ce "suivi" se fait ressentir. A ce stade, il convient en effet de s'assurer de la mise en place de mesures précises, adéquates, lesquelles nécessitent souvent souplesse et adaptation. Au demeurant, l'élaboration d'un processus de suivi se justifie également lors de la réalisation finale d'un projet (surtout si elle se trouve de beaucoup décalée dans le temps par rapport à l'époque où le RIE a été établi), dans la mesure où le risque de s'écarter des conclusions du cahier des charges se trouve sensiblement accru. Dans le même ordre d'idées, on pourrait songer à l'élaboration d'une forme de "suivi" intervenant après la réalisation du projet, dans une perspective différente de celle de l'assainissement. Or, si l'absence de réglementation relative au "suivi" en début de procédure ne pose guère de problème (parce que discussions et concertations sont pratiquées spontanément, d'entente entre les différents acteurs concernés), il n'en va pas de même pour les stades plus avancés de la concrétisation et de la réalisation d'un projet. A cet égard, l'on constate, d'une part, que les requérants s'estiment souvent fondés à penser que le rôle des agents responsables du "suivi" prend fin au moment de la reddition du rapport d'impact (ceci malgré que des groupes de "suivi" aient pu être prévus initialement). D'autre part, la structure des rapports entre les agents de l'administration fédérale (lorsque celle-ci est également appelée à délivrer une autorisation, notamment dans le cadre de projets nécessitant un défrichement) et agents des administrations cantonales, ne facilite pas le
"suivi" lorsque, par exemple, une deuxième entité administrative refait les contrôles effectués par la première. Cette procédure peu admissible crée également des tensions chez certains agents cantonaux qui perçoivent dans la présence des autres agents une immixtion dans leur sphère de compétences. Dans cette mesure conviendrait-il peut-être d'envisager une certaine institutionnalisation de la procédure de "suivi".
La présence de certains acteurs administratifs (ou de leurs délégués) peut s'avérer nécessaire au moment de l'application des mesures. S'il apparaît alors que d'autres mesures doivent être mises en oeuvre, ou s'il s'avère que le projet doit être légèrement modifié dans sa réalisation (parce que l'on
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découvre des contraintes ignorées au stade de la conception dudit projet), le "suivi" doit permettre de mieux répondre à l'exigence de recherche de mesures plus adéquates ou de prise en compte de contraintes nouvelles. Un recours immédiat à des solutions non envisagées initialement doit toujours être possible, ce qui implique qu'il faille également penser le "suivi" en terme de moyen permettant souplesse et adaptation.
Les considérations précédentes n'engendrent pas pour autant la nécessité de confier la responsabilité du "suivi" aux agents de l'administration. On peut en effet songer d'emblée que le bureau d'étude d'impact serait l'acteur le plus à même d'assumer cette tâche; toutefois, de même qu'il n'apparaît pas souhaitable que le requérant soit investi d'une telle mission, il convient de préférer au bureau d'étude d'impact d'autres acteurs dont les intérêts ne se confondent pas avec ceux du requérant. A cet égard, il semble bien qu'il faille se tourner vers "l'entité" la plus proche de l'intérêt environnemental à sauvegarder sur le terrain; en d'autres termes, si l'installation projetée est cause de bruit ou menace la qualité de l'air, la commune peut parfaitement assumer le "suivi", car elle maîtrise mieux que les autres acteurs les effets particuliers de ce genre de nuisance sur son territoire. En revanche, s'il s'agit de problèmes concernant les eaux ou les forêts, l'on peut parfaitement recourir aux services de responsables du contrôle hydraulique ou forestier; enfin, si la nature est en jeu, l'intervention d'un biologiste peut être requise (ce qui éviterait de surcroît que seules les associations s'occupent de la préservation de tels intérêts dans le cadre de procédures contentieuses).
Enfin, il a été fait allusion à la possibilité d'associer à la conception d'un projet les éventuels opposants ou recourants (notamment les associations) en vue de connaître le plus tôt possible leur position, et de trouver, par la négociation, un terrain d'entente favorisant la réalisation rapide d'un projet prenant en compte, dès le départ, les intérêts de chacun.
Les procédures d'évaluation du rapport d'étude d'impact
Lors de la mise à l'enquête publique, le dossier du projet est diffusé par l'autorité compétente aux différents services qui doivent être consultés. Or, il peut arriver que d'autres autorités mettent en circulation une partie du même dossier lorsqu'elles sont appelées à donner une autorisation spéciale.
Cela engendre nécessairement certains problèmes entre le moment où les
dossiers sont mis en circulation et celui où ils retournent à l'autorité compétente (avec les diverses prises de position des autorités consultées).
Ces distorsions sont d'autant plus manifestes quand la Confédération, impliquée dans le processus de décision (en matière de défrichement, par exemple), procède à une nouvelle estimation du dossier, alors même qu'une évaluation complète a déjà été faite par le canton. Ce système de circulation des dossiers se caractérise par le processus dit du yo-yo entre les services de l'administration et les autorités de décision et entre différents services de l'administration fédérale et cantonale. Trop souvent ce dernier processus ne consiste pas en la vérification du travail de l'administration cantonale, mais conduit à un double examen du même dossier, d'abord par le canton, puis par la Confédération2. Une meilleure répartition des tâches (basée sur le principe de subsidiarité et sur une meilleure confiance dans le travail des cantons) permettrait des gains de temps appréciables. Toutefois, il semble bien que, dans le but de remédier à cet état, il ne soit pas suffisant d'envisager la question sous le seul angle d'une éventuelle révision de la procédure. En effet, si cette dernière semble inadéquate, insatisfaisante, c'est parce qu'elle est conçue en fonction de la nécessaire prise en compte des exigences du droit matériel. Celui-ci complique la procédure de décision, déjà lourde et complexe, car souvent plusieurs pesées des intérêts doivent se faire dans une seule procédure et, fréquemment, des autorités cantonales et fédérales sont concernées en même temps3.
