par les acteurs
2. Construction du dispositif de gestion de la transaction
2.1. Rôle de l’organisation des marchés
L’organisation des marchés telle que nous la connaissons actuellement est le résultat d’une longue histoire de la protection des marchés. Ainsi, déjà dans l’entre-deux-guerres, les premières crises françaises apparaissent, liées à une augmentation de la production non suivie par la consommation. Ces crises nécessitent la mise en place d’un protectionnisme du marché français, et d’incitations à la consommation de lait. Les premières interventions de l’État pour réguler les marchés laitiers sont liées à des contingentements douaniers. Mais cette gestion de la balance commerciale n’est pas suffisante, et l’action de l’État conduit à la «Loi du 2 juillet 1935 tendant à l’organisation et à l’assainissement des marchés du lait et des produits résineux». Cette loi est prise dans une situation de surproduction latente depuis le début des années trente qui conduit à une crise de la filière avec de fortes chutes des prix en 1935, suite à l’accentuation de cette surproduction. Elle est impulsée par la pression des fédérations (en particulier de la cgl, d’après Delbaere, 2016). Cette première loi prévoit une organisation du marché en améliorant la qualité demandée des laits (santé des animaux), en obligeant la vente d’un lait non écrémé et en définissant les caractéristiques des produits laitiers pouvant être vendus sur le territoire métropolitain26. Si elle est surtout technique, elle n’en a pas moins un impact sur les marchés.
La Seconde Guerre mondiale fait passer la filière sans transition de la surabondance à la pénurie. Rationnement et prix fixés sont la norme pour l’ensemble des produits agricoles. Du fait de déficits importants à la libération, ces mécanismes ne sont abrogés que quelques années plus tard. Le rationnement du lait et des produits laitiers n’est supprimé qu’en 1950. Mais rapidement après, en 1953, la surproduction entraîne une nouvelle crise qui conduira à la mise en place de mesures d’organisation du marché. Depuis les années cinquante, l’action de l’État est basée sur une «ancienne idée» d’«assainissement» des marchés. L’idéal est le marché libre, et il faut laisser jouer leurs rôles aux mécanismes de marchés, d’offre et de demande. Cependant, le résultat de ces mécanismes étant rarement satisfaisant, ni pour les producteurs, 26. En plus d’assainir le marché intérieur en imposant une qualité, cela a aussi pour effet de créer des barrières non tarifaires à l’importation.
ni pour les industriels, ni pour les pouvoirs publics, les écarts sont régulés par des sociétés d’intervention (Forestier, 1959). Ce sont les interventions du forma et d’Interlait, que nous avons mentionnés plus haut, qui permettent une régulation des prix des produits industriels. Ils sont couplés à d’autres outils de régulation des marchés. Ainsi, pour éviter les surplus, la fixation du taux de matière grasse dans les laits de consommation est ajustée chaque année pour correspondre aux productions laitières (à 30g/Lavant 1959, 34g/L ensuite).
L’objectif de ces mécanismes de régulation est d’aboutir à un prix du lait à la production qui conviendra aux producteurs et également à l’acheteur industriel, cela limitant par conséquent les conflits entre ces deux protagonistes de la filière. Ces mécanismes favorisent également la propension au productivisme et à la surproduction qui créeront des tensions entre soutien de la production et limitation des excédents. Hairy et Perraud (1988) parlent quant à eux de compromis entre capitalisme et paysannerie.
