Aux Pays-Bas, la responsabilité de la mise en œuvre de la DCE appartient au Ministère des travaux publics et de la politique de l’eau (Verkeer & Waterstaat). Dans la waterwet, il existe une distinction entre la gestion des eaux au niveau national (grands fleuves, canaux, lacs et eaux côtières) et la gestion des eaux régionales. Chacune des quatre autorités historiques a reçu des attributions spécifiques.
Sur le plan régional, les Provinces sont les autorités compétentes pour la planification stratégique et pour la coordination des plans de bassin. La planification opérationnelle et la gestion de l'eau au niveau régional, sont de la compétence des wateringues. Enfin, les municipalités sont compétentes dans le domaine de la gestion des eaux urbaines, en particulier concernant les déchets, la collecte des eaux pluviales et la gestion des eaux souterraines en milieu urbain.
La répartition des compétences est par ailleurs incarnée par différents niveaux de plans d’actions (nationaux, régionaux, locaux) prévus par la waterwet, qui à ce propos stipule que
118
les plans de bassin de la DCE se déclinent en différents plans, et que chaque autorité doit reprendre sa partie du programme de mesures DCE dans son plan de l’eau :
• Le Plan National de l’Eau. Les quatre plans de gestion de bassins hydrographiques font formellement partie du PNE ;
• Le Plan de Gestion des Eaux Nationales ;
• Le Plan provincial de régime des eaux ou les plans provinciaux d’environnement ;
• Le Plan de gestion de l’eau des wateringues.
Au niveau national : le Ministère des travaux publics et de la politique de l’eau (Verkeer &
Waterstaat) travaille en collaboration avec le Ministère du logement, de l’aménagement du
territoire et de l’environnement (VROM) et le Ministère de l’agriculture, la nature et la qualité des aliments (LNV) pour remplir les missions suivantes :
• La définition de la contribution des Pays-Bas au plan de gestion de bassin international et la définition du plan de gestion pour la partie néerlandaise du bassin international ;
• La coordination et l’exécution partielle du contrôle ;
• La coordination et l’exécution partielle de l’élaboration du programme de mesures ;
• La régularisation et l’octroi des autorisations pour des activités en rapport avec les masses d’eau de surface ;
• La régularisation pour des activités en rapport avec les masses d’eau souterraine ;
• La coordination des informations et de la consultation du public réalisées à des niveaux subsidiaires (provinces, wateringues et municipalités).
Ces missions sont précisées dans le Plan National de l’Eau et dans le Plan de Gestion des Eaux Nationales.
Le Plan National de l’Eau (PNE)
Dans la waterwet, il est stipulé à l’article 4 que les lignes directrices de la politique nationale de l’eau et des aspects de la politique nationale d’aménagement du territoire qui y sont liées sont déterminées dans un Plan National de l’Eau. Les lignes directrices d’un Plan National de l’Eau incluent :
119 - Une indication, à la lumière des objectifs légaux et des normes légales, du développement, du fonctionnement et de la protection souhaités des systèmes aquatiques, ainsi que des délais correspondants ;
- Une énumération des mesures et dispositions nécessaires en vue de favoriser ce développement, ce fonctionnement et cette protection ;
- Une indication des conséquences financières et économiques attendues de la politique à mener.
Sont en outre reprises dans le Plan National de l’Eau :
- La partie néerlandaise des plans de gestion des bassins hydrographiques internationaux pour les bassins hydrographiques du delta du Rhin, de la Meuse, de l’Escaut et de l’Ems ;
- La Politique de la Mer du Nord ;
- Les fonctions des systèmes aquatiques gérés par l’État central.
Le Plan National de l’Eau proposé en 2008 et rendu définitif en 2009 à fixé, jusqu’à l’entrée en vigueur de la Loi sur l’eau, l’orientation de l’élaboration des plans de bassin. Depuis l’entrée en vigueur de la Loi sur l’eau, c’est cette dernière qui sert de référence au Plan National de l’Eau jusqu’à ce qu’il doive être revu en 2015 (révision tous les 6 ans). Le plan inclut également une annexe qui résume les principaux éléments des quatre plans de gestion de bassins hydrographiques néerlandais.