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3
Signalons que le Conseil fédéral a mis en consultation une proposition de révision de l'OEIE, qui vise notamment à éviter le travail "à double" d'évaluation des dossiers par les cantons et la Confédération. Ainsi, le rôle de l'administration fédérale (OFEFP) se bornerait, dans les cas où elle doit se prononcer à propos du RIE, à vérifier que le préavis du canton ne contient pas de lacune grave ou manifeste.
Des pesées des intérêts doivent se faire par exemple sur la base de l'article 5 de la loi sur les forêts du 4 octobre 1991 (autorités cantonales ou fédérales suivant la surface à défricher), sur la base de l'article 5 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 2 octobre 1989 (autorités cantonales), sur la base des articles 18 et 22 sur la loi de la protection de la nature et du paysage du ler juillet 1966 (autorités cantonales), sur la base de l'article 9 de la loi sur la pêche du 21 juin 1991 (autorités cantonales) et sur la base de la procédure décisive
(autorités fédérales ou cantonales).
D'un point de vue technique, l'aménagement du territoire est une tâche fort complexe qui doit prendre en compte un grand nombre de facteurs économiques, politiques et sociaux. La question est de savoir si les instruments de l'aménagement du territoire que constituent les plans sont adaptés à la situation actuelle ou s'il convient au contraire de procéder à des adaptations allant dans le sens, par exemple:
d'une conception différente des plans directeurs cantonaux (simplification, revalorisation, adaptabilité ?);
- d'une répartition différente des compétences entre la Confédération, les cantons et les communes. Un renforcement de ces dernières conduirait-il à une simplification des procédures ou au contraire à des difficultés supplémentaires par manque de connaissances techniques et/ou par une application différenciée du droit ?
Il convient également de se demander si le droit matériel doit, le cas échéant, être simplifié parallèlement aux procédures.
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ATELIER 3: COMPLEXITE DE LA PLANIFICATION: LE PLAN DIRECTEUR ET LE PLAN D'AMENAGEMENT
Animateur:
Pierre-Alain RUMLEY
Chef du service de l'aménagement du territoire du canton de Neuchâtel
I. INTRODUCTION
II. SYNTHESE DE LA DISCUSSION Complexité de la matière
L'aménagement du territoire est une activité de synthèse, qui implique pour un même projet, en plus des procédures et des normes, différents acteurs ou partenaires à différents échelons. Les causes de cette complexité
sont multiples. Elles tiennent aussi bien au cadre législatif qu'aux règles établies par le secteur privé (normes SIA).
Il est à noter que les projets souvent complexes qui posent problème sont facilement dénoncés; il ne faut pas perdre de vue cependant qu'ils ne représentent qu'une très petite minorité des cas traités par les administrations.
Nécessité de simplifier
Elle est prônée par les acteurs du secteur privé (constructeurs, entreprises).
A tort ou à raison, la lenteur des procédures est tenue pour responsable des difficultés que connaît aujourd'hui la construction. Dans la conjoncture actuelle, ces lenteurs sont difficiles à supporter d'un point de vue économique. En effet, l'accroissement des intérêts intercalaires n'est plus compensé par la plus-value que pouvait prendre le terrain à l'époque de la spéculation.
Propositions
Clarifier les buts avant la planification. Le requérant doit avoir une perception claire et précise de ce qu'il peut faire; il doit pouvoir anticiper; il a besoin de stabilité et de sécurité du droit;
l'État doit mieux orienter le requérant; la présentation d'un mauvais dossier peut être la conséquence d'une mauvaise orientation et engendrer des lenteurs dans le traitement dudit dossier;
il faudrait définir qui peut déposer un dossier à l'administration et exiger un dossier complet. Bien que certaines administrations aient élaboré des questionnaires sous forme de check-list, il semble qu'un certain nombre de dossiers soient lacunaires.
Le plan directeur
On souhaite que son adaptabilité soit accrue. On regrette qu'il ait été conçu au départ comme un acte et non comme un processus, ce qui a contribué à
le figer. On regrette également qu'il ne soit fréquemment pas conçu comme un véritable instrument d'aménagement.
Propositions
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Redynamiser le plan directeur, même si ses objectifs doivent être plus modestes;
revaloriser le plan directeur en utilisant les fiches de coordination (à l'aide de l'informatique ?);
l'élaboration du plan directeur se heurte à la coordination intercommunale. Il est difficile de faire coïncider les objectifs de l'aménagement du territoire avec les différents plans directeurs communaux en l'absence d'une structure régionale.
Les plans d'affectation
Ils devraient être adaptés à temps pour tenir compte des modifications législatives, tout particulièrement en matière de protection de l'environnement. L'absence d'adaptation provoque de graves retards pour les requérants.
Propositions
Supprimer certaines étapes de la planification. Par exemple, éviter le plan localisé de quartier s'il y a un plan d'affectation comportant un cahier des charges;
affiner davantage les plans d'affectation - les distinctions de zone ne sont souvent pas suffisantes -, élaborer plus de plans spéciaux.
Autorisation de construire, compétence des communes
Les communes ont fréquemment de la peine à délivrer les autorisations de construire dans un délai raisonnable. Leur tâche peut pourtant être facilitée grâce à une bonne gestion de la procédure au niveau cantonal. Le travail de la CAMAC dans le canton de Vaud est cité en exemple.
Le droit
Une codification mériterait d'être envisagée. Elle impliquerait l'établissement d'une partie générale comportant les principes généraux communs à la LAT, la LPE, la LPN et des parties spéciales.
LA PROCEDURE IDEALE
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ATELIER 1: LA PROCEDURE IDEALE VUE PAR LE REQUERANT
LA PROCEDURE D'ETUDE D'IMPACT SUR L'ENVIRONNEMENT
Animateur:
François DIEU
Project Manager, Société Anonyme Conrad ZSCHOKKE
I. INTRODUCTION
Le requérant privé dont le projet est soumis à une étude d'impact sur l'environnement examine les effets de cette contrainte législative dans le contexte d'économie de marché dans lequel se situe son projet d'entreprise. Il se déploie dans une économie de marché de plus en plus globale, ouverte à l'extérieur des frontières dans lesquelles s'applique le cadre législatif (fédéral et cantonal) relatif à l'environnement.
