Le rôle des services de l’Agence de l’eau Adour-Garonne

Comme nous l’avons vu dans le chapitre 3, la stratégie nationale pour la consultation DCE de 2005 en France consiste, pour les agences de l’eau, à concevoir des dispositifs conformément aux critères des figures imposées (questionnaires pour sonder l’opinion) et des figures libres (procédures interactives innovantes). Cette règle nationale a été imposée aux agences de l’eau en même temps que l’adoption dans la législation nationale de la loi de transposition de la DCE (21 avril 2004), dont l’article 3 affirme le principe de participation dans la politique des bassins versants²⁵⁶. Or, d’après notre hypothèse, nous considérons que les figures libres sont davantage en capacité que les figures imposées de générer la prise à témoin du public attendue, et donc de renforcer la redevabilité des décideurs politiques, parce qu’elles permettent, en théorie, de mieux faire s’exprimer le grand public. Par conséquent, les figures

libres sont probablement davantage exposées à la méfiance des acteurs soucieux de maintenir

un statu quo politique ou organisationnel.

Or, l’Agence de l’eau et le Comité de bassin Adour-Garonne disposent de marges de

discrétion, faites de capacités de validation de la faisabilité technique, financière et organisationnelle²⁵⁷ concernant l’Agence de l’eau d’une part, et de capacités de validation

politique et sectorielle concernant le Comité de bassin d’autre part. Ces capacités de

validation mettent en œuvre des dynamiques d’appropriation stratégique qui se construisent à partir de la lecture que font les acteurs du jeu organisationnel et des enjeux auxquels ils sont attachés258. Toutefois, comme nous le montrerons tout au long de ce chapitre et dans le

256 Loi n°2004-338 du 21 avril 2004 - JORF 22 avril 2004: [Art. 3, Aliéna II] Le comité de bassin recueille les

observations du public sur le projet de schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE). Il soumet ensuite le projet, éventuellement modifié pour tenir compte des observations du public, à l'avis des conseils régionaux, des conseils généraux, des établissements publics territoriaux de bassin et des chambres consulaires concernées. Ces avis sont réputés favorables s'ils n'interviennent pas dans un délai de quatre mois suivant la transmission du projet. Le comité de bassin peut modifier le projet pour tenir compte des avis formulés. [Art. 3, Alinéa III] Le SDAGE est adopté par le comité de bassin et approuvé par l'autorité administrative. Il est tenu à la disposition du public.

257HALL P. (ed.), (1989), The political power of economic ideas : Keynesianism across nations, Princeton University Press.

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suivant, les acteurs gestionnaires de l’eau (Agence de l’eau, wateringues) ont tendance à anticiper les prises de position des acteurs de l’eau, et donc à s’octroyer des capacités de validation politique et sectorielle, en principe réservées aux représentants socio-économiques (élus, groupes d’intérêts …). Et par conséquent, à concevoir la consultation à partir de ces deux catégories de critères de validation.

Au mois d’avril 2004, lors du colloque à Millau (cf. chapitre 3), la Direction de l’eau nationale – une sous-direction du MEDD – a présenté aux agences de l’eau les stratégies de consultation du public à poursuivre. L’Agence de l’eau Adour Garonne et le Comité de bassin avaient déjà entamé la réflexion autour des dispositifs de consultation à mettre en œuvre dans le bassin. En effet, quelques semaines auparavant, entre janvier et février, l’Agence de l’eau avait convoqué les huit commissions géographiques (cf. chapitre 1) du bassin. Rappelons qu’il s’agit d’assemblées purement consultatives, dont la composition collégiale est à l’image du Comité de bassin, et qu’elles ont été créées dans le bassin Adour-Garonne pour appuyer l’élaboration du premier SDAGE.

