Le système de protection de l’enfance en Polynésie française

Les deux institutions responsables de la prise en charge des enfants à risque de danger ou en danger avéré (maltraité) sont le ministère de la Justice à travers le Procureur de la République ainsi que la Direction des solidarités, de la famille et de l’égalité (DSFE). En France, le système de protection de l’enfance est fondé sur une distinction entre une protection judiciaire et une protection sociale (administrative). Pour la Polynésie française, le système de protection judiciaire dépend des compétences de l’État tandis que le système de protection social (administratif) relève des compétences de l’Assemblée territoriale de Polynésie française (pays). Dans ce chapitre, nous traiterons uniquement du système de protection sociale (administrative)34. Cette dualité est un héritage des lois de décentralisation dont le principe est de transférer davantage de compétences aux collectivités locales (Observatoire de l’enfance en danger et de l’adolescent en difficulté 2005 : 25). D’ailleurs, depuis l’adoption de la loi organique de février 2004, le statut d’autonomie interne de la Polynésie française est venu « confirmer la compétence du Pays en matière de protection de l’enfance dont la mission a été dévolue au service des affaires sociales » (Observatoire de l’enfance en danger et de l’adolescent en difficulté 2005 : 28).

Pourtant, ce statut d’autonomie interne pose problème au niveau de la gestion des services sociaux du territoire. D’abord, n’étant pas compétente et autonome sur le plan judiciaire, l’Assemblée territoriale de la Polynésie française n’a pu ratifier la Convention relative aux droits de l’enfant35 _{(CIDE) afin d’adapter les principes en découlant aux réalités locales}

(Ligue polynésienne des droits humains 2004 : 5). Ensuite, la Ligue polynésienne des droits humains en collaboration avec la Fédération internationale des droits de l’Homme (FDHI) considère que la République française demeure responsable devant la CIDE puisqu’elle « n’a fait que déléguer une partie de ses pouvoirs au gouvernement de Polynésie; d’autre part, c’est d’elle dont dépend l’essentiel des moyens financiers alloués à la Polynésie; enfin, la République française détient encore à ce jour l’ensemble des pouvoirs en matière de justice

34 _{Pour des précisions sur la justice en Polynésie française, se référer à Gagné, Guyon et Trépied (2018) et} Gagné (2018).

et de libertés publiques, et c’est donc sur elle que pèse la responsabilité première de garantir le respect de la Convention relative aux droits de l’enfant » (Ligue polynésienne des droits humains 2004 : 5).

La DSFE est une institution faisant partie du ministère polynésien de la Famille et des solidarités, en charge de l’égalité des chances. Elle a pour mission « de promouvoir la cohésion sociale, prévenir les risques de marginalisation et de lutter contre l’exclusion et contre toute forme de discrimination à l’égard de personnes ou de groupes de personnes en situation de vulnérabilité » (DSFE 2018). Cette institution est responsable sur tout le territoire de la Polynésie française. Certaines différences de gestion de l’enfance en danger existent entre les îles, soit entre le milieu rural et le milieu urbain, particulier à Tahiti. Sur le plan des effectifs, l’île de Tahiti est celle qui accueille le siège social de la DSFE ainsi que tous les foyers et centres éducatifs pour recevoir un enfant suite à un signalement à la DSFE ou au Procureur de la République. Toutefois, depuis avril 2019, une restructuration au sein de la DSFE s’est effectuée dans le but de mieux servir les îles éloignées.

Cette refonte des services a amené à approvisionner les archipels des Marquises, des Australes et des Tuamotu-Gambiers qui accueillent maintenant ce qu’on appelle des « antennes » de la DSFE. Pour l’archipel des Australes (5 558 habitants), c’est l’île de Tubuai qui accueille cette antenne. Une travailleuse sociale réside dans l’île pour y assurer le service permanent. En 2018, 59 enfants y étaient placés sous assistance éducative, et l’antenne traitait 23 signalements. Pour l’archipel des Marquises (6 973 habitants), il y a deux antennes, une à Nuku Hiva avec un travailleur social sur place et une autre, à Hiva Oa avec deux travailleurs sociaux qui y sont assignés. En 2018, aux Marquises, « 54 enfants ont été suivis avec également le traitement de 75 signalements » (Présidence de la Polynésie française 2019). Pour l’archipel des Tuamotu-Gambiers (17 559 habitants), c’est l’île de Rangiroa qui accueille une antenne de la DSFE. Un travailleur social y réside en permanence avec l’appui de trois travailleurs sociaux basés à Pape’ete, « qui œuvrent sur l’ensemble des îles avec en moyenne 26 atolls et îles visités en une année. En 2018, pour cet archipel, 77 signalements ou informations préoccupantes ont été comptabilisés, avec 76 enfants sous mesure d’assistance éducative » (Présidence de la Polynésie française 2019). En plus de leur travail d’intervention auprès d’enfants et de leurs familles suite à un signalement, ces travailleurs