Dans un tel contexte, le requérant est particulièrement sensible aux trois questions suivantes:
A. L'objet de l'étude d'impact et son phasage dans le temps La procédure d'étude d'impact sur l'environnement s'applique aux projets concrets de construction dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire. Elle vise à ce stade à vérifier rigoureusement la conformité d'un tel projet au droit fédéral et cantonal relatif à l'environnement.
Or, ces projets concrets ne sont que la conséquence en économie de marché, d'éléments structurants généraux de nature essentiellement politique tels que:
a. la politique de développement économique d'une région;
b. la politique de développement démographique d'une région;
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c. la structuration des axes de transport (exemple: autoroute de contournement urbaine);
d. les règlements cantonaux et communaux d'affectation de zones et les déclassements ultérieurs de zone.
L'étude détaillée de l'impact sur l'environnement devrait se focaliser sur ces éléments structurants, en y évaluant a priori les impacts induits par les développements de projets qu'ils génèrent naturellement.
Des projets concrets d'application ne devraient plus faire l'objet que d'une procédure simple vérifiant qu'ils sont conformes aux données limites définies dans les éléments structurants.
Ceci permettrait également d'éviter que l'étude d'impact sur l'environnement ne soit contournée par le morcellement de projets.
B. Les "règles du jeu" de la procédure
Actuellement, ces "règles du jeu" sont difficiles à exprimer clairement en raison:
- de la complexité scientifique des questions de l'environnement;
- de la complexité du droit y relatif;
- de l'impossibilité, quel que soit le projet envisagé, d'atteindre certains objectifs techniques légaux.
Un gros effort scientifique et juridique est nécessaire pour clarifier et simplifier ces règles du jeu. Cet effort doit se faire et tenant compte de deux paramètres économiques:
délai et coût des études;
rapport coût / utilité des mesures de protection définies (sinon le droit de l'environnement fera l'objet d'une application objectivement très différenciée selon la phase du cycle conjoncturel dans laquelle il sera apprécié par les autorités compétentes).
C. L'organisation de la procédure
Une procédure d'étude d'impact sur l'environnement se caractérise par:
sa nature très pluridisciplinaire;
son objectif précis lié à un projet (élément structurant ou projet concret).
En conséquence, elle nécessite une organisation pilotée non pas par un spécialiste de tel ou tel domaine de l'environnement, mais par une structure de management de projet professionnelle qui recourt aux spécialistes en fonction du problème posé.
Une telle structure de management de projet s'applique aussi bien au requérant qu'au service de l'administration responsable de l'évaluation d'un rapport d'impact.
II. SYNTHESE DE LA DISCUSSION L'étude d'impact
La phase de définition du cahier des charges est l'élément principal pour le bon déroulement d'une étude d'impact sur l'environnement (EIE). Ces
"règles du jeu" se déterminent lors de discussions, organisées de manière collégiale, en présence de tous les acteurs concernés (autorité, requérant, service spécialisé, etc.). Ce procédé permet de mieux cerner les impératifs liés à un projet et revêt un aspect très positif.
L'étude d'impact intervient trop tard dans le processus. Il semblerait opportun de procéder à une EIE générale déjà au moment de l'affectation de la zone, ainsi, au moment de l'élaboration d'un projet, le requérant serait à même d'évaluer de manière plus précise qu'actuellement, les risques (coût, durée, etc.) liés à son projet. Ce procédé permettrait au requérant de se concentrer sur des analyses précises et pointues dans les domaines traités de façon succincte lors de l'EIE générale effectuée par la collectivité publique. Cette remarque rejoint l'avis de bon nombre de praticiens quant à la nécessité d'élaborer une EIE le plus tôt possible.
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Aménagement du territoire et protection de l'environnement Aménagement du territoire
L'aménagement du territoire devrait revêtir une stabilité à court terme pour les plans d'affectation (exemple: durée limitée à cinq ans de la validité d'un plan d'affectation), cela afin que le promoteur puisse concrétiser un projet sans que des modifications ultérieures ne remettent en cause la faisabilité dudit projet. Il s'agit ici, pour l'acteur privé, d'être à même d'estimer la prise de risques inhérente à toute entreprise.
L'aménagement doit également avoir un caractère dynamique à plus long terme, cela afin de pouvoir suivre l'évolution générale et être apte à répondre aux nouvelles exigences à venir.
Cette proposition implique deux paramètres opposés, celui de la stabilité et celui de l'adaptation. Il en résulterait une complexité juridique difficile à surmonter.
Le problème de l'équipement des nouvelles zones industrielles est abordé, cet équipement étant considéré comme insuffisant. L'autorité devrait être à même de créer ce type de zone de façon plus structurée et l'équipement devrait être plus complet, afin que l'industriel qui désire s'y établir puisse le concevoir sans être confronté à des exigences survenant tardivement, lorsque le projet est déjà trop avancé pour y renoncer (voir pour un exemple le cas de la zone industrielle de Meyrin-Satigny, dans laquelle une entreprise a été confrontée à un problème d'évacuation des eaux non prévu par le plan; elle aurait dû faire, tardivement, à ses frais, une étude relative à ce problème - plan des égouts - pour pouvoir s'implanter. Pour éviter les pertes de temps, les coûts supplémentaires, elle a préféré choisir une autre localisation. Cette situation aurait pu être évitée si l'équipement
de la nouvelle zone avait été conçu de façon plus complète).
Toutefois, il faut souligner qu'un meilleur équipement de telles zones peut être envisageable mais qu'il engendre des coûts élevés que le secteur public peut difficilement assumer. Dans l'optique du requérant, le coût n'est pas un obstacle à la réalisation d'un type de zones mieux équipées, car ce coût sera supporté par l'acteur privé, qui préfère payer plus cher pour autant que cela ait pour effet:
d'accélérer la procédure;
de prendre les décisions et/ou mesures à temps;
de permettre une évaluation précise des risques liés au projet.
