Teneur et fonction de l’obligation d’informer

370 Ces types de recours non juridictionnels entrent dans le champ d’application de la loi du 12 avril 2000, contrairement à la situation antérieure (CE, Sect, 19 mars 1991, SA Laboratoires L. Lafon, AJDA, 1991, p. 582, note X. Prétot). V. l’article 18 de cette loi : « Sont considérées comme des demandes au sens du présent chapitre les demandes et les réclamations, y compris les recours gracieux ou hiérarchiques, adressées aux autorités administratives ».

371 L’information délivrée à l’occasion du rendu d’une décision de justice en matière d’aide sociale n’est pas concernée par ces développements.

106 135.  L’obligation d’informer incombant à l’administration constitue un contrepoids au pouvoir de l’administration³⁷². Elle a vocation à pallier l’inégalité qui caractérise les relations administration/usager. Dans la situation qui nous intéresse, la loi impose à la personne publique un certain comportement envers un usager qui a sollicité une réponse administrative. L’information doit être délivrée obligatoirement sans que ce dernier ait à la demander³⁷³ puisque son but est de permettre à son destinataire de contester une décision défavorable. C’est donc bien l’objet de la demande, la décision administrative – dont le caractère potentiellement défavorable est anticipé par le législateur – qui commande à la fois le contenu de l’information mais aussi son mode de délivrance.

La loi du 12 avril 2000³⁷⁴ est venue à la fois confirmer l’obligation d’information de l’administration qui tempère le pouvoir que celle-ci exerce sur l’administré et la renforcer. En effet, elle impose l’identification de l’interlocuteur administratif avec lequel l’usager doit s’entretenir³⁷⁵. Ainsi, « toute personne a le droit de connaître le prénom, le nom, la qualité et l’adresse administrative de l’agent chargé d’instruire sa demande ou de traiter l’affaire qui la concerne ». De plus, l’obligation d’accuser réception des demandes imposée aux administrations d’État par le décret de 1983³⁷⁶ a été étendue à l’ensemble des administrations publiques. Les autorités administratives visées sont alors l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics à caractère administratif, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés de la gestion d’un service public administratif. Sont donc exclus du champ d’application de la loi les services publics industriels et commerciaux et les autorités administratives indépendantes. Dès lors les services publics de l’aide sociale sont bien soumis au respect de l’obligation d’accuser réception des demandes posée par la loi de 2000.

136.  L’information que doit délivrer l’administration dans le cadre de sa relation avec un demandeur de prestation revêt deux aspects distincts participant également à la garantie du

372 M. MERINO, L’obligation d’informer dans l’action administrative, CRA, PUAM, 2006, pp. 25-26.

373 Cette distinction entre l’information qui doit être délivrée par l’administration en dehors de toute demande (art. 1 à 8), et celle qui doit l’être parce qu’elle est l’objet d’une demande (art. 8, 9 et 10) était déjà présente dans la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des

relations entre l’administration et le public, JORF du 12 juillet 1979, p. 1711.

374 Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les

administrations, précitée.

375 Art. 4 de la loi du 12 avril 2000, précitée.

107 droit à un recours effectif. Cette information vise dans un premier temps à justifier et légitimer la décision et éventuellement à emporter l’assentiment de celui à qui elle s’adresse. Elle vise aussi à fournir les moyens intellectuels de contester la décision. La motivation d’une décision de rejet est exigée dans ce but (a). En cas de désaccord de l’intéressé avec cette décision, l’information doit lui permettre d’être à même de contester cette décision, en lui indiquant les voies et délais de recours (b). On peut alors relever une sorte de contradiction entre les enjeux de la motivation et de l’indication des voies et délais de recours. L’obligation d’information vise à la fois à persuader le destinataire de la décision de son bien-fondé et donc indirectement à le dissuader de la contester ; elle vise également à permettre à ce dernier de s’engager s’il le souhaite dans une procédure de contestation de façon éclairée.