2.1.1. Un outillage qui devient européen
Les marchés des produits laitiers — et donc indirectement les prix du lait — sont encadrés par un système de régulation, l’Organisation Commune du Marché lait. L’ocm lait fut mise en place en 1968, dans un contexte de construction commune d’un marché européen, à la suite du traité de Rome. Elle a permis de protéger le marché laitier européen, en regroupant les systèmes de protection propre à chaque pays et participant à l’unification du marché européen. Les fonds utilisés pour cette politique sont communs, le Fonds Européen d’Orientation et de Garantie Agricole (feoga) finance les dépenses nécessaires à la pac quel que soit le produit ou l’Etat considéré. Ce système a permis de stabiliser le marché européen. L’hypothèse était que, dans un système sans régulation, le prix du lait serait très instable, dépendant directement des échanges extérieurs, et des cours mondiaux, d’une offre et d’une demande sujettes à la saisonnalité. Pour arriver à stabiliser le prix du lait, l’ocm lait se basait jusqu’en 2003 sur :
— Une protection aux frontières, pour isoler le marché européen de la concurrence mon-diale,
— un achat des produits industriels à prix garanti quand le prix de ces produits passe sous un certain seuil, à certaines périodes de l’année. Ce qui régule indirectement le prix du lait brut,
— des aides à la consommation, aussi bien humaine qu’animale, et des aides au stockage privé, pour limiter les stocks publics liés à ces achats, ont été mises en place,
— un contingentement de la production pour éviter une surproduction et limiter le stockage public,
— la fixation d’un prix indicatif, prix du lait que l’on souhaite voir se réaliser.
Ce changement de niveau éloigne les acteurs de la filière de la construction des outils. Les pouvoirs publics français qui sont, comme nous l’avons vu, dans une posture de cogestion de cette question de la régulation, ne sont donc plus les seuls à convaincre. Il faut dorénavant conjuguer avec des stratégies et intérêts potentiellement divergents des autres pays de l’Union Européenne.
2.1.2. Le prix indicatif
À la sortie de la Seconde Guerre mondiale, les mécanismes de gestion de la pénurie en vigueur pendant la guerre sont maintenus. Les prix sont alors fixés par les pouvoirs publics. Ils permettent aux industriels de sécuriser leurs débouchés, et ainsi aux producteurs d’avoir une certaine garantie sur le prix qui leur sera payé, même si tous les produits laitiers n’étaient pas régulés.
À partir de l’entrée en vigueur d’une politique de marché européenne en 196427, les prix indicatifs nationaux ont dû converger vers un prix indicatif européen, unique à partir de 1968 et de la mise en place de l’ocm lait. Cette évolution est loin d’être anodine, elle déplace la gestion de l’outil de régulation des prix de la France vers l’Europe. Ce prix indicatif devait «piloter» les outils de régulation (en particulier les prix d’intervention), c’était en quelque sorte un prix d’orientation, ou prix d’objectif, mais il n’avait qu’une valeur théorique. Cepen-dant, c’est l’évolution de ce prix indicatif qui guidait (du moins dans un premier temps28) les mesures de régulation du marché permettant théoriquement de l’atteindre. Le système n’est pas automatique et la fixation du prix est l’objet d’une négociation annuelle permettant des ajustements au niveau européen (gel du prix début des années soixante-dix et augmentation «prudente» ensuite). Il est fixé tous les ans par le conseil des ministres.
La définition d’un prix indicatif n’est pas sans poser problème sur les objectifs poursuivis par l’organisation de marché, tiraillée entre un rôle économique et un rôle social du prix. Ce problème est bien explicité dans l’Avis du comité économique et social sur les perspectives de la politique agricole commune de 1985 :
«Le cœur du problème auquel la politique agricole commune (PAC) est mainte-nant confrontée réside dans l’échec de la tentative d’utiliser les prix comme ins-trument à la fois pour équilibrer l’offre et la demande et, sur le plan social, pour assurer simultanément un niveau de vie équitable à l’ensemble de la communauté agricole. Cet échec est mis en évidence par l’existence, côte à côte, d’excédents en augmentation et de revenus agricoles qui n’ont pas augmenté en termes réels dans la plupart des États membres au cours de la dernière décennie et qui ont parfois réellement baissé dans certains d’entre eux, ainsi que par l’inégalité croissante des revenus en agriculture. Il faut maintenant faire un choix. Si l’on se sert des prix comme d’un instrument social, il faut trouver d’autres moyens d’équilibrer l’offre et la demande. Si l’on se sert des prix comme d’un instrument économique, il faut trouver d’autres moyens pour assurer aux personnes travaillant dans l’agriculture un revenu que la société accepte en tant que revenu équitable. Parmi ces moyens, le plus efficace serait le paiement direct de primes de revenus aux exploitants agricoles les plus pauvres et le travail à mi-temps en dehors de l’agriculture.»