Environnement
La législation suisse en matière d'environnement serait trop en avance sur les pays voisins. A titre d'exemple, on peut mentionner l'exigence d'atteindre, dans le domaine de la protection de l'air, des valeurs d'immission comparables à celles des années soixante, exigence qui aujourd'hui est difficilement supportable. Ces exigences qui peuvent être considérées comme excessives ont vraisemblablement des conséquences quant à la décision, pour une industrie, de s'établir en Suisse et de respecter des exigences strictes ou alors de s'installer à l'étranger, cela afin de réduire les délais d'implantation ou encore de diminuer le coût relatif à des installations qui rendraient le projet compatible avec nos exigences en matière de protection de l'environnement.
L'intérêt de la protection de l'environnement est alors confronté à celui du développement économique (crise, chômage, etc.). Si la conjoncture économique actuelle s'aggrave encore, on pourrait aller jusqu'à imaginer un abaissement du seuil de tolérance (cas extrême: l'entreprise exige, pour s'implanter, un allégement des exigences en matière de protection de l'environnement), cela afin de pallier les conséquences économiques que pourraient avoir les exigences trop strictes de cette législation.
Ces arguments peuvent refléter une certaine réalité, mais nécessitent d'être nuancés. On a pu constater que l'exigence pour les véhicules à moteur quant à l'équipement d'un catalyseur est aujourd'hui considérée comme "anodine" alors qu'à l'origine, elle avait suscité de nombreuses critiques quant à sa réalisation. Par ailleurs, les normes pourraient être conçues en termes de définition d'objectifs et non pas indiquer des valeurs-limites strictes.
Conclusion
Il ressort de la discussion que le requérant, sans cesse face à un processus de décision, doit pouvoir agir dans un délai raisonnable et cela tout en étant en mesure d'apprécier les risques qu'il prend lors de l'élaboration d'un projet. La notion de délai est le centre de ses préoccupations, car elle
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influe sur le coût ainsi que sur la faisabilité du projet. Son objectif n'est pas de tendre vers une déréglementation mais au contraire vers une réglementation plus complète, plus précise à court terme.
Actuellement, le déficit de la planification engendre des problèmes importants qui peuvent avoir des effets négatifs sur le développement économique d'une région. Ces exigences vont nécessairement impliquer des problèmes pour la collectivité publique, qui peut difficilement assumer le coût y relatif et qui se doit de protéger les intérêts de tous, y compris ceux des générations à venir.
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ATELIER 2 : LA PROCEDURE IDEALE VUE PAR L'ADMINISTRATION
EXPOSES INTRODUCTIFS
I. LE PROJET BERNOIS DE LOI DE COORDINATION
Animateur:
Georg ISELIN
Chef de l' Office de coordination pour la protection de l'environnement du canton de Berne
A. Coordination cantonale des procédures
Si la nécessité de coordonner les procédures ne fait plus aucun doute actuellement, trois aspects de la question ne peuvent manquer de susciter un vif intérêt:
Quel est le meilleur moyen de le faire ? Où sont les limites de la coordination ? A quel prix est-elle réalisable ?
Le canton de Berne envisage d'introduire sa propre loi de coordination. En avril 1993, la Direction des travaux publics, des transports et de l'énergie a mis en consultation un projet de texte allant dans ce sensl. En voici quelques extraits:
La loi de coordination contient des dispositions concernant tous les cas qui demandent, pour la réalisation d'un projet, plusieurs autorisations - généralement octroyées par plusieurs autorités. "Autorisation" est utilisé ici au sens large du terme et comprend, outre l'autorisation de police proprement dite, les concessions, les approbations de plans, etc.
Une version remaniée a été arrêtée par le Grand Conseil en mars 1994, en vigueur depuis le 1 er janvier 1995.
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Le présent projet ne fixe que les règles qui président à la coordination de plusieurs procédures et détermine l'effet de cette dernière. Il intervient par contre le moins possible dans les procédures elles-mêmes. La loi du 23 mai 1989 sur la procédure et la juridiction administratives 2 ainsi que les dispositions procédurales des textes législatifs spécifiques conservent toute leur importance et leur validité.
La loi de coordination ne crée ni sa propre procédure d'autorisation, ni une nouvelle procédure d'édiction ou d'approbation des plans, etc. Elle vise à harmoniser les procédures existantes.
A cet effet, la procédure qui, la première, permet l'examen global d'un projet est désignée procédure directrice, et l'autorité compétente en la matière, autorité directrice; c'est à elle qu'incombe la coordination.
Par ailleurs, une loi cantonale ne saurait établir des règles d'harmonisation pour les procédures qui sont du ressort d'une autorité fédérale. Dans de tels cas (par exemple lors de demandes de défrichement de surfaces importantes), seules des directives peuvent être adressées à titre d'aide aux autorités du canton.
B. Les modèles de coordination
Dans l'arrêt qu'il a rendu en l'affaire Chrüzlen3, le Tribunal fédéral a précisé que l'application du droit devait être coordonnée quant au fond si la réalisation d'un projet était régie par plusieurs dispositions de droit matériel suffisamment liées entre elles pour ne pas pouvoir être exécutées séparément. Le meilleur moyen d'y parvenir consisterait à conférer la compétence de traiter l'affaire à une autorité unique de première instance.
Si, par contre, des questions nécessitant une coordination relevaient de plusieurs autorités au premier échelon, l'application du droit devait être harmonisée de manière à déboucher sur un résultat coordonné équivalent.
Les discussions menées depuis lors au niveau de la doctrine et de la jurisprudence se sont traduites par deux modèles de base:
Loi sur la procédure et la juridiction administrative (LPJA), RSB 155.2.
ATF 116 Ib 50 ss.
la concentration, principe en vertu duquel les compétences de décision sont conférées à une seule autorité;
la coordination matérielle des procédures, qui se limite à la création de dispositions procédurales relatives à la coordination matérielle des décisions émanant de plusieurs autorités.