Cette fois-ci, elles ont été convoquées pour qu’elles donnent leur avis sur le diagnostic du bassin selon l’agenda prévu par la DCE. Elles ont été aussi l’occasion, accessoirement, de solliciter en fin de séance les membres de ces assemblées pour qu’ils contribuent à l’organisation de la consultation du public à venir… Mais à quel titre ? Comme nous nous en sommes rendu compte les semaines suivantes, l’Agence de l’eau n’avait pas à ce moment de stratégie très claire à propos du type de dispositifs de consultation à adopter, et du rôle que pourraient jouer ces « relais territoriaux ». Elle n’en avait à ce stade qu’une vague idée, en fonction des informations officieuses qui circulaient entre les services et les tutelles ministérielles, mais également en fonction de ses expériences en matière de concertation avec les acteurs de l’eau du bassin, et en fonction des sentiments personnels de ses membres. Nous allons montrer à présent que si le principe des figures libres de la consultation a bien été validé par l’Agence de l’eau, cette validation a fait l’objet de beaucoup de réserves parmi les responsables des services. Et par la suite, ce faible crédit initial aura des conséquences sur la pérennité de ce type de dispositifs de consultation.

En fait les services de l’Agence de l’eau sont partagés entre d’un côté, des acteurs favorables à une innovation participative, et de l’autre, des acteurs sceptiques sur l’utilité de la

147 consultation grand public. Au sein des organes exécutifs du bassin versants (le Conseil d’Administration de l’Agence), le rapport de force a penché plutôt en faveur des acteurs sceptiques, si bien que l’adoption des figures imposées de la consultation, et surtout celle des figures libres, ont fait l’objet d’importantes réserves. La figure 10 montre quels ont été les services désignés en 2004, à l’issue de cette réflexion, pour organiser la consultation DCE sur le bassin.

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La sous-direction Connaissance et Planification représente le principal service impliqué dans la mise en œuvre de la DCE, notamment parce que c’est elle qui centralise (depuis 2002) les informations nécessaires à la réalisation du diagnostic du bassin demandé par la directive européenne (classement des masses d’eau en bon état ou en risque de non-atteinte du bon

état). Si l’Agence de l’eau produit une partie de ces informations, elle dépend par ailleurs des

collectivités territoriales du bassin pour lui fournir celles dont elle ne dispose pas, ainsi que des activités économiques, ou encore des ONG. C’est ainsi que pour faciliter la transmission de ces informations, plusieurs autres services ont été associés à la sous-direction

Connaissance et Planification, en comptant principalement sur l’implantation territoriale

(Délégations régionales), sur l’expérience de la concertation (Service DCE, Conseiller du Directeur), la compétence (Service Communication) ou le tissu de relations publiques (Conseiller Assemblées) des responsables de ces services. Or toutes ces personnes ne partageaient pas le même point de vue à propos de la pertinence de la consultation du grand public, et nous avions constaté que les acteurs sceptiques étaient généralement plus proches de la direction de l’Agence de l’eau que les autres. Comme nous le verrons plus bas, ce déséquilibre a eu une influence substantielle sur la manière dont la consultation du public a été conçue pour 2005 et pour 2008. Examinons la posture de chacun de ces acteurs.

• Les acteurs sceptiques au sein de l’Agence de l’eau Adour-Garonne

Le Conseiller Assemblées remplit un rôle d’intermédiaire entre le Comité de bassin et les services techniques de l’Agence de l’eau. Sa fonction est essentiellement celle d’un médiateur qui cherche à faciliter le règlement des différends au sein du Comité de bassin, ou bien entre le Comité de bassin et l’Agence de l’eau. Le travail qu’il mène dans ce sens avec les élus des collectivités territoriales s’avère décisif. C’est pour cette raison qu’il juge inutile de chercher d’autres moyens de consultation du public. C’est une conception de la démocratie représentative classique qui est défendue ici. Cette posture est justifiée autant pour des motifs idéologiques que du fait de l’expérience pratique du Conseiller Assemblées qui affirme bien connaître, depuis plusieurs décennies, les élus locaux du bassin. Pour lui, ce procédé vaut davantage que la meilleure des procédures participatives qui pourrait être mise en œuvre, car la parole d’un élu engage davantage de responsabilité et de crédibilité, et donc de garantie, que celle des individus qui s’expriment librement.

