En France, les conditions de consultation du public ont été précisées dans une circulaire nationale sur « l’information, la consultation et la participation en matière de planification de l’eau par bassin versant242 », rédigée par la Direction nationale de l’eau en 2004 (une sous-direction du Ministère de l’Environnement). Cette circulaire peut se présenter également comme une méthodologie destinée à fournir des pistes pour orienter la consultation du public, en ciblant davantage sur la spécificité du modèle français, à savoir la révision du SDAGE.
2.1.1 Le public selon le Ministère de l’Environnement
Deux types de public sont distingués dans la circulaire, les mêmes que ceux de la DCE : les
parties concernées qui sont des acteurs qui possèdent un intérêt ou un enjeu parce qu’ils
seront affectés par les décisions ou parce qu’ils peuvent influencer le résultat, et le public qui se définit par l’existence d’individus organisés ou non. La catégorie parties concernées correspond à la catégorie parties intéressées du Guide européen, de même que le public renvoie au public au sens large.
242 Circulaire nationale relative à la mise en oeuvre de l’article 14 de la directive cadre européenne sur l’eau (2000/60/CE), Direction de l’Eau, avril 2004
125 Plus loin, la circulaire définit les notions de participation active, consultation, et information, correspondant respectivement à l’engagement actif, la consultation et l’accès à l’information
de base du Guide européen. La participation active est réservée aux parties concernées dans la
mesure où ces dernières sont supposées disposer d’une capacité supérieure tant en termes de temps que de compétences. La circulaire souligne que les parties concernées sont non seulement intéressées par les domaines en question, mais que cet intérêt leur permet d’investir du temps, des compétences, et certainement des moyens matériels pour participer activement à l’élaboration des plans de bassin. Ainsi, les acteurs qui sont reconnus comme ayant des intérêts sont ceux qui sont capables de les honorer en mettant à disposition des moyens humains et matériels pour contribuer, entre autres, à la mise en œuvre de la participation du public. La circulaire, comme le Guide européen, souligne la nécessité de consulter le public au-delà des groupes organisés. Les parties concernées ont été sollicitées durant les phases de consultation des acteurs institutionnels dès 2004 et le grand public le fut dès 2005.
2.1.2 Les figures imposées et les figures libres de la consultation du public
En France, la transposition de la DCE est pilotée par un Secrétariat Technique de Bassin (STB) dans chaque bassin versant, composé de personnels de l’Agence de l’eau et des DIREN concernées. Le travail mené par chaque STB répond avant tout à des orientations déterminées par une autorité qui regroupe la direction des six Agences de l’Eau, sous la tutelle de la Direction de l’eau, appelée « l’interbassin ». Cette autorité réunit à échéances régulières, un Comité National de Pilotage (CNP) chargé de définir les directions que les STB doivent suivre afin de répondre aux objectifs de la DCE. Ce sont donc les STB qui, en France, conçoivent et opérationnalisent les dispositifs de participation du public. Leur activité doit être approuvée par les Comités de bassin.
Le CNP a demandé à chaque STB de répondre à deux niveaux d’exigence243. Le premier niveau est fixé par la réglementation européenne et nationale (« les figures imposées »), et le second niveau doit être élaboré localement par le STB et le Comité de Bassin (« les figures libres »). Les « figures imposées » consistent en des recueils d’avis en mairies et préfectures, au moyen d’un questionnaire. Cependant, redoutant la faible capacité du questionnaire à
243 Séminaire de Millau, Consultation du public, Comité National de Pilotage, Direction de l’Eau, 8 et 9 avril 2004
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mobiliser le public, le CNP a demandé à chaque Agence de l’eau de mettre en place un système de partenaires-relais DCE capable de faire de l’information et de recueillir des avis. Ces acteurs relais doivent être mobilisés parmi les acteurs déjà impliqués dans la politique de l’eau, via les SDAGE.
2.1.3 Le travail du STB Adour Garonne
Le STB du bassin Adour Garonne a donc organisé la participation du public en répondant aux deux niveaux d’exigence. Il a répondu au premier niveau d’exigence en élaborant son propre questionnaire destiné à l’ensemble des résidents du bassin Adour Garonne. Entre le printemps et l’automne 2005, le questionnaire a été mis à la disposition du public dans les préfectures et sous-préfectures du bassin. Il a été élaboré sur la base de l’état des lieux du bassin dont il avait vocation à valider le contenu (ou obtenir une légitimité publique). Chaque bassin a du suivre cette procédure. Concernant les « figures libres », les bassins ont eu la possibilité de tirer profit des dispositifs préexistants. En l’occurrence, chaque année depuis 2002, le STB Adour Garonne convoque ses huit commissions territoriales pour, d’une part, adapter le SDAGE défini en 1996 aux exigences européennes et, d’autre part, pour permettre au second cercle d’acteurs de participer à la politique de l’eau. La contribution des acteurs institutionnels du bassin à la production des dispositifs de consultation du grand public doit reposer sur un système de relais entre les instances de bassin et le grand public. Par ailleurs, le STB Adour Garonne a recommandé d’organiser des procédures dialogiques visant à faire se prononcer le grand public sur l’objet de chacune des deux grandes phases de consultation. Pour cela, elle s’est inspirée de dispositifs existants en les évaluant du point de vue de leur capacité à faire participer le grand public.
En Adour Garonne, la participation a reposé sur une série d’instruments techniques (questionnaires, courriers ou courriels), de procédures dialogiques et par la formation de réseaux d’acteurs territoriaux. Ces dispositifs étaient a priori destinés à intégrer le second cercle d’acteurs (le grand public) à la politique de l’eau de manière à ce qu’il exerce sa fonction présumée de publics-témoins.
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En Adour-Garonne, les acteurs « déjà impliqués dans la politique » (en dehors du Comité de bassin) se retrouvent dans les Commissions Territoriales. Les Commissions Territoriales s’apparentent à des assemblées d’acteurs impliqués dans la politique de l’eau. Chacune d’entre elles rassemble plusieurs centaines d’acteurs appartenant à huit subdivisions territoriales. La composition des Commissions Territoriales est semblable à celle du Comité de Bassin avec un tiers de représentants des services de l’État, un tiers de représentants des élus et des collectivités territoriales, et un tiers de représentants des usagers (parmi lesquels on trouve des laboratoires de recherche, des étudiants, …).
La présence des Commissions Territoriales a permis au STB de se mettre directement en relation avec un premier cercle des acteurs de l’eau. Les autorités du Bassin en Adour-Garonne, disposaient d’une certaine expérience et d’un savoir-faire en matière de mise en relation avec des acteurs institutionnels, dont on sait qu’il s’agit de groupes d’intérêts, des représentants de l’État et de ses services, des collectivités territoriales, des secteurs d’activité économique, ou de grandes fédérations associatives. En revanche, l’Agence de l’eau Adour Garonne, n’avait pas d’expérience particulière de la consultation du grand public et a dû mettre au point des dispositifs originaux et spécifiques (qui seront examinés dans le chapitre suivant).