sociaux basés dans ces antennes accompagnent plusieurs familles relativement à divers enjeux de vulnérabilité sociale, répondant ainsi aux autres objectifs et missions de la DSFE. Il est aussi indiqué dans un rapport de la Présidence de la Polynésie française (2019), qu’en plus des travailleurs sociaux basés dans ces antennes, 29 missions sont prévues pour les Tuamotu-Gambiers, 9 missions aux Australes ainsi que 14 missions aux Marquises.

Toujours sur le plan des effectifs, il est difficile de répertorier tous les foyers d’accueil et d’hébergements socio-éducatifs puisque ceux-ci ne sont pas sous la responsabilité spécifique du gouvernement de la Polynésie française. Le rapport de l’Observatoire de l’enfant en danger et de l’adolescent en difficulté (2005), mis en place par le foyer Fare Tama Hau, note que

[h]ormis la population présentant un handicap, seule bénéficiaire de l’action sociale pour laquelle des textes spécifiques ont construit un cadre de prise en charge, la population en difficultés sociales, dont l’enfant en danger, ne dispose d’aucune réglementation spécifique en matière de prise en charge socio-éducative. La réglementation du Pays, moins développée que son équivalente en Métropole, n’a légiféré que partiellement en ce qui concerne les établissements existants. L’ensemble du dispositif d’accueil socio-éducatif est de statut de droit privé et relève d’associations dont certaines d’émanation d’organisations confessionnelles. (Observatoire de l’enfant en danger et de l’adolescent en difficulté 2005 : 63)

En 2005, on pouvait ainsi compter neuf foyers d’accueil et d’hébergements socio-éducatifs, offrant un total de 239 places : l’Église catholique de Polynésie française gère trois de ces centres, l’Église protestante en gère un; les cinq autres centres sont sous la responsabilité d’associations privées (Observatoire de l’enfant en danger et de l’adolescent en difficulté 2005 : 64). Différents types d’accueil sont proposés dans ces centres : accueil d’urgence de trois mois, renouvelable une fois; hébergement en semi-internat; hébergement en internat; hébergement d’urgence de trois mois, renouvelable; et hébergement long terme (Observatoire de l’enfant en danger et de l’adolescent en difficulté 2005 : 64). Les autorités administratives et judiciaires peuvent aussi compter sur la possibilité de placements en famille d’accueil.

La restructuration des différentes antennes de la DSFE dans les îles éloignées de Tahiti a pour but de soutenir les populations les plus éloignées du centre urbain. Toutefois, malgré cette restructuration, Erita, une psychologue de la DSFE, participante à ma recherche m’expliquait :

(…) toujours est-il que les îles sont oubliées quand même. Elles sont oubliées. Moi je trouve quand même que, je dirais qu’on ne peut pas travailler de la même manière qu’on travaille ici. Je veux dire, on est urbain, et dans les îles, on ne peut pas arriver avec le schéma urbain en tous les cas, dans les îles, parce qu’il faut se mettre vraiment, quelles sont les ressources, quels sont leurs réflexes, quelles sont leurs représentations et aller travailler à partir… en tous les cas, avec le réel des îles et pas nous arriver avec notre pensée urbaine et puis vouloir caller, faire du copier/coller, c’est impossible. Moi je suis persuadée que dans les îles, on a une autre manière de travailler, on doit travailler dans le collectif, pas dans l’individuel, ni coller des mesures. Ça n’a pas de sens. Ça n’a pas de sens, c’est-à-dire que c’est la proximité alors qu’ici on est plus, on a d’autres dispositifs qui ne sont pas présents dans les îles. On a les médecins, tout est quadrillé ici, au centre-ville on va dire, ce côté urbain, tout est quadrillé, on a la pédopsychiatrie, on a, on a je dirais une unité ambulante, on a les centres spécialisés. Ça, on n’a pas du tout dans les îles. On n’a que le Maire, le maire et le maire, et les familles. (Erita, avril 2018)

