Strategy of proof

Apresentadas as ponderações acima a respeito da importância da governança corporativa para as empresas que participam do mercado globalizado, pois, este ferramental possibilita o acompanhamento da gestão empresarial pelas partes interessadas na empresa, evitando assim que suas demonstrações contábeis sejam “maquiadas” e que inúmeros investidores tenham suas aplicações reduzidas a nada, situação esta responsável por algumas das crises do capitalismo.

Considerando a existência de trabalhos acadêmicos e técnicos que defendem a idéia que os benefícios apresentados pela governança corporativa poderiam ser aferidos na gestão de organizações públicas, pois, mesmo não tendo por objetivo final o lucro, nestas instituições ocorre o gerenciamento da coisa pública, devendo esta ser realizada em conformidade ao ordenamento legal e na transparência necessária ao manuseio do bem comum.

Entendendo a idéia de que a assimetria de informação é uma realidade do mercado e que a teoria do principal-agente decorre também da racionalidade limitada do ser humano, seja por limitações de conhecimento técnico ou de outros fatores, faz-se necessária a implantação de incentivos, positivos ou negativos, que diminuam os problemas de agência entre o principal-agente ou entre grupos de interesse divergentes.

A partir destes pensamentos estratégicos, o foco principal desta seção é o estudo da gestão organizacional proposta para a Bahiafarma, pois este norteará suas ações e consequentemente seus resultados. A Bahiafarma foi estabelecida através do projeto de lei n 17.709/08, na condição de fundação estatal, com personalidade jurídica de direito privado, com o objetivo de realizar pesquisas no setor farmacêutico para elaboração de novos medicamentos e possibilitar o acesso da população a estas drogas, haja vista a importância destas na saúde da população.

Conforme supra, a Bahiafarma é uma instituição voltada a descoberta de novos medicamentos, a partir da elaboração de novos fármacos ou da quebra de patentes decorrentes de lapso temporal49, com seu aporte financeiro financiado pelo Estado da Bahia, ou seja, recursos públicos destinados à política pública de acesso a população. Em consequência destas características e finalidades os interessados na gestão eficaz desta instituição é a própria sociedade baiana, pois parte dos recursos utilizados são provenientes da Secretaria de Saúde do Estado da Bahia, mediante contrato de gestão.

Nesta condição é fundamental que a gestão da Bahiafarma seja realizada de forma profissional em sintonia com os princípios de Governança corporativa, impedindo que as intervenções políticas interfiram na indicação dos dirigentes, assim como nas estratégias e focos a serem estabelecidos como metas alcançáveis. Conforme defendido pela OCDE a governança corporativa também pode ser aplicada na gestão pública como forma de assegurar transparência dos atos, equidade dos proprietários e possibilidade de auditoria externa para prestação de contas.

Na Bahiafarma a divisão das competências e responsabilidade é prevista na estrutura estabelecida pela lei de criação. As atividades da Bahiafarma estão divididas pelo Conselho

Curador e pela Diretoria Executiva. Conforme estabelecido aquele é composto por nove membros titulares50, com previsão de suplentes, com mandato para dois anos, com a competência de acompanhar as atividades fiscal, orçamentária e financeira da fundação, conforme ações estabelecidas no estatuto da fundação. Esta é composta por quatro membros, também com mandato de dois anos, os quais são os responsáveis pela gestão da Bahiafarma, esta dividida em diretoria geral, diretoria de pesquisa científica e desenvolvimento tecnológico, diretoria de operações e diretoria administrativa e financeira51, sendo a primeira destas a legalmente estabelecida por responder pela instituição, seguida pela diretoria administrativa e financeira e posteriormente pela diretoria de operações, respectivamente.

Buscando confirmar a importância da aplicação do ferramental de governança corporativa nas organizações publicas, pode-se fazer uma análise convergente entre as atribuições do Conselho Curador da Bahiafarma e o do Conselho de Administração das Sociedades Anônimas52. Reza a Lei 6.404/76, em seu Art. 142, que compete ao Conselho de Administração, dentre outras atribuições, fixar a orientação geral dos negócios da companhia; fiscalizar a gestão dos diretores, examinar, a qualquer tempo, os livros e papéis da companhia, solicitar informações sobre contratos celebrados ou em via de celebração, e quaisquer outros atos; manifestar-se sobre relatório da administração e as contas da diretoria; escolher e destituir os auditores independentes, se houver, etc.

