Le manque de soutien des acteurs de l’eau pour la consultation du grand public

Pour la consultation de 2005, l’Agence de l’eau Adour-Garonne a réussi à s’appuyer sur une vingtaine de relais qui ont été volontaires pour l’opération, même si au final tous n’ont pas mené leur mission comme ils l’auraient dû. Pour ces acteurs-là, on peut supposer qu’ils ont été ravis de participer à l’opération pour diverses raisons : pour l’intérêt général, par intéressement financier ou politique, etc. Toutefois, nous nous étions rendu compte que dans l’ensemble, les acteurs de l’eau étaient eux-aussi plutôt réservés sur la pertinence de cette consultation grand public, et ce quel que soit le « parti » qu’ils représentaient. Et sans doute ce manque de soutien des acteurs de l’eau envers la démarche du service DCE a t-il desservi ces derniers.

Plusieurs arguments ont été relevés parmi les réserves des acteurs de l’eau. Pour les représentants sectoriels, la consultation du grand public est non seulement inefficace du point de vue de la prise de décision, mais elle est également conçue comme un instrument de pression politique à l’usage des élus ou de l’administration. De ce fait, la démarche de consultation du public sera représentée davantage comme une menace que comme une opportunité ou une plus-value démocratique.

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« Il suffit que dans le cadre de « l’enquête publique », comme ça s’est produit récemment dans le Tarn-et-Garonne, vous ayez des gens qui soient un peu virulents, qui montrent un peu les dents contre le projet. Que le maire du village, qui pèse un poids très lourd dans la décision finale, fasse ce qu’ont fait plusieurs maires dans le Tarn-et-Garonne il n’y a pas très longtemps, c'est-à-dire monte un référendum municipal en disant : « moi, je m’en lave les mains, je demande l’avis de ma population ». Est-ce que vous connaissez un village en France où on demande l’avis à la population : « est-ce que vous voulez une carrière ? Est-ce que vous voulez une usine ? ». Les gens vous répondront « non » à 80 %, c’est logique.» [Syndicat de producteurs de graviers, 2004]

Pour les acteurs socio-économiques, le grand public ne dispose pas des connaissances nécessaires, et en plus il aura tendance à se prononcer en fonction de préoccupations personnelles, notamment selon le phénomène NYMBY, quand il ne s’agit pas de positions irrationnelles. Ainsi ils ne reconnaissent aucune capacité du public à défendre l’intérêt général. Par ailleurs, ils conçoivent l’importance d’une certaine maîtrise de la connaissance du public.

« Ensuite, on ne manquera pas de trouver des gens qui ont des choses à dire sur la DCE, que ça soit des gens qui s’expriment à titre strictement personnel, ou d’autres qui s’expriment au nom d’associations diverses, de protection de l’environnement, du « bien être des animaux » puisqu’on trouve ça aussi, que sais-je, de consommateurs, … Alors, pourquoi ça nous pose problème ? C’est parce qu’on ne maîtrise rien de tout ça. On ne maîtrise pas la connaissance qu’ont les gens, l’approfondissement qu’ils en ont fait.» [Chambre Régionale d’Agriculture, 2004]

Que faut-il entendre ici par maîtrise de la connaissance du public ? S’agit-il d’une volonté de contrôler ou de censurer les informations données au public ? Cela semblerait déplacé de le déclarer publiquement, et d’ailleurs c’est désormais contraire à la loi. En revanche, il est probable que cela exprime les lacunes présumées du public concernant la politique de l’eau, rejoignant ainsi les arguments des sceptiques de l’Agence de l’eau. Un autre argument en commun avec l’Agence est la crainte de la non-représentativité des publics consultés.

« On ne maîtrise pas non plus quel est le degré de représentativité de leur expression. Et dans le débat public, il est difficile de mesurer le caractère représentatif de ces expressions. La parole de celui qui représente 5000 personnes et la parole de celui qui ne représente que lui-même, on ne fait pas trop la différence. Je ne sais pas comment exactement cela se fera, mais en réunion publique, entre un bon orateur qui ne représente que lui, et un orateur médiocre qui représente 5000 personnes, c’est plutôt le bon orateur qui sera entendu, même si son opinion n’est pas très partagée, que celui qui a une représentativité.» [Chambre Régionale d’Agriculture, 2004]

169 Comme à l’Agence de l’eau, le problème de la non-représentativité fait immédiatement écho à l’expérience Charlas, à la confrontation âpre entre les partisans et les opposants au projet de réservoir. Au fond, plus qu’un problème de représentativité, on redoute des pratiques extrêmes de débordement, notamment des formes « sabotage » sciemment préméditées.

