L’obligation d’atteindre le bon état écologique

Le premier principe affiché par la DCE est une exigence de résultats exprimée par l’obligation d’atteindre « le bon état écologique » des eaux à l’échéance de 2015. La nouvelle réglementation européenne soumet ainsi les États membres au respect de normes de qualités de l’eau plus strictes et plus variées (indicateurs physiques, chimiques, écologiques, morphologiques) et prévoit des mécanismes de mesure et de contrôle de l’atteinte des objectifs ainsi qu’un arsenal de sanctions sous forme notamment de pénalités financières pour les États¹³³.

Pour atteindre les objectifs DCE, les États-membres sont tenus d’élaborer des Programmes de mesures (PDM) explicitant l’ensemble des moyens mis en œuvre en vue de se conformer aux normes européennes. Le PDM est directement inspiré du SDAGE que la France a mis en œuvre dans les bassins versants depuis la loi sur l'eau de 1992. Si l'élaboration d'un PDM est dans la DCE une obligation pour tous les bassins hydrographiques des États membres, la création d'une administration de bassins versants à l'image des Agences de l'eau françaises n'est pas obligatoire.

133 En 2009 la France est passible d’une amende européenne de 150 millions d’euros pour non respect de la directive Eaux Résiduaires Urbaines (ERU ; 91/271/CEE). Cette dernière fixe des obligations pour l'assainissement collectif des agglomérations. Entre 2007 et 2011, ce sont près de 4 milliards d’euros qui doivent être investis en France pour mettre aux normes 146 stations d’épuration identifiées par la Commission européenne comme non-conformes et se soustraire à la sanction.

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Pour mener à bien les PDM, les États membres doivent améliorer la qualité de tous les milieux aquatiques – cours d'eau, lacs, eaux côtières, eaux souterraines – d'ici 2015. Il s'agit non seulement d'améliorer substantiellement la ressource en eau mais aussi de prévenir toute dégradation à venir des écosystèmes aquatiques, d’assurer un approvisionnement suffisant en eau potable de bonne qualité, de réduire la pollution des eaux souterraines, de réduire ou de supprimer les rejets de substances dangereuses (une liste de trente-trois substances a été définie à l’origine, soixante en 2007) et d’intégrer ces exigences à toutes les politiques qui ont des effets sur l’environnement.

La DCE demande également de contribuer à l’atténuation des effets des sécheresses et des inondations. Par ailleurs, elle demande de respecter les objectifs fixés par les directives précédentes, concernant notamment les zones protégées, et elle cherche enfin à harmoniser la politique de l'eau communautaire développée depuis 1975, ce qui représente l’incorporation de plus de trente directives ou décisions.

La DCE demande en outre de développer une politique de l’eau qui tienne compte de la vulnérabilité des écosystèmes aquatiques¹³⁴. Elle vise à protéger à long terme les ressources en eau disponibles en établissant une gestion des eaux par bassin hydrographique, une évaluation des caractéristiques de chaque bassin versant, une surveillance de l’état chimique, écologique et quantitatif des eaux de surface et des eaux souterraines, ainsi que des zones protégées dans chaque bassin. Aussi les PDM peuvent être complétés par des plans d’action plus détaillés et concerner des aspects spécifiques des bassins.

Enfin la DCE prévoit des mesures dérogatoires, sous la forme de mesures moins drastiques, que les États membres peuvent adopter s'ils parviennent à en motiver la raison auprès de la Commission (irréversibilité de la transformation des milieux, impossibilité technique ou financière d’assurer des aménagements, effets de circonstances imprévues ou exceptionnelles telles que les inondations ou la sécheresse,…). Si les objectifs de « bon état environnemental » ne peuvent pas être atteints à hauteur des exigences de la directive, les États membres ont la possibilité de fixer des objectifs environnementaux moins stricts.