Assim, nota-se que as responsabilidades se assemelham e estas possibilitam uma gestão transparente das organizações, favorecendo o acompanhamento por parte dos interessados. No entendimento do IBGC53:

independente de sua forma societária e de ser companhia aberta ou fechada, toda sociedade deve ter um Conselho de Administração eleitos pelos sócios, sem perder de vista todas as demais partes

50 _{A composição deste Conselho Curador é realizada através da indicação unitária de membros da SESAB, da} Secretaria de Indústria e Comércio, da Casa Civil, Secretaria de Planejamento, da Secretaria de Ciência e Tecnologia, do Conselho Estadual de Secretários Municipais de Saúde, do Conselho Estadual de Saúde, da Fundação Oswaldo Cruz e pelas universidades públicas estaduais.

51 _{A Diretoria Executiva será nomeada por ato exclusivo do governador do Estado da Bahia;}

52 _{Esta convergência é proposta haja vista existir no organograma das S/A o Conselho de Administração como} estrutura responsável pelo acompanhamento das ações desenvolvidas pela Diretoria, assim como na Fundação Estatal está previsto o Conselho Curador. Pode-se dizer que existem as estruturas Proprietários (Acionista) - Conselho de Administração - Presidente na S/A e na Bahiafarma há Proprietários (Povo) – Conselho Curador – Diretoria Executiva.

53 _{Instituto Brasileiro de Governança Corporativa - Código de Melhores Práticas de Governança Corporativa,} 2007.

interessadas (stakeholders), o objeto social e a sustentabilidade da sociedade no longo prazo.

À partir da visão apresentada na teoria do Principal-Agente pode-se perceber a existência do Estado (ente representativo de sua população) na condição de principal e os dirigentes da Bahiafarma na condição de agente (Diretoria Executiva). Desta relação faz-se necessário o perfeito alinhamento das intenções e ações, pois, com a assimetria de informações, o problema de agência pode tornar-se uma realidade.

Restringindo esta abrangência de análise, nota-se que a relação entre a diretoria executiva, cujos membros são indicados pelo governador do estado, e o corpo técnico concursado pode vir a apresentar problemas de agência, pois aqueles possuem cargos temporários de caráter político e estes, regulamentados pela CLT54, são responsáveis pelo desenvolvimento de pesquisas com prazo e objetivo pré-estabelecidos. Sabe-se que o corpo técnico, composto por doutores e mestres, terá a intenção de desenvolver as melhores práticas com resultados significativos para suas pesquisas, possibilitando assim um melhor reconhecimento na comunidade científica a qual estão inseridos.

Buscando o desenvolvimento de estratégias que minimizem futuros conflitos entre as partes, deve-se adotar o ferramental apresentado anteriormente, na totalidade ou parcialmente, sob pena de perda de eficiência nas atividades precípuas, não esquecendo a influência do desenho institucional, citado no estudo de Verleun, para a implantação eficiente das práticas de governança corporativa.

Os benefícios apresentados pelo principal devem inibir a pratica de ações oportunistas por parte dos agentes. Entretanto, os mecanismos de incentivo devem atender as partes e não se limitar a um deles; pois, no caso em tela, os agentes podem perceber atitudes do principal que prejudiquem o projeto inicial ou a continuidade de seus trabalhos, haja vista a existência de interesses políticos ou desconhecimento técnico do trabalho que está sendo realizado.

Em consonância com as argumentações gerais de Verleun no que se refere à teoria dos incentivos supra mencionadas, pode-se sugerir para a gestão da Bahiafarma que sua diretoria executiva, que legalmente é nomeada pelo governado do Estado, seja composta

exclusivamente por funcionários concursados da fundação, e neste caso a função política seria convertida em técnica gratificada, o que estimularia os funcionários a atingir tal escalonamento hierárquico.

Para o inicio das atividades seriam estabelecidos critérios técnicos que buscariam atender a objetivos relacionados à experiência e o conhecimento técnico, podendo a posteriori serem agregados outros fatores em conformidade com a missão da instituição e com o grau de responsabilidade a ser exigido do funcionário. Para aqueles cargos, com o transcorrer dos mandatos, poderiam ser estabelecidos obrigatoriamente conhecimentos em nível gerencial, haja vista as próprias características da diretoria executiva.