« On a été un peu échaudé lors du débat public sur la réserve de Charlas. On a été un peu échaudé dans la façon dont ça s’est passé. […] Quand vous avez des gens endoctrinés, quels qu’ils soient aussi bien chez les agriculteurs que chez les autres. Pour mettre une réunion par terre, c’est vite fait. Il suffit que vous ayez trois ou quatre grandes gueules dans la salle, voire des groupes organisés – il y a des techniques pour ça – qui veulent mettre par terre la réunion, c’est tout à fait faisable.» [Chambre

Régionale d’Agriculture, 2004]

On voit bien ici converger le point de vue des sceptiques de l’Agence de l’eau et celui des représentants des secteurs économiques. La consultation du public est susceptible d’être détournée par des acteurs qui désirent davantage exacerber les divisions, pour imposer radicalement leur point de vue, au lieu de générer un espace d’intercompréhension, de discussion, et de production de compromis. Face à ce risque, le recours à des élus mandatés semble une garantie plus sure pour le fonctionnement de la démocratie.

« Je crois qu’il conviendra de bien distinguer, lorsqu’on tiendra compte de ces consultations, de ce qui est la représentation d’une instance élue, avec des gens qui ont un mandat de ceux qui s’expriment à titre personnel. […] On les a élus pour qu’ils prennent les moyens de réfléchir à l’horizon 20 ans, qui n’est pas forcément très facile. On considère qu’ils l’ont bien fait ou qu’ils l’ont mal fait, la prochaine élection il faut en tenir compte. C’est le principe même de la démocratie.» [Chambre Régionale

d’Agriculture, 2004]

Or malgré cette convergence de points de vue entre les sceptiques de l’Agence de l’eau et ces représentants sectoriels, les derniers ont tendance à se méfier des premiers, du fait la succession des réformes et des nouvelles mesures dont ils sont régulièrement porteurs.

« Ce que craignent les industriels, c’est tout simple. En mettant bout à bout, la DCE, la Charte Nationale sur l’Environnement, la nouvelle loi sur l’eau, et cetera. Que demain il n’y ait plus moyen en France de développer le moindre projet industriel. Vous comprenez que le « principe de précaution », le « principe de non dégradation » qui est dans la DCE, les milieux, comment on appelle ça ? Il y a tellement de nouveaux vocables. […] Tout ça, c’est quand même des choses qui sont des espèces d’épées de

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Damoclès, suspendues au dessus de la tête de tous ceux qui travaillent, que ce soit les industriels ou les agriculteurs. » [Syndicat de producteurs de graviers, 2004]

Pour les représentants sectoriels, l’Europe, la consultation du public ne sont que des prétextes pour taxer et contraindre l’activité économique. Pour eux, les écologistes ont pris le pouvoir et avancent masqués sous le couvert de la rhétorique a priori neutre de la nouvelle gouvernance. Face à cette « main invisible » mais bien réelle, ces groupes de pression justifient leur lobbying au nom d’une résistance bien légitime, victimes qu’ils sont d’une bureaucratie jugée malveillante ou peu capable.

« Nous la DCE, on ne la sent pas bien. […] Il faut quand même savoir qu’il y a des antériorités. Il y a le SDAGE, bon en Adour Garonne, ça ne s’est pas trop mal passé. On a réussi à faire prendre en compte nos préoccupations, et cetera. Mais d’une manière générale, on a été obligé pendant toute la procédure d’élaboration du SDAGE de marquer à la culotte les gens qui tenaient le porte plume, pour surveiller au cas par cas, que les choses qu’on avait réussi à faire sauter dans un chapitre ne se retrouvaient pas dans un autre. […] On appelle ça la « théorie des bosses ». Vous savez, vous enfoncez une bosse quelque part, elle ressort ailleurs. » [Syndicat de producteurs de

graviers, 2004]

En somme, les activités économiques, principales destinataires des mesures de dépollution prévues par la DCE au même titre que les ensembles urbains, soupçonnent la consultation du groupe de jouer contre leurs intérêts d’une part, mais également contre l’intérêt général, dans la mesure où elle ouvrirait la porte à des formes de contestation contraires aux principes d’équité et de bienséance. Dans cette perspective, on peut supposer que, de leur côté, les acteurs et les collectifs traditionnellement opposés aux groupes d’intérêts économiques, et désignés par eux comme étant les saboteurs potentiels de la consultation, accueillent très favorablement la consultation du grand public. Or si le principe de consulter les habitants ne pose pas de problème pour les Organisations Non-Gouvernementales Environnementales (ONGE), en revanche, elles redoutent elles-aussi que l’expression du public soit utilisée contre les ONGE qui représentent déjà les habitants au Comité de bassin.