Le prix indicatif est abrogé en 2004, conformément aux évolutions de l’accord du Luxembourg. Ce prix a augmenté (en valeur nominale) jusqu’au début des années quatre-vingt-dix, puis a été relativement stable jusqu’à son abrogation en 2004. Les prix européens étaient, sur toute cette période, assez proche de ce prix indicatif (voir figure 6.3 page 167).
27. Le règlement du 5 février 1964 prévoit l’établissement graduel de l’organisation commune des marchés. 28. Infra, l’impact des seuils de garantie sur les prix d’intervention
Figure 6.1. – Évolution de la collecte annuelle de lait de vache en France, en millions de litres 0 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 1960 1970 1980 1990 2000 2010 Source : Eurostat
2.1.3. Le problème collectif des «excédents»
La gestion des volumes semble toujours avoir posé problème aux pouvoirs publics (qui subissaient l’obligation d’intervention en cas de surproduction) et aux industriels laitiers, qui devaient gérer tantôt les excédents, tantôt la pénurie, ainsi que la saisonnalité. Nous retrouvons ces questions dans la littérature dès les années trente (Génin, 1938 ; Tapernoux, 1935, sur les excédents saisonniers et la nécessité d’assainissement), et de façon plus prégnante dès le début des années cinquante après le retour à la normale dans l’après-guerre (Keilling, 1953 ; Hairyet al., 1972 ; Broussolle, 1978). La surproduction qui se met en place de façon structurelle dans les années cinquante est gérée par des interventions sur les marchés des produits, comme nous l’avons vu plus haut. Elle est également limitée par une restructuration, un «assainissement» de la production : incitations à l’arrêt des exploitations les moins performantes, en particulier d’un point de vue sanitaire, et politiques de prix «indicatif» qui mettent, de toute façon, hors-jeu les petites exploitations non performantes. S’ensuivent dans les années soixante et soixante-dix des successions de périodes d’excédents entrecoupées de périodes de pénuries, principalement liées aux conditions climatiques (tels la sécheresse en 1969 évoquée par Boichard 1972). La collecte laitière française double entre 1950 et 1968, du fait d’augmentations de la production, mais également d’une plus grande part du lait livrée à l’industrie plutôt que transformée à la ferme (Boichard, 1972). Le niveau de production en France et en Europe, malgré ces règles, continue d’augmenter (voir Figure 6.1). Cette surproduction, accompagnée par des mesures de marché des pouvoirs publics, permet le développement sécurisé de l’industrie laitière et participe d’un dispositif de gestion permettant à la fois l’«assainissement» de la production et l’accumulation capitalistique de la transformation. Cependant, les excédents structurels
posent une question de plus en plus importante à la gestion des marchés dans l’ocm lait, augmentant les coûts d’intervention. Ainsi, dès la moitié des années soixante-dix, le déséquilibre entre production, consommation intérieure et niveau des marchés mondiaux conduit à une augmentation importante des coûts de la régulation du marché et à la constitution de stocks de produits industriels importants, en particulier le beurre.
Un premier outil de régulation de l’offre est mis en place en 1977, c’est la taxe de corespon-sabilité. Cette taxe s’élevait à 1,5 % du prix indicatif, puis a été augmentée jusqu’à 2,5 % en 1982. Cet outil était une façon de faire supporter aux producteurs laitiers les conséquences de la surproduction. Ainsi, on peut lire dans un rapport de la Cour des comptes européenne (1986) «les producteurs de lait devraient être plus directement associés aux mesures d’écoulement de leurs excédents de production et, par le truchement du prélèvement, au financement de ces mesures.» Il a été poursuivi jusqu’à son abrogation en 1993. Cet outil permettait le financement d’une partie des mesures de régulation (stockage, restitutions) et la mise en place de nouvelles mesures de communication. Si cet outil a effectivement financé des mesures de régulation et de développement du marché, notons qu’il n’aura pas eu d’effet suffisant sur les volumes produits par les producteurs. En effet, la figure 6.1 page précédente montre que, en France (et c’est le cas également dans les autres pays de la cee), la production laitière a augmenté durant cette période de taxe de coresponsabilité, et cela jusqu’à 1984 et à la mise en place d’un contingentement de la production laitière.