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« Lorsque vous êtes élu par les habitants, vous disposez de certaines latitudes, mais pas au-delà de ce que permet votre mandat. Et ce mandat représente une garantie pour nous. Un gage de responsabilité. Car les élus sont des représentants de l’Etat. Ils ne peuvent pas faire tout ce qu’ils veulent. […] Quand vous connaissez des élus depuis plusieurs années, parce que vous les croisez régulièrement dans des réunions, ou parce qu’ils sont vos partenaires, c’est plus facile de travailler qu’avec des habitants que vous découvrez à chaque nouvelle réunion. Et en plus il n’est pas toujours possible de satisfaire ce que veulent les habitants. Ils n’ont pas toujours la mesure du prix à payer pour répondre à leurs attentes ». [Conseiller Assemblées, Adour Garonne, 2004]

Au fond, sont mis en avant le professionnalisme et la responsabilité des élus, qualités dont le grand public semble dépourvu. La démocratie représentative traditionnelle est défendue d’abord avec l’argument juridique : un élu mandaté est responsable légalement, tandis que l’opinion librement exprimée des individus ne les engage pas formellement. Deuxièmement le mandat suppose une relation institutionnelle durable entre l’Agence de l’eau et les collectivités, dans laquelle les protagonistes, en plus d’être des personnes morales, apprennent à se connaître, à se faire confiance, à traiter ensemble, etc. Enfin, les élus sont présentés comme mesurés et réalistes quant aux possibilités financières de leur territoire. Par conséquent, l’attachement aux formes de représentations institutionnelles traditionnelles est justifié par un argument pragmatique – on ne change pas une méthode qui marche – par opposition à l’idéal d’une démocratie élargie susceptible d’entraver ce long travail de mise en relation avec le tissu des notables locaux.

On pourrait nuancer ces propos en rappelant que les élus, de par les suffrages qui les ont nommés, doivent aussi satisfaire les intérêts de leurs électeurs. Le fait de ne pas évoquer ouvertement cette nuance donne à penser que la coordination entre l’Agence de l’eau et les élus du territoire n’irait pas autant de soi que ce qui est affirmé. Elle est en fait le fruit de longues années de travail en commun, que ce soit dans le cadre de la planification de la politique des bassins versants (programmes d’intervention pluriannuels, SDAGE), ou que ce soit dans le cadre de la décentralisation en général. Les partenariats représentent des interdépendances complexes, dont la mission de l’Agence de l’eau consiste principalement à moderniser les équipements collectifs (stations d’épurations, canalisations…), conformément aux réglementations en vigueur, contre aides et subventions. En d’autres termes, l’Agence de l’eau joue à la fois le rôle de prescripteur et de « banque mutualiste²⁵⁹ » au service des acteurs

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locaux, et les relations qu’elle a établies pourraient être fragilisées, voire balayées par de nouveaux instruments chargés d’incertitudes.

Le grand public est conçu d’emblée comme incapable d’appréhender le registre savant des experts de l’Agence de l’eau. L’article 14 de la DCE prévoit que le public s’exprime sur le diagnostic du bassin, puis sur le projet de plan de bassin, qui comprennent tous les deux une importante quantité de données techniques et jargonneuses. Or les législateurs européens avaient anticipé cette difficulté, et pour cette raison ils avaient recommandé la rédaction d’un

document de consultation à destination du public réalisé localement²⁶⁰. Pour le réaliser, l’Agence de l’eau a créé au début de l’année 2004 une Commission DCE réunissant d’un côté l’ensemble des responsables des services associés à l’organisation de la consultation du public, et de l’autre les représentants des différents collèges du Comité de bassin. Le Conseiller du Directeur général était membre de cette commission²⁶¹. Le Conseiller du Directeur général a livré son sentiment à propos du travail réalisé par la commission.