Chacune des deux formules présente des avantages et des inconvénients.
La première permet d'assurer qu'une seule autorité a la vue d'ensemble et la responsabilité de la procédure toute entière, ce qui améliore la possibilité de traiter l'interaction et l'interpénétration de différents aspects tout en excluant les décisions contradictoires. Toutefois, cette formule porte atteinte au régime général des compétences et peut remettre en question l'exécution régulière des lois. En outre, elle est génératrice d'insécurité quant à la portée et à l'intensité de l'effet de concentration. Enfin, un tel modèle cantonal se heurte à ses propres limites en ce qui concerne les procédures qui, en vertu du droit fédéral, sont du ressort d'une autorité particulière de la Confédération ou du canton. Par la force des choses, leur coordination ne peut être visée ou réalisée que sur le plan du contenu.
La formule de la coordination matérielle des procédures d'autorisation ne porte pas atteinte au caractère plural des procédures et des autorités. Les organes concernés conservent leur compétence technique et décisionnelle, l'objectif se limitant à l'harmonisation réciproque des décisions sur le plan du fond. Si l'éventualité de contradictions subsiste en la matière, l'obligation de coordonner et de justifier permet au moins de garantir que l'interpénétration et l'interaction des diverses procédures soient en principe connues et puissent être prises en considération lors des décisions.
Des expériences ont déjà pu être réalisées ces dernières années dans un certain domaine, sur le plan de l'harmonisation matérielle des procédures.
Le droit fédéral règle la coordination des procédures les plus importantes pour toutes les installations soumises à une étude d'impact sur l'environnement (EIE). De même que dans l'ensemble, le système de l'autorité et de la procédure directrices a fait ses preuves, de même, la collaboration s'est déroulée globalement sans heurts entre les autorités directrices et l'Office de coordination pour la protection de l'environnement, qui assure l'essentiel des travaux préparatoires des EIE.
Ce service continuera à être en mesure de leur apporter son aide comme par le passé.
C. Proposition concrète
La proposition présentée dans le projet de loi de coordination tente de combiner les deux modèles. Dans l'intérêt du requérant, elle prévoit, sur le plan de la forme, une décision globale unique qui comprend, au niveau du contenu, toutes les autorisations. En cas de coordination, le pouvoir décisionnel indépendant des autorités ou services qui, jusqu'ici, étaient compétents pour les diverses autorisations passera à l'autorité directrice (chargée de la procédure directrice). C'est elle qui rendra la décision s'il n'y a pas de divergences entre les autorités engagées ou si elles ont pu être éliminées. Dans le cas contraire, la décision revient à l'autorité de première instance de recours.
Le principe consistant à transférer à cette dernière la compétence de trancher en cas de divergences entre les organes techniques constitue peut- être une nouveauté pour le droit administratif bernois, nouveauté qui n'est cependant pas sans présenter des avantages:
Durant la préparation du projet, il s'est révélé que bien des autorités ordinaires chargées de l'octroi du permis de construire exprimaient des craintes à l'idée de devoir décider d'une proposition avancée par une autorité cantonale centrale. La formule préconisée ôte tout fondement à cette appréhension.
Bien des autorités cantonales techniques redoutent à leur tour que l'autorité ordinaire chargée de l'octroi de l'autorisation, investie d'une compétence globale, use de celle-ci au détriment de leurs intérêts. La formule préconisée ôte là aussi tout fondement à ces craintes.
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D. Les dispositions légales nécessaires (loi de coordination)4 Procédure directrice
Article 2
1 La procédure qui, la première, permet un examen global s'appelle la procédure directrice, l'autorité compétente, l'autorité directrice.
2 Peuvent être procédures directrices (...).
Coordination de l'autorité directrice 1. Généralités
Article 5
1 L'autorité directrice fixe, au début de la procédure, dans la décision directrice
a la procédure directrice déterminante;
b les procédures à intégrer dans la décision globale;
• les autres procédures à coordonner qui, en vertu du droit fédéral, ne peuvent être intégrées dans la décision globale;
d les noms des autorités et services spécialisés à consulter;
• le moment de la publication.
2 L'autorité directrice
a demande les rapports officiels nécessaires;
b demande les décisions ou avis des autorités fédérales compétentes;
• demande les décisions ou avis des autorités cantonales compétentes au regard du droit fédéral;
d invite les communes à donner leur avis;
• prescrit une publication globale;
f traite les oppositions.
3 S'il n'y a pas lieu de coordonner, l'autorité directrice peut, à la demande des requérants, mentionner, dans la décision directrice, les autorisations qu'il ne conviendra de solliciter que plus tard.
La loi de coordination a été arrêtée par le Grand Conseil le 21 mars 1994. Voir texte intégral ci-dessous.
2. Conciliation Article 6
1 Si, pour des raisons de droit ou après avoir procédé à la pesée des intérêts, l'autorité directrice ne partage pas l'avis des autorités et des services spécialisés ou si elle relève des contradictions dans les rapports officiels, elle mène des pourparlers de conciliation avec les intéressés.
2 Si elle ne convoque pas les parties, elle leur communique le résultat des pourparlers.
3 Si les pourparlers de conciliation échouent, l'autorité directrice transmet, pour décision, dès la fin de la procédure d'administration des preuves, les dossiers à l'autorité qui serait la première instance de recours dans le cas contraire.
Décision
1. Examen global Article 7
L'autorité vérifie si le projet répond à toutes les prescriptions déterminantes.
2. Décision globale Article 8
1 La décision intègre toutes les décisions individuelles mentionnées à l'article 5, ler alinéa, lettres a et b et remplace les décisions des autres autorités, compétentes selon la législation (décision globale).
2 Si la première instance de recours rend la décision en vertu de l'article 6, 3e alinéa, la décision intègre toutes les autres décisions cantonales en vertu de l'article 5, 2e alinéa, lettre c.
3 Le dispositif arrête
a quelles décisions individuelles comporte la décision globale;
b quelles autres autorisations ont été obtenues;
c quelles autres autorisations sont encore requises.