Il parait évident pour cette psychologue qu’on ne travaille pas de la même façon en milieu urbain qu’en milieu rural. Son expérience professionnelle et personnelle lui permet de trouver des stratégies afin de mieux travailler en contexte d’îles éloignées, dû aux manques de ressources, comme s’appuyer sur le réseau de famille élargie lorsqu’il est question, par exemple, de placer un enfant. Pourtant, même si le manque d’effectifs sociaux dans les îles se fait sentir cruellement, pour d’autres intervenants, cette différence ne leur apparaît pas de façon évidente, d’où la pertinence de prendre en compte les différentes réalités culturelles et historiques dans chacun des archipels composant la Polynésie française36_.

Ces différences de perspectives parmi les professionnels des services sociaux de Polynésie française résident probablement en partie dans le fait que ce ne sont pas tous les intervenants sociaux qui sont amenés à aller travailler dans les îles. Avant avril 2019 et le remaniement des structures de la DSFE pour les îles éloignées, ceux qui y allaient en mission d’intervention n’y allaient que quelquefois par an (la fréquence variait dépendamment des îles; pour l’île de Rurutu, on parle de 3 à 4 fois par an) pour une durée de séjour assez courte (on parle en général d’une semaine ou deux) afin de traiter tous leurs dossiers dans l’île.

36 _{Les archipels des Marquises revendiquent sur le plan politique la décentralisation de Tahiti comme pôle entre} la Polynésie française et la métropole : « s’exprime (…) une importante mouvance autonomiste marquisienne, depuis au moins les années 1960, qui se caractérise par sa forte critique du centralisme tahitien accusé de maintenir les Marquises dans un état de “non-développement”, son “attachement à la France” et sa revendication de différentes formes d’autonomie pour l’archipel des Marquises » (Pereira de Grandmont 2018 : 53 ; italiques dans l’original).

Dans son ensemble, la DSFE est composée de subdivisions, d’antennes et de circonscriptions (voir annexe XI) et doit répondre à différents objectifs37, dont ceux qui concernent plus particulièrement ce mémoire, soit « assurer les missions de l’aide sociale à l’enfance ; assurer la protection administrative, l’évaluation sociale et l’accompagnement des personnes et groupes de personnes vulnérables ayant fait l’objet d’une mesure de protection judiciaire » (DSFE 2018). Elle comporte aussi une « cellule d’aide sociale à l’enfance » qui gère les dossiers d’adoption nationale, notamment auprès des métropolitains venus de France en vue d’adopter un enfant polynésien.

En 2004, le rapport d’activité de la DSFE indiquait qu’on pouvait compter au sein de l’institution un total de 84 professionnels, dont 54 assistants socio-éducatifs, 25 agents sociaux, 5 psychologues et ce, pour l’ensemble du territoire et de ses habitants (252 900 habitants au 1er janvier 2005 l’estimation de l’ISPF) (Observatoire de l’enfance en danger et de l’adolescent en difficulté 2005 : 78). Au moment de mes deux séjours sur le terrain, on pouvait compter à la DSFE 10 psychologues et 90 travailleurs sociaux – la majorité d’entre eux étant pour la plupart des femmes – pour tout le territoire polynésien comptant 275 918 habitants répartis sur 76 îles au 17 août 2017. Ce système de protection sociale travaille notamment étroitement avec le système de protection judiciaire.