Le Plan de Gestion des Eaux Nationales (PGEN)
Un plan de gestion est élaboré pour les eaux de surface gérées par l’État central (système aquatique principal). Le Plan de Gestion des Eaux Nationales (PGEN) concerne les volets suivants :
- Les fonctions des eaux de surface ;
- Le programme de mesures et de dispositions nécessaires pour le développement, le fonctionnement et la protection des systèmes de régime des eaux ou des parties de ces systèmes d’une part et pour la protection de l’environnement, avec indication des délais visés à cet effet d’autre part ;
- La façon dont la gestion est assurée en cas de circonstances normales et divergentes; - Les moyens financiers nécessaires pour la réalisation du programme et la gestion.
120
- Le plan est revu au minimum une fois tous les six ans. Les nouvelles mesures ou
mesures revues entrent en vigueur au plus tard trois ans après qu’elles aient été
reprises dans le plan.
Au niveau provincial : Les États provinciaux veillent, en collaboration avec les états des provinces limitrophes, à ce que les plans régionaux de régime des eaux se rapportent tous au territoire complet de toutes les provinces. Lors de l’élaboration du plan provincial, il convient de tenir compte du plan de l’eau du niveau supérieur : le Plan National de l’Eau. Les États Provinciaux ont pour missions :
• La contribution à la participation des Pays-Bas dans le plan de gestion de bassin international et le plan de gestion pour la partie néerlandaise du bassin international ;
• L’exécution partielle du contrôle ;
• L’exécution partielle de l’élaboration du programme de mesures ;
• La régularisation et l’octroi des autorisations pour des activités en rapport avec les masses d’eau de surface ;
• La régularisation et l’octroi des autorisations pour des activités en rapport avec les masses d’eau souterraine ;
• L’information et la consultation du public.
Les provinces peuvent choisir de déterminer leur politique de l’eau dans un Plan d’environnement ou dans un Plan de régime des eaux. Un Plan d’environnement connaît une portée plus large que la seule question de l’eau. Les deux plans sont détaillés dans les paragraphes ci-dessous.
Plan Provincial d’Environnement (PPE)
Le Plan Provincial d’Environnement reprend les orientations nationales, le Plan de politique environnementale et le Plan de mobilité de toute la province. Par rapport à la politique de l’eau décrite dans le PPE, les mêmes lignes directrices sont applicables que celles du Plan Provincial de Régime des Eaux.
121 Plan Provincial de Régime des Eaux (PPRE)
Les États provinciaux déterminent dans un ou plusieurs plans des eaux, les lignes directrices de la politique de l’eau à mener dans la province et les aspects correspondants de la politique provinciale d’aménagement du territoire. Les lignes directrices incluent dans tous les cas :
- Le statut des eaux régionales ;
- Une indication, à la lumière des objectifs légaux et des normes légales et en conformité avec les fonctions précitées, du développement, du fonctionnement et de la protection souhaités des eaux régionales, ainsi que des délais correspondants ;
- Une énumération des mesures et dispositions nécessaires en vue de favoriser le développement, le fonctionnement et la protection ;
- Une indication des conséquences financières et économiques attendues de la politique à mener.
Au niveau des wateringues : Les conseils des wateringues qui sont situés entièrement ou partiellement dans chaque bassin hydrographique, ont pour missions :
• La contribution à la participation des Pays-Bas dans le plan de gestion de bassin international et le plan de gestion pour la partie néerlandaise du bassin international;
• L’exécution partielle du contrôle ;
• L’exécution partielle de l’élaboration du programme de mesures ;
• La régularisation ainsi que l’octroi des autorisations pour des activités en rapport avec les masses d’eau de surface ;
• La régularisation ainsi que l’octroi des autorisations pour des activités en rapport avec les masses d’eau souterraine, à l’exception de l’octroi des autorisations pour certaines catégories de captage dans les eaux souterraines et les infiltrations ;
• L’information et la consultation du public.
Les wateringues élaborent un Plan de Gestion de l’Eau (PGE) pour les eaux dont ils assurent la gestion. Pour les eaux régionales, il est également tenu compte du Plan régional de régime des eaux qui se rapporte à ces eaux régionales. Il revient également aux wateringues d’harmoniser leurs plans de gestion avec ceux des autres gestionnaires. Le plan inclut :
122
- Le Programme Des Mesures et les dispositions nécessaires en vue d’assurer le développement, le fonctionnement et la protection des eaux régionales, avec les délais correspondants. Il s’agit d’un complément concernant la réalisation de ce qui est repris sur le plan régional ;
- Une attribution complémentaire de fonctions aux eaux régionales, pour autant que le plan national, respectivement régional, en offre la possibilité ;
- Les projets relatifs à la façon dont la gestion est assurée dans le cas de circonstances normales d’une part et en cas de calamités d’autre part ;
- Un aperçu des moyens financiers nécessaires pour la réalisation du programme et la gestion.