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Loi de coordination (LCoord)
Le Grand Conseil du canton de Berne, sur proposition du Conseil exécutif, arrête:
1. Dispositions générales
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But et champ d'application Article premier
1 Lorsque des constructions, des installations et des objets (projets) requièrent des autorisations, concessions, accords ou approbations de plusieurs autorités, les procédures sont coordonnées par l'autorité directrice dans le cadre de la procédure directrice, à moins que la législation spéciale n'exclue expressément l'application de la présente loi.
2 La coordination a pour but d'harmoniser chronologiquement et matériellement les décisions et les décisions sur recours des autorités et d'accélérer les procédures.
Délais de traitement des affaires Article 2
1 A l'exception des autorités de justice indépendantes de l'administration, les autorités et les services spécialisés rendent leurs décisions et leurs décisions sur recours ou dressent leurs rapports officiels dans un délai de 30 jours.
2 Le délai d'ordre commence à courir dès que les autorités disposent des documents requis.
3 L'autorité directrice peut a fixer d'autres délais;
b exceptionnellement prolonger les délais sur demande motivée.
Conseils Article 3
L'autorité directrice peut, en matière de coordination des procédures, se faire conseiller ou assister par des services spécialisés cantonaux ou par des experts privés.
2. Coordination
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Principe Article 4
1 Dans le cadre de la procédure directrice, l'autorité directrice recueille, en vue de la décision globale, les décisions qui auraient été sinon rendues séparément.
2 L'autorité directrice est celle qui est compétente pour la procédure directrice. Jusqu'à la décision globale, c'est la Direction compétente pour l'affaire qui agit au nom du Grand Conseil ou du Conseil exécutif.
3 Dans la mesure du possible, les procédures seront coordonnées même lorsque le droit fédéral empêche de rendre une décision globale.
Procédure directrice Article 5
1 La procédure d'octroi du permis de construire constitue la procédure directrice. Les 2e et 3e alinéas sont réservés.
2 La procédure déterminante conformément à la législation sur la protection de l'environnement constitue la procédure directrice
lorsque la réalisation d'un projet implique une étude d'impact sur l'environnement.
3 Si aucune étude d'impact sur l'environnement n'est effectuée, la procédure directrice est
a la procédure de concession;
b la procédure relative au plan d'affectation, si ce dernier règle le projet de façon suffisamment claire et qu'aucune concession n'est requise.
4 Dans les autres cas, la procédure directrice est la procédure qui, la première, permet un examen global.
Tâches de l'autorité directrice Article 6
1 L'autorité directrice
a demande les rapports officiels accompagnés des propositions et les informations nécessaires;
prescrit une publication globale;
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• veille à l'échange d'informations entre les autorités et les services spécialisés;
d fixe les délais nécessaires;
• traite les oppositions.
2 Au début de la procédure, l'autorité directrice fixe au moins, à l'intention des participants ainsi que des autorités et des services spécialisés concernés
a la procédure directrice,
b la personne responsable de la conduite de la procédure,
• les procédures à intégrer dans la décision globale,
d les autres procédures à coordonner qui, en vertu du droit fédéral, ne peuvent pas être intégrées dans la décision globale et
• le calendrier.
3 Dès que le déroulement de la procédure le permet, l'autorité directrice ordonne les autres mesures à prendre en matière d'administration des preuves et de coordination.
4 L'autorité directrice peut demander aux requérants les documents supplémentaires nécessaires au déroulement simultané de différentes procédures.
5 Si aucune coordination n'est matériellement nécessaire, l'autorité directrice peut, d'entente avec les requérants, déterminer les décisions qu'il ne conviendra de solliciter qu'ultérieurement.
Coordination dans le cadre de la procédure relative au plan d'affectation Article 7
1 Si un examen préalable est effectué dans le cadre de la procédure relative au plan d'affectation, il incombe à l'autorité chargée de cette dernière d'exécuter les tâches mentionnées aux articles 6 et 8, exception faite du traitement des oppositions.
2 Si le plan d'affectation doit être approuvé, la décision globale incombe à l'autorité appelée à donner l'approbation.
Pourparlers de conciliation Article 8
1 Si, sur la base de la pesée des intérêts en présence ou pour d'autres raisons de droit, l'autorité directrice ne partage pas l'avis des autorités et des services spécialisés ou si elle relève des
contradictions entre les rapports officiels, elle mène des pourparlers de conciliation avec les autorités et services intéressés.
2 Elle communique aux parties le résultat des pourparlers de conciliation.
3 Elle peut convoquer les parties aux pourparlers de conciliation.
Décision globale Article 9
1 L'autorité directrice rend la décision globale.
2 Le dispositif arrête
a quelles décisions individuelles comporte la décision globale;
b quelles autres décisions ont été obtenues;
c quelles autres décisions sont encore requises. -
3 La décision globale est notifiée aux parties avec les autres décisions (2e al., lit. b).
4 L'autorité directrice la porte également à la connaissance des autorités et services spécialisés compétents.
3. Voies de droit
Qualité pour former opposition ou recours Article 10
Dans la procédure coordonnée également, la qualité pour former opposition ou recours est régie par la législation spéciale.
Recours Article 11
1 La décision globale et les autres décisions des autorités cantonales ne peuvent être attaquées, indépendamment des griefs invoqués, que par la voie de recours admise en procédure directrice.
2 Si, en vertu de la législation, une partie de la décision globale de l'autorité de justice administrative compétente selon le ler alinéa est susceptible de recours de droit administratif, ce dernier peut être formé contre la décision sur recours rendue par ladite autorité, même s'il n'est pas prévu dans le cas de la procédure directrice.
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Émoluments Article 12
1 Les services spécialisés et les autorités notifient leurs émoluments à l'autorité directrice.
2 L'autorité directrice fixe les frais de la procédure dans son ensemble dans la décision globale.
4. Dispositions transitoire et finale
Disposition transitoire Article 13
Les procédures en cours sont menées à terme par la même autorité suivant l'ancien droit.