a) L’obligation de motivation des décisions de rejet ou défavorables

137.  La motivation est une composante de l’obligation d’information. Elle concerne les raisons qui ont incité l’administration à rendre la décision défavorable. La motivation de la décision par des critères objectifs peut ainsi convaincre son destinataire de sa légitimité. A contrario, une absence de motivation, ou une motivation insuffisante peut entraîner l’incompréhension pour l’usager, et ainsi faire naître en lui une volonté de contester. En portant à la connaissance de l’intéressé les raisons du rejet de sa demande, la loi le met en situation de contester les arguments présentés. La loi vise en effet, comme les intitulés des lois des 17 juillet 1978 et 11 juillet 1979 l’indiquent, à « améliorer » les relations entre l’administration et l’usager³⁷⁷. L’obligation de motivation des décisions défavorables participe à l’introduction d’éléments du contradictoire dans la procédure de contestation, qu’elle soit juridictionnelle ou non juridictionnelle.

138.  Au regard des textes, l’exigence de motivation des décisions prises en matière d’aide sociale varie selon les prestations concernées. On trouve de rares exigences de motivation des décisions individuelles prises par le service public de l’aide sociale dans le Code de l’action sociale et des familles. Les articles L. 241-6 et R. 241-1 posent cette obligation à propos des

377 Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration

et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal (JORF du 18 juillet 1978, p. 2851) et

loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations

108 décisions prises par la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées³⁷⁸. On trouve également une mention similaire à propos des prestations délivrées par le service de l’aide sociale à l’enfance : « Les décisions d'attribution, de refus d'attribution, de modification de la nature ou des modalités d'attribution d'une prestation doivent être motivées »³⁷⁹. En matière de RSA, plusieurs dispositions imposent la motivation de décisions défavorables³⁸⁰.

En l’absence de mention spécifique, il faut se référer au droit commun pour identifier les règles applicables en la matière. Ainsi, « les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informée sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet doivent être motivées les décisions qui […] refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir »³⁸¹. Cette motivation doit être présentée par écrit, au regard des considérations de faits et de droit³⁸². La loi de 1979 n’impose la motivation que des « décisions individuelles défavorables ». Le caractère facultatif de la motivation reste la règle dans toutes les autres situations, à moins qu’une règle spéciale n’en dispose autrement³⁸³. La loi du 11 juillet 1979 prévoit l’accès à la motivation de la décision individuelle si elle est défavorable, même si cette dernière est rendue de façon implicite³⁸⁴. En effet, dans le cas où la décision prise implicitement aurait dû être motivée si elle avait été expresse, l’intéressé peut demander à l’autorité administrative la communication de cette motivation dans un délai de deux mois après la date de la décision en question. L’administration a alors un mois pour répondre, et la date de cette réponse ouvre un nouveau délai de deux mois pour saisir le juge compétent afin de contester cette décision³⁸⁵. Ici le législateur a bien anticipé un écueil

378 A la lecture de ces articles, toutes les décisions de cette commission doivent être motivées, qu’elles soient ou non défavorables aux intéressés.

379 Art. R. 223-2 du Code de l’action sociale et des familles.

380 V. par exemple les articles R. 262-80 et R. 262-90 du Code de l’action sociale et des familles.

381 Art. 1er de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 précitée.

382 Ibid. Art. 3.

383 Comme c’est le cas pour les prestations d’aide sociale à l’enfance, qui doivent toutes être motivées, selon l’article R. 223-2 du Code de l’action sociale et des familles.

384 Jusqu’au 12 novembre 2015, les décisions prises implicitement par les collectivités territoriales restent des décisions de rejet, à défaut de dispositions législatives prévoyant le contraire.

109 possible lié aux décisions implicites et a trouvé un moyen pour permettre à l’usager d’accéder à l’ensemble de ses droits et notamment celui de saisir le juge. Il n’en reste pas moins que l’usager doit ici être à l’initiative et demander la motivation de la décision implicite de rejet, alors même que ne lui aurait pas été remis d’accusé de réception lui indiquant cette possibilité.