Au niveau communal : Les conseils communaux des communes qui sont situées entièrement ou partiellement dans chaque bassin hydrographique ont pour missions :
• La contribution à la participation des Pays-Bas dans le plan de gestion de bassin international et le plan de gestion pour la partie néerlandaise du bassin international, ainsi que l’élaboration du programme de mesures ;
• L’octroi des autorisations pour des activités en rapport avec les masses d’eau souterraine.
• L’information et la consultation du public.
Les communes sont également responsables de la qualité de l’eau dans leur rôle de gestionnaire du réseau d’assainissement. Les mesures et la politique d’assainissement sont fixées dans le Plan Communal d’Assainissement (PCA). Les plans communaux ne sont pas légalement requis dans le cadre de la mise en œuvre de la DCE. Si des mesures qui s’inscrivent dans le champ d’activités des communes contribuent à la réalisation des objectifs DCE et si ces mesures sont efficaces au niveau du rapport coûts /efficacité, il est alors souhaitable que les communes les adoptent. Les mesures communales sont adoptées sous la forme d’un arrêté du conseil municipal dans des plans d’assainissement communaux, dans des visions structurelles communales ou dans des plans de l’eau urbains (par exemple des berges écologiques sont généralement reprises dans des plans de l’eau urbains).
123
*
* *
En somme la transposition de la DCE s’est effectuée selon un découpage multi-niveaux très formel. Contrairement à la France, la mise en œuvre de la DCE ne repose pas sur un seul plan d’action situé au niveau du bassin versant, mais repose sur trois niveaux de planification (RWS, Province, wateringues), auxquels il faut rajouter les mesures prises par les communes. Si les Pays-Bas ont décidé de ne pas fusionner d’emblée leurs différentes échelles de gestion, c’est qu’ils ont estimé que cette modalité est contraire à leurs valeurs, à leur histoire et surtout à leur manière de fonctionner. Toutefois au final, les Pays-Bas doivent produire un PDM qui soit l’équivalent du SDAGE français, autrement dit un plan de bassin qui synthétise les quatre niveaux de planification initiaux. Or cette synthèse intensifie la complexité de la gouvernance néerlandaise.
Cette complexité tient essentiellement au fait que chaque plan est le produit d’un processus de décision réalisé à un seul niveau territorial, et que la synthèse finale doit pouvoir accorder les orientations décidées à chacun des niveaux. En réalité rien ne garantit, par exemple, qu’un plan adopté au niveau wateringue s’accorde avec les orientations prises dans le plan de la Province. De la même façon que les plans de bassin néerlandais se déclinent en plusieurs plans correspondant aux quatre échelles administratives historiques, la consultation du public est elle aussi répartie entre ces quatre niveaux. Mais comme nous le verrons plus bas, chaque niveau est responsable d’un type de public ou d’usager en particulier, et plus on descend vers le local, moins les procédures sont formalisées.
Une conséquence fondamentale de cette transposition de la DCE en plusieurs niveaux, c’est la tension qu’elle créée, ou plutôt qu’elle maintient, entre les différentes échelles administratives que traduit une forme de « coopération forcée », voire de compétition entre elles. Dans cette configuration, nous montrerons dans le chapitre suivant que ces éléments sont décisifs pour comprendre comment la consultation DCE est interprétée aux Pays-Bas.
124
Section
Section Section
Section 2222.... La consultation du public en France et aux PaysLa consultation du public en France et aux PaysLa consultation du public en France et aux Pays----BasLa consultation du public en France et aux Pays BasBasBas
Nous venons de dresser un rapide inventaire des acteurs et des espaces institutionnels qui ont été définis en France et aux Pays-Bas pour mettre en place l’agenda DCE. La différence fondamentale entre les deux transpositions est qu’en France les organismes (Agence de l’Eau et Comité de Bassin) sont situés au cœur du dispositif général, tandis qu’aux Pays-Bas, il y a une recherche d’équilibre des échelles de gestion. En revanche les deux transpositions ont en commun de présenter des configurations complexes et massivement occupées par les organisations institutionnelles et socioéconomiques. De ce fait on présume que le grand public ne peut jouer qu’un rôle secondaire dans cette configuration. Pour le vérifier, examinons comment la consultation du public se présente dans chacun des deux pays.