Como forma de fortalecer as relações profissionais seria estabelecida à avaliação 360 graus, a mesma seria realizada de cima para baixo e de baixo para cima, isto inviabilizaria posturas oportunistas de diretores e de funcionários, todavia, faz-se necessária a clara apresentação dos critérios que serão analisados, sob pena da subjetividade imperar quando da avaliação, vindo a não refletir a realidade dos fatos.

Tratando-se de uma fundação voltada à pesquisa científica na área de medicamentos, é condição precípua que seus integrantes estejam engajados em um plano de desenvolvimento contínuo. Isto seria realizado a partir de comparecimentos e apresentações técnicas em congressos estabelecidos pela Bahiafarma, assim como na participação de cursos especializados (mestrado, doutorado ou outros) de interesse do funcionário e da fundação, com anuência da sua chefia. O desenvolvimento de pesquisas com a publicação de seus resultados serviria de condição para o recebimento de aportes financeiros para as pesquisas e recebimento de salários extras (transparência/prestação de contas), entretanto todos os critérios de avaliação e os benefícios a serem cedidos devem ser estipulados antecipadamente de maneira transparente, tratando todos os envolvidos de forma igualitária (equidades) e possibilitando o acompanhamento das contas públicas pelos entes interessados (prestação de contas), sendo estes, princípios basilares da governança corporativa.

Conforme se nota na Figura 6 os servidores devem ter seu sistema de incentivo estabelecido em conformidade com o grau de complexidade das atividades que desempenha. Aceitando a realidade de que nem todos os servidores chegarão ao ápice de suas carreiras em consequência de fatores diversos, sejam eles profissionais ou pessoais, as organizações devem

incentivar seus funcionários que melhor desempenham suas competências. Em um nível inicial, uma grande massa de funcionários deve ter condições de incentivos equânimes, entretanto, com a assunção de postos hierárquicos os investimentos em capacitação do servidor serão diferenciados. Desta forma:

Com a adoção de um plano de capacitação permanente, a instituição passa a transmitir ao agente a mensagem de que existe um plano de investimento de longo prazo em recursos humanos, ... e assim galgar cargos mais elevados, hoje ocupados não pelo mérito, mas por indicação política. (DIENHART, 2000 apud VERLEUN,2008)

Figura 6

Composição do Plano de Capacitação Permanente. Fonte: VERLEUN, 2008

Realizadas estas ponderações sobre os pontos positivos da aplicação da teoria dos incentivos na gestão da Bahiafarma, vale a ressalva quanto a dois tópicos mencionados. Teoricamente, a hierarquização e a concorrência entre pares na ocupação das limitadas funções gratificadas podem fomentar práticas desleais entre concorrentes. Pares que objetivam crescimento

N. De Servidores Grau de complexidade N. Operacional N. Tático N. Estratégico Atividades Unive rsais Arcabou ço Jur ídi co Atividades de Regula çã o Formul açã o de Pol íticas P úb lica s Ges tã o Estrat égi ca e Desenvolvimento Institucional

sempre serão concorrentes e aceitando a hierarquização de funções o resultado pode induzir a prática de atos não éticos. O empregado em uma função desta natureza, portar-se-á de forma dissimulada a fim de que suas conquistas não sejam perdidas com a presença de outros indivíduos. Para os idealizadores, isto poderia ser encarado como um desafio à melhora de performance constante, pois os incentivos poderiam migrar conforme o desempenho de cada indivíduo, podendo assim alternar as funções.

Contudo, a prática pode mostrar uma outra realidade. Apresentada anteriormente, a racionalidade limitada do homem, seja por assimetria de informações ou por limitada capacidade de processos e informações técnicas, pode induzir a prática subliminar de atos como forma de compensação das imperfeições. O empregado torna-se refém dos benefícios alcançados e não admite a possibilidade de perda. Esta realidade destrói o ambiente de trabalho, alavancando ações oportunistas e paralelas às obrigações do agente público em consequência da falta de perspectiva funcional.

Outra forma de alinhamento de intenções entre partes refere-se aos incentivos negativos. Entendidos como medidas punitivas, estes poderiam ser aplicados para condutas não adequadas aos interesses da organização, por exemplo: a divulgação de assuntos sigilosos das pesquisas em andamento, a espionagem para a obtenção de vantagens; ao não cumprimento de prazos estabelecidos, sem justificativas plausíveis; a não eficiente aplicação de recursos orçamentários, haja vista o caráter dispendioso de uma fundação voltada à pesquisa; dentre tantos que podem e devem ser elencados no estatuto da Bahiafarma.

