Instrument technique de planification spatiale des besoins de développement de la commune, le PUD modifie la vocation des terrains compris dans son périmètre et même au delà . Les terrains situés hors du périmètre d' urbanisation sont frappés de servitude de "non edificandi" (1). La terre perd sa vocation initiale ( agricole ) et acquiert du seul fait de l'intégration à un périmètre urbain la qualité de terre constructible. Le caractère de constructibilité entraîne une modification substantielle dans le statut juridique de la terre et les droits exercés sur les terres publiques et sur les terres privées.
) SUR LES TERRES APPARTENANT À L'ÉTAT
Les terres publiques sont définies par l'ordonnance du 20 février 1974 Art.5, comme, «les terres dépendant du patrimoine de l'État y compris ceux dont la propriété a été dévolLtà l'État par l'ordonnance de 1966.
- Les terrains appartenant aux collectivités locales.
- Les terrains faisant partie des exploitations autogérées agricoles.
- Les terrains versés au FNRA au titre de l'Ordonnance de 1971 portant révolution agraire".
Essentiellement ces terres publiques, ainsi définies sont constituées de trois catégories.
- Les terres de la colonisation qui constituent le patrimoine des exploitations autogérées. Déclarées biens vacants en 1962 elles font l'objet de mesures conservatoires jusqu'en 1966 où elles sont intégrées par décret dans les biens de l'État (1). Elles sont inaliénables imprescriptibles et insaisissables. Le caractère d'inaliénabilité est rappelé par le code civil de 1975 ( Art.859) qui étend leur "protection " jusqu'au refus de leur location ou de leur jouissance à
titre individuel
«les terres et bâtiments des exploitations et entreprises autogérées agricoles sont inaliénables et imprescriptibles, Ils ne peuvent faire l'objet de location, leur mode d'exploitation ne peut être que collectif ».
- Les terres du FNRA qui est le fonds national de la révolution agraire dans lequel ont été versées toutes les terres agricoles ou à vocation agricoles, tous statuts confondus (terres communales, hobous, privé , archs ) dans le cadre des opérations de nationalisation . Les terres du FNRA sont au terme de l'article 22 de l'ordonnance de 1971 déclarées inaliénables imprescriptibles et insaisissables .
«Les terres incorporées au FNRA sont la propriété de l'État. Inaliénables , imprescriptibles et insaisissables, elles ne peuvent être soumisesà aucun droit réel susceptible de les grever, ni faire l'objet de location ou d'amodiation à quelque titre ou sous quelque forme que ce soit ».
Le caractère de l'inaliénabilité des terres intégrées au fonds national de la révolution agraire est rappelé dans la constitution de 1976 où la propriété de l' État y est définie comme la propriété détenue par la collectivité nationale dont l'État est l'émanation. Elle est établie de manière irréversible sur les terres pastorales, agricoles ou à vocation agricole nationalisées ( Art. 14) .
Cette disposition constitutionnelle appelle deux remarques
- La première est relative au régime "préférentiel" accordé par le législateur aux terres, nationalisées dans le cadre de la révolution agraire, dans ce qui constitue la loi fondamentale du pays. Ceci est d'autant plus important à souligner que, du point de vue de la superficie, elles sont moins importantes que les anciennes terres coloniales devenues biens de l'État .
Du point de vue des enjeux, les terres coloniales s'inscrivent dans le registre de légitimation de la guerre de libération nationale alors que les terres nationalisées le sont dans le registre de la répartition des richesses nationales, dans le cadre d'une idéologie empreinte de justice sociale. Ces observations tentent de trouver une explication aux motivations du législateur
de protéger constitutionnellement une partie seulement de ce qui constitue les terres publiques.
- La seconde remarque est relative au sens à donner à ce rappel constitutionnel, du point de vue de la hiérarchie des normes. Après le coup d' État, du Président Boumédienne, présenté comme un réajustement révolutionnaire, la constitution de 1963 était devenue caduque "de facto". Il faudra attendre 1976 pour la promulgation d'une nouvelle constitution. Dans l' intervalle) les textes, les plus importants, avaient été adoptés en dehors d'un cadre de référence à même de leur donner une logique d'ensemble .
La promulgation de la constitution de 1976 accompagnée d'une charte nationale dans laquelle sont définies les grandes options du développement ( alors que les grandes options avaient déjà été mises en oeuvre dans l' agriculture„ l'industrie, l'organisation administrative etc ) parachève un processus normatif en tentant de lui donner à posteriori une logique d' ensemble qui lui manquait au départ.
L'intégration aux réserves foncières : brèches ouvertes dans l' inaliénabilité des terres publiques
La première brèche dans l'inaliénabilité des terres publiques est ouverte par l'art.2 de l'ordonnance de 1974. «les réserves foncières communales sont constituées par des terrains de toute nature, propriété de l'État des
collectivités ou des particuliers ». La seconde 'est ouverte par le caractère obligatoire de cette constitution (1).
Intégrées aux réserves foncières, elles changent de vocation et leur statut est modifié. Elles deviennent, du fait de leur intégration, des terres constructibles, cédées à titre onéreux, selon les dispositions de l'article du décret du 7 février 1976. « les terrains intégrés aux réserves foncières peuvent être aliénés »et de l'art.2 «ces aliénations sont faites à titre onéreux par la commune et peuvent faire l'objet d'une cession à titre privative».