Le système de protection judiciaire intervient lors d’un cas de signalement d’un enfant en risque de danger ou en danger avéré (ou maltraité). Le système de protection judiciaire de la jeunesse française inclut le Procureur de la République et le Juge des enfants. Ceux-ci ont la responsabilité d’appliquer le Code civil et le Code pénal, qui prévoient pour tous les mineurs des « mesures de protection dont la mise en application repose sur une juridiction et des services spécialisés. […] Sa fonction essentielle en matière civile est d’ordonner des mesures

37 _{La DSFE a pour objectifs de « participer à la définition des politiques publiques de solidarité, de la famille et} de l’égalité entre les hommes et les femmes ; contribuer à la promotion et à l’insertion sociale des personnes et des familles ; assurer les missions de l’aide sociale à l’enfance ; assurer la protection administrative, l’évaluation sociale et l’accompagnement des personnes et groupes de personnes vulnérables ayant fait l’objet d’une mesure de protection judiciaire ; élaborer, animer, coordonner des plans d’action sociale et de prévention, et évaluer leur mise en œuvre ; accompagner les structures à vocation sociale et médico-sociale assurant la prise en charge des personnes vulnérables ; participer à la formation initiale et continue aux métiers du social » (DSFE

d’assistance éducative qui relèvent des articles 375 et suivants du code civil. En Polynésie française, cette compétence issue du droit civil relève de l’État et de ses services » (Observatoire de l’enfance en danger et de l’adolescent en difficulté 2005 : 26). La DSFE intervient donc aussi à la suite d’ordonnance de mesures d’assistance éducative par le Juge des enfants et veille à les faire appliquer et respecter.

5.1.2. L’enfant en risque de danger, l’enfant en danger avéré (ou maltraité) et les procédures du signalement d’un enfant

Le Code civil décrit dans l’article 375 la maltraitance d’un mineur comme suit : « [s]i la santé, la sécurité ou la moralité d’un mineur non émancipé sont en danger, ou si les conditions de son éducation ou de son développement physique, affectif, intellectuel et social sont gravement compromises ». N’importe qui peut signifier une situation préoccupante auprès de la gendarmerie, de la DSFE ou du Procureur de la République. Selon le Guide pratique de l’enfance en danger produit par Fare Tama Hau38 _{(Maison de l’enfant et de l’adolescent),}

certains critères permettent de déterminer si un enfant est en situation de vulnérabilité, à partir desquels les professionnels établiront si l’enfant est « à risque (de danger) » ou encore en « danger avéré (maltraité) » (Fare Tama Hau 2007).

38 _{Depuis 2009, à la suite de certaines confusions des rôles respectifs du Fare Tama Hau et de la DSFE, l’arrêté} n° 1420 CM s’est vu modifié en précisant que le Fare Tama Hau comprend : « une maison de l’adolescent; une maison de l’enfant; un observatoire de l’enfant en danger et de l’adolescent en difficulté; une ligne d’écoute téléphonique d’urgence dénommée ligne verte » (Fare Tama Hau s.d.). Son objectif principal est de prévenir les perturbations du lien parents-enfants. Sur son site Internet, Fare Tama Hau explique cette réorientation comme suit : « la lutte et la prise en charge des maltraitances infantiles, donc de l’enfant en danger incombe à la Direction des Affaires Sociales ou à la Justice. Le Fare Tama Hau marchait sur les plates-bandes de la DAS [ancien acronyme désignant la DSFE] et de la Justice ce qui provoquait des difficultés relationnelles et des dysfonctionnements au sein des diverses structures. En dénommant l’unité maison de l’enfant et en mettant en exergue son rôle préventif, cela nous permit de sortir d’une situation peu cohérente et inadaptée. Cela inscrit aussi cette unité dans une dynamique nouvelle en adéquation avec les diverses recommandations des équipes prenant en charge les jeunes enfants. Dans un but de clarification vis à vis des autres structures existantes en France et de notre appartenance à l’ANMDA (Association Nationale des Maisons de l’Adolescent) notre unité destinée aux adolescents, fut nommée : maison de l’adolescent » (Fare Tama Hau s.d.).