« Nous, ça fait déjà un moment qu’on met en place des manifestations pour le grand public. A Toulouse, on anime une exposition quasiment en permanence au rez-de-chaussée de l’ARPE²⁶⁸. En ce moment c’est justement sur la thématique de l’eau, pour

268 Agence Régionale Pour l’Environnement – Créée en 1991 à l'initiative de la Région Midi-Pyrénées et des associations régionales de l'environnement, l'ARPE Midi-Pyrénées, réunit plus de 90 représentants institutionnels, associatifs et / ou socioprofessionnels, répartis sur tout le territoire régional. Elle a pour objectif

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les particuliers. Et il arrive souvent qu’on réalise ce genre d’expositions en région. A ce moment-là, c’est une mairie ou un syndicat qui fait appel à nous. On leur amène le matériel, les panneaux, les brochures, … C’est pour mener ce type d’activité que nous percevons des subventions. […] Je ne crois pas que la consultation du public soit la meilleure chose que l’Agence de l’eau puisse faire. Le grand public je veux dire. Je ne parle pas des associations comme nous. Bon je ne peux pas dire que la mécanique fonctionne parfaitement, mais ça tient la route. Et ça tient parce que nos représentants connaissent bien les dossiers, siègent à la plupart des comités, et nous tiennent informés de ce qui se décide. Maintenant, si vous faites appel au public, qu’est-ce qui va se passer ? Est-ce qu’ils vont voir tous les tenants et les aboutissants de la politique du bassin. Est-ce qu’ils sont au courant de comment ça fonctionne ? De qui tire les ficelles, notamment les agriculteurs ? [ONGE, 2004]

De la même manière que les représentants des secteurs économiques soupçonnent l’Agence de l’eau de faire le jeu des environnementalistes, les ONGE suspectent la consultation DCE de servir les intérêts économiques. Le grand public n’est pas considéré comme manifestant un comportement irrationnel ou nimbiste, mais tout simplement pas suffisamment armé pour prendre position dans le débat public. A défaut d’être suffisamment formé et informé, il est présumé manipulable et donc à la merci des intérêts corporatistes. D’ailleurs, ce point de vue converge avec celui de la plupart des responsables à l’Agence de l’eau : toute consultation du public nécessite au préalable un travail substantiel de sensibilisation, pour ne pas que le jugement des individus se limite à l’économiquement acceptable.

« Parce que, l’Agence de l’Eau, comme toutes les autres agences que ce soit, ce sont des gens compétents, même parmi les adversaires, ce sont tous des gens compétents. Le problème de la participation de la population dans ces grands projets, c’est un leurre si on ne lui donne pas les moyens équivalents pour diffuser les opinions et les défendre, sinon les opinions sont à peine connues et sont phagocytées si elles ne sont pas rejetées purement et simplement. Et après au bout du dossier, on voit une liste d’associations, des pages entières des associations qui ont été consultées. Ça fait sérieux, mais en fait ces associations ont apporté à mon humble avis, pas grand-chose. Ne serait-ce que parce qu’elles n’avaient pas grand-chose à dire, mais même si elles avaient des choses à dire, le fait est que le relais médiatique, le relais institutionnel n’est pas suffisamment tourné vers nous, pour que ça puisse effectivement être positif.

L’élu a les moyens puisqu’il est légitimement le monsieur qui représente la population. L’associatif, lui n’a aucun moyen. C’est un long travail de conviction sur plusieurs années, et sur l’eau il y a beaucoup de choses à faire. » [ONGE, 2004]

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A aucun moment les ONGE ne rejettent le principe d’une consultation du public. Mais ils considèrent qu’ils ont un rôle central à jouer en tant que relais indispensable de la sensibilisation du public, pourvu qu’à la fin ils en sortent politiquement grandis. La consultation du public représente une opportunité dont ils pourraient tirer un avantage se traduisant par un contrepoids face aux intérêts corporatistes.

« Si on veut justement pouvoir équilibrer et contre balancer, il faut aussi qu’il y ait les moyens de sensibiliser un certain nombre d’acteurs, parce qu’ils se trouvent dans ces commissions des représentants de différents secteurs socioprofessionnels. Donc c’est aussi par ce biais là, c’est aussi un autre vecteur de sensibilisation, de vulgarisation, de diffusion de l’information. Il y a une carence de mesure de l’opinion, de représentativité de ce que pourrait être l’opinion générale. Il y a aussi des difficultés des intérêts, de la politique. Donc là on est dans des secteurs qui peuvent partir un peu dans tous les sens. Des problèmes de citoyenneté, de préoccupation de ce qu’il se passe, de qui fait quoi, comment évolue notre environnement. Il y a aussi un souci à ce niveau là, de redynamisation de la vie citoyenne. C’est vrai que dans l’ensemble, les gens ne s’en préoccupent pas. Si on ne règle pas aussi ça. Bon après, on avance petit à petit. Je ne sais pas si ces différents axes de réflexion, ces différents niveaux ça rentre dans ce cadre-là.» [ONGE, 2004]

La position des ONGE est partagée dans le bassin avec certains secteurs d’activité, notamment ceux qui ont un intérêt pour la bonne qualité de la ressource en eau. C’est le cas du secteur des loisirs et de la pêche. Ici, on souhaite que l’Agence de l’eau prenne position plus ouvertement en faveur des mesures qu’elle met en œuvre, et donc qu’elle sorte de l’opacité qui profite aux intérêts corporatistes. On considère que le seul relais des associations et des organisations locales ne suffira pas à mettre en avant la politique de l’Agence.