Entrée en vigueur Article 14
Le Conseil exécutif fixe la date d'entrée en vigueur de la présente loi.
Berne, 21 mars 1994
Au nom du Grand Conseil le président: BIERI
le vice-chancelier: KRAHENBÜHL
A. Rappels
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II. LA COORDINATION DES PROCEDURES LORSQU'UNE AUTORISATION FEDERALE DE DEFRICHEMENT EST
NECESSAIRE
Animateur:
Roger ZUFFEREY
Collaborateur de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage
L'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) s'occupe, en matière d'environnement, de législation (préparation de lois, d'ordonnances, de directives, etc.), de surveillance (exécution correcte de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE) et de ses ordonnances par les cantons) et d'exécution (évaluation comme organe spécialisé de la Confédération, d'études d'impact sur l'environnement, décisions en matière de défrichement de compétence fédérale).
En ce qui concerne la coordination des procédures, tâche qui revient à l'autorité compétente dans la procédure décisive, il est à relever que l' OFEFP n'est jamais l'autorité compétente principale, ce qui signifie qu'il ne remplit jamais le rôle de l'autorité de coordination. L'OFEFP est soit le service spécialisé de la protection de l'environnement soit 1 autorite délivrant une autorisation spéciale (défrichement).
B. Présentation du problème
Il est de notoriété publique que la réalisation d'un projet d'une certaine envergure nécessite de nombreuses années de travail entre les premières idées d'un avant-projet jusqu'à l'inauguration de l'oeuvre envisagée. Ce long accouchement semble à d'aucuns encore plus long en raison des procédures multiples nécessaires à l'aboutissement d'un projet. II est reproché aux administrations et aux tribunaux leur lenteur à prendre
position ou à se décider. Si ces reproches sont partiellement fondés dans certains cas, en raison du manque de personnel ou des problèmes d'organisation interne, ils s'expliquent aussi par la complexité de plus en plus grande de la matière environnementale et par la complexité due à l'application de multiples législations sectorielles défendant chacune d'entre elles des intérêts spécifiques.
Notre modeste contribution va tenter, en présentant trois cas concrets, de montrer les problèmes rencontrés lors de l'examen de dossiers de
défrichement, soumis à l'OFEFP pour avis en tant qu'autorité spécialisée au sens de l'article 21 de l'ordonnance relative à l'étude de l'impact sur l'environnement du 19 octobre 1988 (OEIE). Il s'agit dans les trois cas de défrichements de compétence fédérale. Nous exposerons ensuite la solution apportée au cas spécifique de lege lata. Puis, il s'agira de discuter des solutions possibles pour améliorer la situation actuelle insatisfaisante, soit de proposer des solutions de lege ferenda.
C. Cas concrets
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1. Extension de la gravière "Aux Cailloux"
La société Sables et Ciments SA. demande l'autorisation exceptionnelle de défricher 27'500 m2 pour l'extension de la gravière "Aux Cailloux" sur le territoire de la commune de Bargeau.
Dans le plan d'aménagement de la commune citée, la zone concernée par l'extension est située en zone agricole. La requérante envisage d'extraire environ un million de m3 sur une période d'exploitation de treize à quinze ans, ceci en six étapes.
On a affaire ici à une procédure essentiellement cantonale où une autorité compétente dans la procédure décisive est chargée d'introduire et de diriger toutes les procédures nécessaires pour la réalisation de l'installation requise. C'est elle qui va requérir de toutes les autorités spéciales leur avis pour pouvoir assurer la coordination matérielle de toutes les procédures. C'est ainsi que l'OFEFP a reçu en décembre 1992 un dossier de défrichement avec les prises de position des services cantonaux et l'étude d'impact sur l'environnement datée de février 1992, pour avis sur le défrichement.
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Sachant que l'extension de la gravière demandée est située en zone agricole, il est apparu un problème de coordination entre différentes procédures (aménagement du territoire, permis d'exploiter, autorisation de défricher, etc.). Le ler janvier 1993 entrait en vigueur la nouvelle loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFor) qui prévoit en son article 12: "L'insertion de forêts dans une zone d'affectation est subordonnée à une autorisation de défricher". En d'autres termes, l'autorité compétente pour homologuer un nouveau plan de zones communal ne peut le faire tant qu'elle n'est pas en possession d'une autorisation de défricher en bonne et due forme entrée en force.
Le nouveau plan de zones n'ayant pas encore été mis à l'enquête publique, il a été demandé à l'autorité concernée de mettre en même temps à l'enquête publique et le dossier de plan de zones et le dossier de défrichement, afin de raccourcir les procédures. Cela devrait permettre, d'une part, de connaître l'ensemble des éventuels motifs d'opposition à l'encontre du projet et , d'autre part, aux autorités d'agir en conséquence.
Dans le cas d'espèce, la solution pour accélérer l'aboutissement des deux procédures distinctes est de les coordonner le plus tôt possible. Le principe de coordination, tâche fondamentale de l'aménagement du territoire (cf. article 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin
1979, [LAT]), a été repris dans l'article 12 LFor.
Cela signifie en d'autres termes que l'autorité compétente dans la procédure décisive, en général la commune en ce qui concerne l'élaboration d'un plan d'affectation communal, va devoir requérir de l'autorité spéciale compétente pour délivrer l'autorisation exceptionnelle de défricher, son avis quant à l'issue de la procédure spéciale. Une fois en possession de l'avis positif de l'autorité de défrichement, l'autorité principale prendra sa décision. Dès lors, le plan d'affectation communal accepté, plus rien ne s'oppose à la notification de la décision de défrichement.
Bien que le texte même de l'article 12 LFor semble exiger une décision formelle avant la décision principale, une interprétation téléologique de la norme permet de dire qu'une coordination matérielle est correctement effectuée par la remise d'un avis de l'autorité spécialisée à l'autorité
compétente dans la procédure principale1. Dans l'hypothèse où une décision de défrichement devait précéder la décision principale, l'autorité de défrichement encourrait le risque de devoir modifier sa décision en cas de succès du recours à l'encontre du plan d'affectation communal, ce qui serait contraire au principe de l'économie de la procédure. Finalement, la solution adoptée in casu est celle de la coordination matérielle des procédures.