Fare Tama Hau, en se basant sur les critères d’identification de l’Observatoire national de

l’action sociale décentralisée (ODAS), décrit l’enfant en risque (de danger) comme un enfant qui :

(…) se trouve dans une situation où le danger auquel l’expose son environnement habituel est suffisamment avéré pour justifier une intervention. C’est l’enfant qui connaît des conditions d’existence risquant de mettre en danger sa santé, sa sécurité, sa moralité, son éducation ou son entretien, mais qui n’est pas pour autant maltraité. Cette définition recouvre des situations qui peuvent faire l’objet de diverses appréciations selon les circonstances : négligence, absentéisme scolaire, soins inappropriés, délaissement… (Fare Tama Hau 2007 : 10)

Cette description nous rappelle, par exemple, le cas de la jeune Manuia qui présentait des retards scolaires assez significatifs pour que la DSFE intervienne auprès d’elle.

Fare Tama Hau identifie l’enfant en danger avéré (ou maltraité) comme un enfant qui « est

victime de violences physiques, d’abus sexuels, de violences psychologiques, de négligences lourdes, ayant des conséquences graves sur son développement physique et psychologique » (Fare Tama Hau 2007 : 11). Cette définition peut par exemple nous rappeler le cas de la jeune Aira qui, de retour auprès de ses parents biologiques, était maltraitée physiquement.

Pour les enfants à risque de danger ou en danger avéré (maltraité), certaines procédures doivent être suivies dans le but de remédier à la situation. La première étape consiste à la mise en place d’un signalement auprès du système de protection judiciaire, du système de protection sociale ou de la gendarmerie, à la suite de quoi, la DSFE intervient afin de protéger le bien-être de l’enfant.

Si le signalement est logé auprès de la DSFE, après évaluation, quatre mesures peuvent être entreprises, soit le dossier peut être classé sans suite, soit un suivi renforcé sera mis en place, soit des mesures administratives seront imposées (voir plus bas pour leur énumération), soit le cas sera signalé à l’autorité judiciaire (Fare Tama Hau 2007 : 16). Dans le cas d’un enfant en danger avéré, l’information doit être acheminée directement au Procureur de la République, à partir de quoi le Juge des enfants peut décider s’il y a lieu de prendre des mesures d’assistance éducative. Le Procureur de la République peut aussi ordonner une procédure pénale qui peut donner lieu à une condamnation.

Il existe une distinction importante entre une « information préoccupante » et un « signalement ». La première correspond à « des informations caractérisant un enfant en danger et pouvant provenir de plusieurs sources : voisinage, associations, familles, services ou intervenants médicaux, sociaux, éducatifs en contact avec l’enfant ou sa famille » (Fare Tama Hau 2007 : 20). Le signalement correspond à un « document écrit par des professionnels, établi après évaluation pluridisciplinaire et si possible pluri institutionnelle d’une information préoccupante. Il fait état de la situation de l’enfant et de la famille, de la réalité du danger encouru par l’enfant, de la capacité d’adhésion de la famille à un projet d’aide, et des mesures préconisées (administratives ou judiciaires) » (Fare Tama Hau 2007 : 20). Quand il s’agit de « signifier » une information préoccupante, il s’agit de porter à la connaissance la situation d’un enfant à risque de danger aux équipes de professionnels comme les médecins, les psychologues ou les assistants sociaux. Dans le cas d’un signalement, il s’agit d’alerter les autorités administratives ou judiciaires à la suite d’une évaluation de la situation de l’enfant « en vue d’une intervention institutionnelle » (Fare Tama Hau 2007 : 21).

De façon plus précise, le signalement consiste en un « écrit objectif comprenant une évaluation de la situation d’un mineur présumé en risque de danger ou en danger nécessitant une mesure de protection administrative ou judiciaire » (Fare Tama Hau 2007 : 21). Ce rapport doit être écrit par un travailleur social après l’évaluation de la famille et de l’enfant. Il contient les informations relatives à la famille et l’enfant ainsi que les motifs du signalement. Les interventions possibles y sont décrites ainsi que celles déjà effectuées, si tel est le cas. Il comporte notamment tout document pouvant justifier la situation de danger de l’enfant, par exemple, un certificat médical à la suite d’une hospitalisation pour maltraitance physique.

Le signalement effectué par un travailleur social entraînera la prise en charge de l’enfant par la DSFE ou encore par l’autorité judiciaire. Cette procédure est mise en place afin de protéger le bien-être de l’enfant ainsi que d’aider sa famille à assurer son rôle pleinement. L’étape de l’évaluation par au moins deux professionnels de disciplines d’intervention différentes est