Analisados alguns aspectos referentes à complexidade da gestão da Bahiafarma, faz-se necessária à observação de dois pilares fundamentais para a sustentabilidade de um programa social – a eficiência e a eficácia. Realizadas as considerações supra, é fundamental entender a importância destes conceitos, pois a partir dos mesmos as ações desenvolvidas podem ser avaliadas e o processo realimentado, possibilitando adaptações sempre que necessárias.

Em uma visão econômica, entende-se que o conceito de eficiência está relacionado com a alocação de insumos/recursos, financeiros ou não, que possibilitam a obtenção de um patamar de produtos; a eficiência econômica, conforme SANDRONI (1994), é a:

Relação entre o valor comercial de um produto e o custo unitário de sua produção. Portanto, a eficiência econômica aumenta quando aumenta a relação entre o valor de um produto em relação a seu custo unitário, mantendo-se as qualidades que satisfaçam às normas técnicas.

Entretanto, a lógica de uma fundação estatal, destinada à produção e distribuição de medicamentos a população carente, não se molda à estrita interpretação econômica. Esta, também faz parte do arcabouço estratégico, todavia:

A dimensão da eficiência, por sua vez, remete a avaliação para considerações de benefício e custo dos programas sociais, e há notórias complexidades a respeito que devem e serão levadas em conta. De imediato, deve-se reconhecer, organizações só estariam sendo eficientes se demonstrassem antes ser efetivas55_{, no sentido já mencionado. (MARINHO;}

FAÇANHA, 2001)

Finalmente, o conceito de eficácia (ex-post) de um programa social está relacionado com os resultados desejados para o mesmo. Entretanto:

... há pelo menos duas questões importantes a serem contempladas e devidamente balanceadas pela avaliação. A primeira deve levar em conta que o superior hierárquico (principal) do programa social é agente de instâncias superiores de formulação de políticas. Além disso, gerencia um mandato cujos termos em geral incluem objetivos (formulados as vezes por mais de uma instância superior, e nem sempre compatíveis entre si) não verificáveis, ou seja difíceis de ser descritos e especificados a priori. Naturalmente, isso introduz dificuldades críticas na avaliação ex-post dos programas. (MARINHO; FAÇANHA, 2001)

Isto tudo só ratifica a importância que se deve dispensar aos instrumentos de avaliação de programas sociais. Sendo estes elaborados e destinados a atender uma demanda social, faz-se necessário o acompanhamento das estratégias elaboradas, das ações desenvolvidas e dos resultados obtidos, tudo isto em períodos delimitados de tempo, pois a avaliação deve ser constante quando da vigência do mesmo. Isto ocorre em conseqüência de algumas características inerentes dos programas sociais, a título de exemplo pode mencionar:

a) objetivos genéricos, múltiplos e de difícil mensuração a priori; b) a descentralização operacional dos programas, que requerem, com freqüência, montagens organizacionais e administrativas complexas; c) as regras de financiamento e de repasses adotadas que, em geral, não são integradas e

55 _{Para estes mesmos autores: “A efetividade do programa social diria respeito, portanto, a implementação e ao}

aprimoramento de objetivos, independente das insuficiências de orientação e das falhas de especificação rigorosa dos objetivos iniciais declarados do programa.”

estruturadas pelos objetivos que se pretende estimular; d) ao horizonte de vigência dos programas sociais que, em geral, transcendem os anos fiscais e orçamentários e submete os programas a restrições globais de recursos e disputas periódicas por verbas. (MARINHO ; FAÇANHA, 2001)