« Il a été décidé en Conseil d’Administration que nous [la Commission DCE] devions produire un document grand public en vue de la consultation de l’an prochain. […] Mais il y a un énorme travail à faire. Il faudrait presque repartir de zéro. Il faut expliquer ce qu’est une masse d’eau, ce qu’est le bon état de référence, … et même expliquer ce que nous faisons, nous, l’Agence de l’eau. Parce que ce n’est pas évident que le grand public sache bien qui nous sommes exactement, et ce que demande la directive européenne. Alors, je ne sais pas si on pourra tout faire passer en un seul coup : expliquer qui nous sommes et ce que nous faisons, et demander l’avis du public sur l’état des lieux [le diagnostic]. » [Conseiller du Directeur général, 2004]

Ainsi, avant même que les premiers contacts ne soient établis avec le public, un certain nombre de présomptions ont été émises à son endroit et, ce qui est remarquable, par des hommes proches du Directeur de l’Agence de l’eau. Cela signifie qu’au moment où l’organisation de la consultation du public a été confiée à la sous-direction Connaissance Planification, ainsi qu’aux services sous sa tutelle (Service DCE et Service Communication), cette démarche ne fut pas accueillie avec beaucoup de considération, étant donné la réserve dont elle fut l’objet. D’ores-et-déjà, peu de personnes parmi la direction prêtent de vertus à cette prise à témoin du public.

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Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive (2000/60/EC) : Public Participation in relation to the Water Framework Directive, Guidance document n.°8, European Commission, 2003

261 Le contenu de ce document sera analysé dans le chapitre 5, et particulièrement le rôle joué par les représentants du Comité de bassin de la Commission DCE dans la rédaction du document.

151 Le Sous-Directeur Connaissance et Planification n’avait pas à ce moment fait connaître son sentiment à propos de la consultation du public. On a confié à ses services l’organisation de la consultation du public. Il était donc tenu d’une certaine manière à un « devoir de réserve ». En revanche, il se libèrera de ce devoir après la première campagne de consultation dès 2006, et se positionnera ouvertement parmi les sceptiques. Pour l’heure, il a donné carte blanche à deux services de l’Agence de l’eau. L’un est permanent, c’est le service Communication de l’Agence. Celui-ci est ordinairement chargé de produire des supports de communication de deux natures : d’une part des mallettes publicitaires pour sensibiliser les scolaires, d’autre part le poster annuel pour annoncer la Journée mondiale de l’eau. Ce n’est pas l’objet ici de porter des jugements de valeur à l’encontre de ces deux services de l’Agence de l’eau. Cependant, le fait d’attribuer la consultation du public à des équipes qui occupent une position fragile ou secondaire au sein de l’Agence de l’eau traduit a priori le scepticisme partagé par les principaux responsables de l’Agence. Néanmoins, de leur côté, les deux services chargés d’organiser la consultation du public ont accueilli assez favorablement leur mission, en cherchant à concevoir des procédures qui sortent de l’ordinaire de la gouvernance du bassin Adour-Garonne.

• Les acteurs favorables au sein de l’Agence de l’eau Adour-Garonne. Le service DCE a en fait constitué le principal groupe de travail chargé d’organiser la consultation. Le service Communication est intervenu ponctuellement et à la fin de la démarche pour finaliser la matérialisation des supports papiers à soumettre au grand public (documents de consultation, questionnaires). Cependant, un acteur inattendu a rallié le groupe de travail. Il s’agit de la Délégation régionale de Brive. Au début de l’année 2004, durant les semaines qui ont précédé l’organisation de la consultation du public, des acteurs locaux du sous-bassin de la Dordogne ont manifesté leur volonté d’être associés à la consultation du public, ce qui a encouragé le Directeur de la Délégation de Brive à participer au groupe de travail. Nous allons aborder à présent la manière dont chacun de ces collectifs a appréhendé la mission qui lui a été confiée. Il ne s’agit pas encore de présenter les dispositifs qu’ils ont adoptés, examen dont il est question dans la section suivante, mais de montrer leur engagement dans la dynamique et en quoi leur engagement a permis de produire des dispositifs de consultation innovants dans le bassin.