139.  Les décisions rendues par les juridictions de l’aide sociale dont l’objet porte sur cette obligation de motivation ne sont pas très nombreuses. Aucun des arrêts rendus par le Conseil d’État en matière d’aide sociale ne fait état de considérations tenant à la motivation des décisions administratives défavorables. On retient pour l’année 2012 notamment, cinq décisions de la Commission centrale d’aide sociale³⁸⁶ dans lesquelles le requérant ou la juridiction elle-même fait référence à l’obligation de motiver les décisions individuelles défavorables rendues par l’administration. Parmi ces décisions, deux renvoient directement à la loi du 11 juillet 1979³⁸⁷. Dans chacune de ces affaires où les requérants sont des bénéficiaires, le moyen développé fondé sur l’irrespect de l’obligation de motivation de la décision qui leur est défavorable est rejeté par la juridiction. Dans la première affaire, l’absence de motivation alléguée par le requérant concernait la décision de la commission départementale d’aide sociale des Yvelines, pour laquelle la loi de 1979 n’est pas applicable. La Commission centrale relève à travers ce moyen la confusion « malheureuse » qui pousse nombre de requérants à considérer les juridictions spécialisées de l’aide sociale non pas comme des juridictions, mais comme de simples commissions administratives, dont les décisions entreraient dans le champ d’application de la loi de 1979. Dans la seconde affaire, le requérant, représenté par un avocat par le biais de l’aide juridictionnelle³⁸⁸, arguait de

386 La Commission centrale a publié dans ses cahiers de jurisprudence en 2012 quelques 312 de ses décisions. Cette proportion de 5 sur 312 doit être appréciée en ayant conscience que seules certaines des décisions de cette juridiction sont publiées. Dans son rapport d’activité 2012, le Conseil d’État mentionne quelques 1640 affaires jugées par cette juridiction. Le pourcentage de décisions publiées est très faible. L’analyse qui en est faite doit alors être appréhendée à la lumière de cette réalité. A titre informatif, on n’a recensé aucune décision contenant un moyen tenant à la motivation de la décision administrative dans les 298 décisions publiées en 2011 au Bulletin officiel de jurisprudence de l’aide sociale.

387 CCAS, 16 mai 2012, n° 111134, BO CJAS 2012/4, pp. 217 à 228, et CCAS, 29 septembre 2011, n° 081232,

BO CJAS 2012/2, pp.31 à 35.

388 Cette précision n’est pas sans intérêt dans la mesure où la représentation par un avocat est assez rare pour être relevée, comme on le verra plus tard dans notre démonstration, mais également parce qu’elle est sans doute la cause du recours presque à bon escient à la loi de 1979 pour contester la légalité d’une décision administrative défavorable.

110 l’irrespect de l’obligation de motivation telle qu’exigée par la loi de 1979 s’agissant de la décision du Président du Conseil général du Rhône de le radier du dispositif RMI. La Commission centrale rejette ce moyen car le requérant le soulève pour la première fois en appel, donc en dehors des délais de recours, et qu’« il repose sur une cause juridique distincte et constitue une demande nouvelle qui est par la suite irrecevable »³⁸⁹. Dans cette affaire, le moyen était fondé, mais soulevé trop tard pour être recevable.

Dans deux autres affaires390, les requérants invoquent l’absence ou l’insuffisance de motivation de la décision administrative qui leur porte préjudice, mais sans se référer à un texte précis. Dans les deux cas, la Commission ne répond pas sur ce moyen. Elle semble vouloir pallier la carence de l’administration a posteriori en réalisant à sa place la motivation de la première décision. Dans la seconde affaire, elle se contente de confirmer l’absence de motivation de la décision initiale de l’administration, sans en tirer de conséquence.