Diversas são as ferramentas que podem ser utilizadas para a avaliação da execução das políticas públicas. Entretanto, uma análise individualizada, baseada na relação insumo- produto ou em apenas resultados contábeis, podem induzir os avaliadores a equívocos. No caso da Bahiafarma é fundamental que a avaliação seja contextual, pois assim verificar-se-á a eficiência da mesma comparativamente com outros laboratórios oficiais com objetivos similares. A metodologia sugerida para esta avaliação é a Data Envelopment Analysis56 (DEA), também conhecida com Análise Envoltória de Dados. O método consiste em comparar a eficiência relativa de uma empresa ou organização perante o conjunto de concorrentes que atuam no cenário; no caso especifico da Bahiafarma não há a configuração de mercado concorrente, mas existem outros laboratórios oficiais sediados no território nacional, os quais buscam desenvolver pesquisas farmacêuticas com o objetivo de viabilizarem o acesso da população aos medicamentos. A utilização deste ferramental conforme Fitzsimmons e Fitzsimmons (2000) apud Macedo, Santos e Silva (2004): “envolve o uso de métodos de programação linear para construir uma fronteira não-paramétrica sobre os dados, onde medidas de eficiência são calculadas em relação a sua fronteira.”

Conforme Peña (2008):

O método DEA tem-se aplicado com sucesso no estudo da eficiência da administração pública e organizações sem fins lucrativos. Há sido usado para comparar departamentos educacionais (escolas, faculdades, universidades e institutos de pesquisas), estabelecimentos de saúde (hospitais, clínicas), prisões, produção agrícola, instituições financeiras, países, forças amadas, esportes, transporte (manutenção de estradas, aeroportos), redes de restaurantes, franquias, cortes de justiça, instituições culturais (companhias de teatro, orquestras sinfônicas) entre outros. No entanto, na análise historiográfica do tema realizado por Silvia Kassai (2002) percebe-se pouca utilização do Método no Brasil, sendo utilizado com freqüência nos Programas de Pós-Graduação de Engenharia de Produção e Sistema da Universidade Federal de Santa Catarina e da Universidade Federal do Rio de Janeiro.

Assim, não esgotando a possibilidade de uso de outros ferramentais, acredita-se que a análise envoltória de dados permitirá uma aferição relativa das atividades desempenhadas por uma

56 _{Para o entendimento da modelagem matemática pode-se estudar: Chanes, Cooper e Rhodes (1978); Macedo e} Bengio (2000); Marinho e Façanha (2001); Macedo, Santos e Silva (2004) e Peña (2008).

empresa ou instituição frente aos seus concorrentes, possibilitando assim ajustes necessários para se obter as melhores posições.

4.6 CONCLUSÕES PARCIAIS

Acompanhando o estudo teórico dos benefícios alcançados pela utilização da governança corporativas nas empresas, nota-se que este ferramental pode e deve ser aplicado em qualquer tipo de empresa, em entidades públicas e em organizações do terceiro setor. Estando estas instituições em patamares tão distintos, o que possibilitaria este ponto em comum? Atendo-se a funções precípuas de cada uma, a análise apressada diria ser impossível esta convergência, pois a primeira objetiva lucro, a segunda estaria voltada a questões de bem estar da sociedade com a implantação de políticas públicas, e estas se enquadrariam em uma posição hibrida, buscando o social sem a aferição de lucros econômicos, pois sua receita é proveniente de diversas fontes, inclusive transferência dos governos.

Este tema é polêmico e existem autores que possuem entendimentos totalmente divergentes sobre este assunto. Alguns ratificam as afirmações anteriores dizendo que:

Organizações públicas e privadas guardam semelhança importantes no que diz respeito a governança organizacional. A separação propriedade e gestão, que gera os denominados problemas de agência, os mecanismos de definição de responsabilidade e poder, o acompanhamento e o incentivo na execução das políticas e objetivos definidos, por exemplo, são problemas comuns. (FONTES FILHO, 2003)

De acordo com Mello (2006) em seu estudo sobre a governança corporativa aplicada no setor público federal brasileiro:

O setor público possui um papel importante na sociedade e a aplicação efetiva da governança corporativa ao setor público pode encorajar o uso eficiente de recursos, exigência de responsabilidade em prestar contas ao administrador dos recursos, aperfeiçoar a administração e entrega dos serviços e, portanto, contribuir para melhorar a vida das pessoas. A efetiva governança é também essencial para tornar as entidades do setor público mais confiáveis. (PSC/IFAC, 2001 apud MELLO, 2006)

Em posição contrária, há autores que acreditam que o formato da administração pública inviabiliza estas práticas. Tratando-se de uma administração com inúmeros responsáveis e

com objetivos não tão claros como na iniciativa privada, nota-se que a gestão pública não apresenta a eficiência esperada por seus usuários. Como exemplo ilustrativo pode-se citar a