Le changement de vocation d'une terre est un des éléments déterminants
de ce qui apparaît comme une procédure de déclassement d'un bien, du domaine public au domaine privé , autant que cette distinction peut être pertinente au regard du Droit Algérien (1).
Parallèlement au "quitus" accordé par l'Art.2 de l'ordonnance de 1974 à une aliénation des terres publiques, des dispositions sont prises dans l'art. 3 pour protéger les terres de la révolution agraire. «toutefois l'APC siège en APC élargie lorsque l'élaboration du plan d'urbanisme implique des opérations telles que prévues à l'Art.23 de l' ordonnance7l-23 du 8/11/1971».
La spécificité de la propriété publique a par ailleurs été soulignée par l' autorité centrale, par circulaire adressée aux membres du gouvernement, qui a donné à entendre qu'il ne fallait pas inclure dans les réserves foncières les terrains relevant du domaine public. Or en dépit de toutes ces dispositions les réserves foncières englobent effectivement des superficies importantes de ce secteur
«On peut même dire que le domaine national en fournit l'essentiel, en y apparaissant comme le prodigue pourvoyeur »( C. Benakezouh).
La raison de ces contradictions entre une volonté de préserver les terres publiques et surtout agricoles et une pratique locale différente réside souvent dans une insuffisance de terres privées autour de certaines agglomérations, fortement touchées par le processus d'appropriation publique. D'autre part il y a une contradiction dans l'esprit même du texte, par les facilités accordées aux intégrations des terres publiques { cession au dinar symbolique , ou intégration avec une indemnisation différée ).
L'utilisation de la terre à des fins autres qu'agricole, sa cession à titre onéreux et souvent privative achèveed'en modifier le régime juridique et porte4un coup sévère à la préservation des terres agricoles et des terres publiques. l'État, par le biais des communes enfreint ses propres lois en aliénant les terres publiques. Par ailleurs, Lesscandales des attributions de terres rapportés par la presse rtenn ejete en cause des objectifs de
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développement et de justice sociale. Le quotidien "El moudjahid" du 10/8/1980
fait
«favoritisme de discrimination et de passe-droits». Tout concoure dés lors à rendre, l'utilisation des terres publiques et la construction sur des terres agricoles, licites par des acteurs autres que l'État. Ces derniers seront considérés par les pouvoirs publics comme des indus occupants ( lorsqu'il s'agit de terres agricoles ) et des occupants illicites (lorsqu'il s'agit de bidonvilles) .2) SUR LES TERRES PRIVÉES, DES RESTRICTIONS AU DROIT DE PROPRIÉTÉ
Alors que l'intégration juridique implique un transfert de propriété du propriétaire à la communef et reste liée à la condition d'une prise de possession progressive selon les besoins, l'intégration technique à un PUD assure à la commune un véritable monopole sur les mouvements fonciers.
Deux limites sont apportées aux droits des particuliers sur les terres devenues constructibles : Une limite des surfaces , de l'usage ,et un gel des mutations de propriété.
Un droit de propriété limitée aux besoins familiaux et professionnels
Ces besoins sont définis par l'article 6 de l'ordonnance portant constitution des réserves foncières au profit des communes :« les terrains de toute nature appartenant à des particuliers et qui sont inclus dans les limites du périmètre urbain, sont destinés à satisfaire en priorité, les besoins familiaux de leurs propriétaires en matière de construction».
L'article 8 du décret d'application précise que : (1) «les surfaces nécessaires aux besoins familiaux des particuliers visés à l'article 6 de l' ordonnance , sont fixés cas par cas par les autorités compétentes, compte tenu de la densité fixée par le plan d'urbanisme, et à condition que la destination du terrain a été prévue pour l'habitat».
Ce qui apparaît comme un principe intangible posé par l'article 6 de l' ordonnance est soumis dans l'article 8 du décret d'application à une condition qui n'est pas de nature à préserver une priorité dans le droit d'usage du terrain, et à assurer la mise en oeuvre effective des droits, même limités, sur la terre.
Il faudra attendre deux années pour en voir les modalités pratiques précisées par un décret (1), «les besoins familiaux en matière d'habitat sont déterminés en surface construite, par l'application de la norme de vingt mètres carrés par personne....Cette surface est calculée pour une famille constituée par le chef de famille et l'ensemble des personnes à sa charge sur la base d' une taille minimum de huit personnes et d'une taille maximum de vingt personnes».
L'art. 6 du même décret fixe les modalités de détermination en matière de besoins professionnels.«...Des surfaces supplémentaires destinées à l' implantation d'activités peuvent être conservées par leurs propriétaires, à condition que le règlement d'urbanisme de la commune autorise l'implantation de l'activité envisagée ".
La condition est donc maintenue pour les implantations d'activités professionnelles alors qu'elle est assouplie pour les conditions de détermination des besoins familiaux. La raison d'une telle distinction reste liée au monopole de l'État sur l'investissement et sur l'aménagement du territoire.
La notion de besoins familiaux, telle qu'elle est déterminée ( elle a été calculée selon les normes internationales de l'OMS ) , apparaît comme un succédané au droit de propriété sur les terres constructibles . Les droits sur la terre sont définis en fonction de l'usage qui doit en être fait et sur une surface définie par le législateur.
Le droit de propriété est de ce fait inséparable des besoins, d'une fonction sociale (construction ) et d'une fonction économique (l' implantation d'activité ).