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Le Service DCE a représenté le centre de gravité de l’ensemble du collectif qui a participé en Adour-Garonne à l’organisation de la consultation du public. Le responsable de ce service « pratique la concertation » depuis le commencement de l’Agence de l’eau, mais une concertation limitée aux acteurs de l’eau : dans un premier temps les membres du Comité de bassin au début des années 1970, puis à partir des années 1990 les membres des Commissions géographiques (devenues Commissions territoriales en 2008) qu’il a l’habitude d’animer. Pour lui, le dialogue avec les acteurs de l’eau ne fonctionne qu'à la condition que l’Agence de l’eau parvienne à communiquer ses prescriptions aux acteurs de l’eau, et qu’en retour, ces derniers parviennent à être entendus auprès de l’Agence. Concernant le grand public, il ne pouvait en être autrement.

« Ce que nous voulons, c’est mettre en place une consultation qui fonctionne comme une sorte d'ascenseur avec le public. De haut en bas, nous leur communiquerons les informations relatives au diagnostic et à nos préconisations. De bas en haut, nous recueillerons leurs avis et leurs questions. Mais pour cela, il faudrait trouver les bons relais ». [Responsable Service DCE, 2004]

A l'instar du Conseiller Assemblées, le Responsable du Service DCE met en avant son expérience pour défendre la conception de la consultation qu'il imagine le mieux convenir à la mission qui lui a été confiée. Toutefois, le fait que le public ne comprenne ni des experts de la politique de l'eau, ni des habitués des arènes de concertation, n'est pas un problème. L'important est d'élaborer avec soin les instruments qui permettront de construire le dialogue avec le public. De fait, il avance lui aussi un argument de nature pragmatique en s'appuyant sur sa propre expérience de la concertation avec les acteurs du territoire.

Par ailleurs, toujours fort de son expérience, il est conscient qu'un tel dispositif nécessite l'enrôlement de « bons relais », autrement dit, comme nous le verrons dans la section suivante, des acteurs suffisamment loyaux pour transmettre au public les prescriptions de l'Agence de l'eau et les réactions du public avec le moins de déformation possible. Or nous verrons dans la dernière section de ce chapitre que ce dernier point pose problème pour la plupart des acteurs concernés. En effet, certains relais potentiels redoutent que cet enrôlement soit une manœuvre destinée à faire taire les forces oppositionnelles du bassin, ou tout au moins, à orienter le débat public selon les seules vues de l'Agence de l'eau et des groupes d'intérêts supposés la gouverner. Un élément justifiait ces craintes. Au début de l'année 2004, le Conseil d'Administration du bassin avait décidé qu'aucune autre structure de concertation que celles

153 qui existaient déjà ne pouvait être créée. Ce qui limite de fait les marges de manœuvre données aux futurs relais enrôlés.

« Les relais que nous souhaitons engager recevront de notre part des moyens s'ils le souhaitent. Des supports de communication [kit DCE], des affiches, des power points, … même de l'argent si nous estimons que c'est nécessaire. Nous aurons un budget pour cela. […] Mais il n'y aura pas de nouvelle structure locale pour la consultation du public. Les Commissions géographiques resteront les structures consultatives de référence pour la concertation avec les acteurs des sous-bassins. Mais les relais ne seront mobilisés qu'au titre d'intermédiaires avec le grand public ». [Responsable