« Les associations vont plus loin. C’est elles qui sont habituées, plus habituées que nous, à faire de l’information, elles ont des réseaux. Les environnementalistes sont quand même bien structurés au point de vue réseau. Je pense que l’information générale va être donnée par les Associations de Protection de la Nature (APN), à mon point de vue. Mais il faudrait quand même qu’il y ait une information, même des Agences de l’eau, au public. On s’aperçoit que l’Agence de l’eau est très mal connue. Donc c’est le moment que l’Agence de l’eau fasse des communiqués pour faire connaître le travail qu’elle fait, à quoi ça correspond, et la liaison entre la DCE et la loi de l’eau. […] L’Agence de l’eau est peu connue ou mal connue. Elle n’est connue que pour toucher des redevances, elle n’est pas reconnue dans un certain travail d’intérêt général, et elle n’a pas fait les communications « grand public » – ils trouvent que ça coûte trop cher.». [Syndicat de pêcheurs, 2004]

173 La principale raison invoquée pour justifier que les relais associatifs ne peuvent pas suffisamment peser à eux-seuls, c’est leur manque de moyens pour la consultation du public. Le non-engagement de l’Agence semble trahir la pression exercée par les groupes d’intérêts.

« Le relais, c’est important. Mais ils n’ont peut être pas compris qu’ils ont un rôle à jouer, ou ils ne veulent pas, ou ils attendent. […] Donc on va relayer le travail de l’Agence gratuitement. Les APN n’acceptent pas ça et considèrent qu’ils doivent avoir une participation financière. Et pourquoi ne l’aurions-nous pas non plus nous ? Parce que c’est bien gentil, tout le monde touche de l’argent à droite à gauche, et on s’appuie sur les gens qui sont gratuits. C’est dans les habitudes françaises ça. [Syndicat de

pêcheurs, 2004]

En effet, le défaut d’engagement politique de l’Agence de l’eau est perçu comme un handicap pour peser face aux groupes d’intérêts. La personne interrogée ici siège depuis de nombreuses années dans les instances de bassin. Elle témoigne en effet des manœuvres habituelles qui sont pratiquées pour contourner les « contraintes environnementales », et anticipe avec beaucoup de lucidité ce qu’il risque d’advenir de la consultation du public demandée par la DCE.

« Donc faire de l’information. Nous on va faire de l’information sur la DCE, la valeur de nos masses d’eau, la qualité et la quantité de l’eau. Tout ce domaine là. Mais on sera toujours contrecarré par les études de service, qui ne correspondront pas à ce que nous disons. […] Et quand il y a une thèse qui ne leur plaît pas, on n’en parle pas. Donc on est obligé pendant des années de répéter la même chose, et on nous dit que ce n’est pas vrai. Donc on passe pour des gens qui sont fourbes, qui sont tendancieux. Alors que quand les textes sont faits, on ne veut pas les mettre sur la place publique. Donc c’est ça, c’est les fonds de tiroirs qu’il faut sortir. Les fonds de tiroir, personne ne veut les sortir. Là on sent qu’avec la DCE, vous l’avez vu, il y a quand même du personnel de l’Agence qui sont quand même très intéressés par ce travail, et qui sont moteurs. Jusqu’au jour où on va leur dire … » [Syndicat de pêcheurs, 2004]

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Au fond, le propos des acteurs, qu’il s’agisse des représentants des « pollueurs » ou de leurs détracteurs environnementalistes, est alimenté en fonction de leurs propres expériences d’acteurs de l’eau, autrement dit d’expériences de coopération et de négociation dans les arènes collectives du bassin. Tous font état du jeu stratégique dans lequel ils sont inscrits, et pour lequel la consultation DCE est exclusivement conçue, soit comme un atout mais

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généralement comme une contrainte. C’est considéré comme un atout lorsqu’il s’agit de renforcer la position des acteurs de l’eau déjà là : en leur assignant un rôle politique, celui de relayer, de sensibiliser et de porter la parole du public. C’est considéré comme une contrainte quand on présume que la consultation du public affaiblira la position de ces acteurs. Or à aucun moment la consultation du public n’est envisagée pour elle-même, comme mécanisme