Enfin, une dernière décision de la Commission centrale mérite d’être relevée, puisque la référence à l’obligation de motivation des décisions administratives individuelles défavorables n’est imputable à aucune des parties, mais émane de la juridiction elle-même. Le juge constate en effet, au détour de ses développements « la motivation d’ailleurs modérément délicate de la décision […]»³⁹¹ du président du Conseil général du Vaucluse qui met fin au bénéfice de l’aide sociale à l’hébergement des adultes handicapés que percevait l’épouse du requérant. Notre analyse de la jurisprudence de la juridiction d’appel permet de constater qu’il apparaît parfois dans ses décisions une sorte d’engagement. Cette décision en est un exemple, puisque la Commission centrale semble vouloir alerter le département sur une carence juridique qui ne fait pourtant pas l’objet d’un moyen de la part du demandeur et ne constitue pas non plus un moyen d’ordre public.

140.  Il faut également s’interroger sur la sanction de l’absence ou de l’insuffisance de motivation d’une décision prise à la suite d’une demande d’aide sociale. Devant les juridictions administratives de droit commun, ce manquement constitue un vice de forme de

389 CCAS, 29 septembre 2011, n° 081232, op. cit.

390 CCAS, 29 septembre 2011, n° 100647, BO CJAS 2012/2 pp.101 à 103, et CCAS, 11 juin 2010 n° 090114, BO

CJAS 2012/1, pp. 113 à 116.

111 la décision la rendant illégale. Il peut être soulevé devant le juge de l’excès de pouvoir, qui pourra donc annuler la décision concernée. Or le juge de l’aide sociale est un juge de plein contentieux. Dès lors en fonction de l’objet du litige, l’office du juge de l’aide sociale varie. Depuis 2012392, une seule situation impose que le juge de plein contentieux de l’aide sociale retienne les vices propres – donc l’absence ou l’insuffisance de motivation – des décisions administratives pour les annuler. Dans le cadre du contentieux du revenu minimum d’insertion³⁹³, ce n’est qu’en cas de contestation d’une décision de récupération d’indus que le juge peut prendre en compte les vices de forme pour annuler la décision. Il doit dans les autres situations réformer la décision ou renvoyer le dossier à l’administration pour qu’elle rende une nouvelle décision au regard de ses indications³⁹⁴.

b) L’obligation d’informer sur les voies et délais de recours

141.  Comme pour l’obligation de motivation des décisions défavorables, on ne trouve pas, dans le droit de l’aide sociale, de disposition générale concernant l’obligation d’information sur les droits touchant à l’exercice d’un recours contre une décision de l’administration. L’article L. 311-3 du Code de l’action sociale et des familles assure à toute personne prise en

392 CE, sect., 27 juillet 2012, Mme Labachiche, n° 347114, Rec. Lebon p. 299 ; AJDA 2012, p. 1548 et 1845, chron. X. Domino et A. Bretonneau ; AJCT 2012, p. 264, obs. E. Aubin ; DA 2012, com. n° 92, note F. Melleray ; RFDA 2012, p. 922, concl. C. Landais ; Procédure 2012, n°10, comm. 315, par S. Deygas ; JCP A 2012, p. 557, note H. Habchi ; V. les considérants 6 et 7 de l’arrêt : « Considérant que lorsqu'il statue sur un recours dirigé contre une décision par laquelle l'administration, sans remettre en cause des versements déjà effectués, détermine les droits d'une personne à l'allocation de revenu minimum d'insertion, il appartient au juge administratif, eu égard tant à la finalité de son intervention dans la reconnaissance du droit à cette prestation d'aide sociale qu'à sa qualité de juge de plein contentieux, non de se prononcer sur les éventuels vices propres de la décision attaquée, mais d'examiner les droits de l'intéressé sur lesquels l'administration s'est prononcée, en tenant compte de l'ensemble des circonstances de fait qui résultent de l'instruction ; qu'au vu de ces éléments il appartient au juge administratif d'annuler ou de réformer, s'il y a lieu, cette décision en fixant alors lui-même les droits de l'intéressé, pour la période en litige, à la date à laquelle il statue ou, s'il ne peut y procéder, de renvoyer l'intéressé devant l'administration afin qu'elle procède à cette fixation sur la base des motifs de son jugement ; Considérant, en revanche, que, lorsque le recours est dirigé contre une décision qui, remettant en cause des paiements déjà effectués, ordonne la récupération de montants d'allocation de revenu minimum d'insertion que l'administration estime avoir été indûment versés, il appartient au juge d'examiner d'abord les moyens tirés, le cas échéant, des vices propres de cette décision pour en prononcer, s'il y a lieu, l'annulation ; que dans ce dernier cas, il est loisible à l'administration, si elle s'y croit fondée et si, en particulier, aucune règle de prescription n'y fait obstacle, de reprendre régulièrement, sous le contrôle du juge, une nouvelle décision ; que dans le cas où aucun vice propre n'est de nature à justifier l'annulation de la décision attaquée, il appartient au juge d'examiner les droits de l'intéressé sur lesquels l'administration s'est prononcée afin d'y statuer lui-même et d'annuler ou de réformer, s'il y a lieu, cette décision ».