La possibilité de déroger aux objectifs initiaux de la DCE et de produire des plans d'action complémentaires crée une marge de manœuvre pour la négociation territoriale des normes collectives en vue de l'adoption des PDM, et donne également du sens à la participation des

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65 usagers de l'eau et du public au cours de cette négociation. Néanmoins la DCE a prévu un protocole précis structurant la négociation territoriale (comme indiqué sur la figure 3 ci-dessus) par lequel les États membres doivent rendre compte explicitement des facteurs responsables d'un éventuel mauvais état de la ressource en eau. Avant même d'envisager des dérogations à la règle européenne, les États membres doivent commencer par réaliser un état

des lieux des bassins (effectué en 2004), en représentant les masses d'eau en bon ou en

mauvais état.

Figure n°3 Protocole de mise en œuvre de la DCE soumis aux États membres

2003 - Identification des bassins versants et désignation des autorités compétentes

2004 - État des lieux des bassins versants et analyse économique. - Registre des zones protégées

2005 - Première consultation du public sur le calendrier des questions importantes émanant de

l’état des lieux

2006 - Programme de surveillance de l'état du milieu

2008 - Deuxième consultation du public sur les PDM 2009 - Établissement du PDM

- Publication du PDM pour chaque bassin versant (en décembre) 2012 - Tous les PDM sont opérationnels

2013 - Révision de l'état des lieux de chaque bassin versant 2015 - Réalisation des objectifs de bon état (sauf dérogation)

- Révision des PDM tous les 6 ans (mêmes procédures 2008-2015)

2015 - Troisième consultation du public sur l’évaluation des résultats du PDM

Cet état des lieux présente la situation de référence de l’état de l’ensemble des ressources en eau de surface (cours d’eau, rivières, eaux côtières et eaux des estuaires) et souterraines. Il doit évaluer quelle sera la situation de ces ressources en eau à l’horizon 2015, sur la base d’un scénario d’évolution (projection des tendances actuelles d’évolution des activités industrielles, agricoles et domestiques). Il doit faire apparaître explicitement les facteurs ou les activités

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responsables d'une ressource en eau jugée en mauvais état (cf. figures 4et 5 pour le bassin Adour Garonne et pour les Pays-Bas).

Une fois réalisé, l’état des lieux des bassins versants doit être porté à la connaissance, non seulement des autorités européennes, mais aussi de la population. Dans un souci de transparence, il doit obligatoirement attirer l'attention du « grand public » sur les grandes lignes directrices de la directive européenne, sur la présentation générale du bassin versant, mais surtout sur l'état écologique de l’ensemble des milieux aquatiques du bassin selon un découpage de ces milieux en « masses d’eau » - comportant une évaluation des coûts, dommages et avantages supportés par le milieu naturel et de l'impact des trois grands groupes d’usagers - afin de connaître les contributions respectives des différentes catégories d’usagers. L’ensemble de ces informations doit suggérer un scénario tendanciel pour 2015 ainsi que l’évaluation d'un risque de non atteinte du bon état de l’eau (RNABE) pour l’ensemble des masses d’eau (sur les cartes en rouge). Le risque de non atteinte du bon état écologique consiste en une estimation de la qualité de la ressource en eau en 2015, estimation établie selon l’hypothèse qu’aucune mesure supplémentaire aux mesures actuelles ne soit envisagée. Cette évaluation permet d’indiquer les milieux pour lesquels il est nécessaire de renforcer la surveillance et toute action visant leur non-dégradation. Dans les faits cela demande la mise à niveau des connaissances sur les milieux. L’état des lieux doit enfin établir un registre des zones protégées au titre des directives en cours (zones sensibles à l’eutrophisation, zones vulnérables aux nitrates, baignade, AEP, Natura 2000).

C’est ensuite sur la base de cet état des lieux qui doit donner à voir les points sensibles du bassin que doit se mettre en place toute la programmation des PDM sur la période 2004-2010. Au terme de ces programmes d’action, la DCE exige des États membres de parvenir à la réalisation de ces objectifs pour lesquels les États membres sont tenus de rendre compte à l’Europe et face au public, à échéances fixées, de l’avancement et des effets des mesures qu’ils mettent en œuvre. De ce fait, nous examinerons de quelle manière les programmes de mesures et d’actions demandés par la DCE permettent aux autorités européennes de contrôler les politiques menées pour améliorer la qualité de l’eau.

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