La solution idéale préconisée par certains serait de concentrer l'ensemble des décisions dans les mains d'une seule autorité cantonale, soit l'autorité principale. Si cette solution a l'avantage de la simplicité, elle se heurte par contre à la volonté claire du législateur qui a confirmé la répartition des tâches entre les cantons et la Confédération lors de la discussion de la révision de la loi sur les forêts. Dans le domaine des autorisations de défrichement, la compétence fédérale a fait ses preuves, de sorte qu'une nouvelle révision de la loi sur les forêts paraît des plus utopiques.
La concentration des procédures étant pratiquement exclue, dans l'hypothèse où intervient une autorisation de défrichement de compétence fédérale, on pourrait imaginer un modèle de concentration des procédures cantonales avec avis de l'autorité fédérale qui aurait une sorte de droit de veto vis-à-vis de l'autorisation principale cantonale, si les conditions de défrichement n'étaient pas remplies. A ce stade, l'autorité principale aurait le choix soit de renoncer au projet soit de provoquer une décision formelle de défrichement, attaquable jusqu'au Tribunal fédéral. Vu la surcharge de notre plus haute instance judiciaire, ce modèle ne résout pas le problème lancinant de la longueur des procédures. Dès lors, il devient indispensable de prévoir une notification simultanée de l'autorisation cantonale concentrée (contenant toutes les décisions cantonales) et de l'autorisation spéciale fédérale. Les deux autorisations étant susceptibles de recours, dans un premier temps auprès du tribunal administratif cantonal et du Département fédéral de l'intérieur, puis en deuxième instance de recours toutes les deux auprès du Tribunal fédéral, jugeant ainsi l'ensemble du dossier contesté.
I Voir P. KELLER, in Aktuelle Juristische Praxis, AJP/PJA 2/93, 148.
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A défaut de simplification, un raccourcissement du traitement des dossiers dépendra de l'engagement de personnes supplémentaires et d'une meilleure organisation des instances concernées.
2. Syndical d'Améliorations foncières (AF) en vue du remaniement parcellaire
Un syndicat AF s'est constitué le 30 juillet 1989 en vue du remaniement parcellaire, la construction des chemins et des ouvrages nécessaires à l'assainissement et à l'amélioration du sol sur le territoire des communes de Terreblanche, Sournaix et Artaux, portant sur une surface d'environ 860 hectares.
Une demande de défrichement est requise pour une surface de 12'000 m 2. Le canton concerné par le remaniement parcellaire s'adresse à la Confédération pour obtenir une subvention.
Dans ce deuxième cas, nous nous trouvons également face à une procédure principale de compétence cantonale (approbation du projet d'amélioration foncière) flanquée de deux procédures fédérales (défrichement et
subventions), sans parler des autres procédures cantonales.
A la différence du cas précédent, l'OFEFP intervient ici à deux titres différents dans la procédure principale: directement en donnant son avis liant au sens de l'article 21 OEIE en ce qui concerne le défrichement, et indirectement en livrant son appréciation à l'autorité fédérale compétente en matière de subventions, si cette dernière autorité la requiert, l'OFEFP agissant alors en tant que service spécialisé de la Confédération vis-à-vis du Service fédéral des améliorations foncières (dans la mesure où l'octroi de subventions fédérales est une tâche de la Confédération au sens de l'article 2 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du ler juillet 1966 [LPNP]). Nous avons affaire ici à un problème de coordination interne à la Confédération qui devrait donner à l'autorité cantonale compétente deux avis cohérents. Si l'OFEFP -est l'organe spécialisé de la protection de la nature et du paysage au niveau fédéral, et donc à la disposition des autorités compétentes pour les conseiller dans l'accomplissement des tâches de la Confédération qui leur incombent, le Service fédéral des améliorations foncières (SFAF) n'est pas tenu de consulter l'OFEFP avant de donner son avis en matière de subventions à
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l'autorité cantonale compétente. Mais le SFAF est en revanche obligé de tenir compte de l'ensemble des intérêts de l'environnement dans son appréciation. Dans la pratique, ledit service consulte l'OFEFP dans les cas importants et de principe.
Le Département fédéral de l'intérieur (DFI) a l'intention de proposer de compléter l'article 22 OEIE, afin de prévoir une meilleure coordination entre les procédures principales et celles de subventionnement. La nouvelle réglementation correspondrait à celle en vigueur actuellement et qui a fait ses preuves, celle de la coordination matérielle prévue à l'article 21 OEIE.
Le projet ne ferait en réalité que concrétiser la pratique du Tribunal fédéral en la matière, qui exige que l'autorité compétente dans la procédure principale consulte l'autorité fédérale de subventions avant sa décision 2.
Que cette dernière consulte au préalable l'OFEFP, cela correspond à la pratique du Conseil fédéral, dans la mesure où son examen des conditions
de l'octroi d'une subvention implique presque nécessairement la consultation de l'organe spécialisé de la Confédération en matière de protection du paysage et de la nature.
Comme dans le premier exemple, le modèle de la concentration de toutes les procédures en mains d'une seule autorité, en général cantonale, se trouve confronté au problème incontournable de la répartition des compétences entre les cantons et la Confédération.
3. Ligne à haute tension entre Moix et Toha
Une entreprise électrique souhaite obtenir de l'autorité compétente l'approbation des plans pour une nouvelle ligne aérienne à haute tension pour 380 kV entre Moix et Toha. L'implantation des pylônes nécessite, outre diverses autorisations cantonales, une autorisation de défricher une surface de 8'700 m2.
Dans le cas de l'approbation des lignes aériennes à haute tension, on a affaire à une procédure principale de compétence fédérale. C'est l'Inspection fédérale des installations à courant fort (IFICF) qui est l'autorité de première instance. C'est à elle que revient la tâche de
2 Cf. ATF 117 Ib 48.