393 Le contentieux du RMI n’est pas encore totalement épuisé devant les juridictions de première instance mais devrait l’être dans le courant de l’année 2015.

112 charge par des établissements et services sociaux et médico sociaux « une information sur ses droits fondamentaux et les protections particulières légales et contractuelles dont elle bénéficie, ainsi que sur les voies de recours à sa disposition »395. Cet article semble a priori concerner uniquement, si l’on s’en tient à sa rédaction, les personnes prises en charge par un établissement ou un service médico-social. On peut dès lors se demander si l’obligation d’information qu’il impose à l’administration vaut également en cas de refus d’admission à l’aide sociale, décision qui implique l’absence de prise en charge. Par ailleurs, l’alinéa 2 de l’article R. 223-2 exige que l’information sur les voies et délais de recours soit délivrée lors de la notification des décisions prises par les services de l’aide sociale à l’enfance. En matière de RSA, deux dispositions prévoient l’indication des voies et délais de recours396. Pour toutes les autres situations, le droit administratif général concernant les relations administration-usagers permet d’identifier plus précisément les impératifs que doit respecter l’administration sur ce point.

L’obligation d’informer l’usager sur les voies et délais de recours qui s’ouvrent à lui lorsqu’on lui oppose une décision défavorable peut être réalisée à deux moments distincts selon que la réponse à sa demande peut prend la forme d’une décision implicite (α) ou expresse (β). La loi du 12 avril 2000 prévoit ces deux situations.

α) L’information par l’accusé de réception pour les décisions susceptibles d’être rendues implicitement

142.  Selon le premier alinéa de l’article 19 de la loi du 12 avril 2000, « toute demande adressée à une autorité administrative fait l’objet d’un accusé de réception délivré dans des conditions définies par décret en Conseil d’État. […] ». Les mentions exigées concernent donc « la date de réception de la demande et la date à laquelle, à défaut d’une décision expresse, celle-ci sera acceptée ou rejetée ; la désignation, l’adresse postale et, le cas échéant électronique, ainsi que le numéro de téléphone du service chargé du dossier. L’accusé de réception indique si la demande est susceptible de donner lieu à une décision implicite de rejet

395 Une telle mention sur l’information sur les délais et voies de recours est également présente aux articles L. 554-1, L. 564-1, et L. 574-1 du même code à propos des dispositions applicables respectivement à Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle Calédonie. L’article Annexe 4-3 instaurant la Charte des droits et libertés de la personne majeure protégée (décret n° 2008-1556 du 31 décembre 2008) édicte une obligation d’information claire sur les recours amiables et judiciaires qui leur sont ouverts (article 6 de la Charte).

113 ou à une décision implicite d’acceptation. Dans le premier cas, l’accusé de réception