En 1982, une nouvelle mesure complémentaire est mise en place, pour limiter la surpro-duction, mais également dans un objectif d’équilibrage budgétaire, c’est le seuil de garantie. Il vise à ne plus soutenir la production au-delà d’une augmentation trop importante du niveau de celle-ci (0,5 % par an pour le lait). Cet outil est assez mécanique, sur les premières années, il a consisté à appliquer une baisse des prix d’intervention : «le pourcentage de dépassement du seuil de garantie doit être au moins en partie compensé par la réduction d’un pourcentage égal des prix d’intervention29». Cette solution s’avère inefficace pour endiguer l’évolution des volumes produits. (dépassement du seuil de+3,5 % en 1982 et+6,5 % en 1983, correspondant à une augmentation de production annuelle de 4 % en 1982 et 3,5 % en 1983). Comme cela était prévisible, les producteurs n’ont aucun intérêt individuel à diminuer leur production si la «punition» est collective et ne s’applique que l’année suivante. Ainsi, deux solutions semblent envisageables pour réduire ce problème d’excédents, représentant deux doctrines antagonistes (Perraudet al., 1984),
— une position «libérale» qui préconise de continuer la politique de baisse des prix d’intervention en cas d’augmentation de la production et sortir l’agriculture de sa situation d’exception quant à la régulation de ses marchés,
— une position «réformatrice» qui prône la nécessité du compromis paysan, visant à soute-nir prioritairement les petits producteurs, basée sur des «quantum» de prix garantis30, ou des taxes différentielles selon la quantité produite.
La solution des quotas semble donc celle d’un compromis entre libéraux et réformistes, même 29. Proposition de règlement (cee) du Conseil modifiant, à partir du 1eravril 1983, les prix d’intervention du beurre, du lait écrémé en poudre et des fromages (présentée par la Commission au Conseil le 16 novembre 1982). 30. Le courant des paysans travailleurs défend dans les années soixante-dix la mise en place d’un «quantum» à prix garanti qui se différencie de la solution retenue par le fait que cequantumest le même pour tous les producteurs, et ne dépend pas d’un volume de production historique, pour permettre une rémunération équitable du travail.
si aucun des deux camps ne voyait le quota comme une solution acceptable (Perraudet al., 1984). Il est finalement admis que la solution libérale de baisse des prix serait trop préjudiciable pour les producteurs, et le système de «quantum» n’est pas non plus retenu :
«Après un examen attentif des différentes solutions possibles pour rétablir l’équi-libre du secteur laitier, il apparaît que, malgré les difficultés administratives que peut entraîner son application, la méthode à la fois la plus efficace et qui exerce l’effet le moins brutal sur le revenu des producteurs consiste à instaurer, pour une période de cinq ans, un prélèvement supplémentaire sur les quantités de lait collec-tées au-delà d’un seuil de garantie.31»
C’est ainsi que sont mis en place les quotas laitiers, qui sont la première mesure qui, concrète-ment, désincite le producteur au productivisme.
2.2. Création et appropriation des outils de gestion des volumes
Nous avons choisi de traiter de la gestion des volumes de façon distincte de la régulation des marchés. La régulation européenne des marchés conduit au contingentement des volumes, mais nous souhaitons étudier ici comment les acteurs de la filière française se sont impliqués dans la création de cet outil de régulation, et comment ils se sont approprié cet outil à dessein stratégique.2.2.1. L’outil européen de contingentement
Le régime de contingentement de la production laitière est mis en place en Europe en 1984. Son accueil est mitigé entre d’un côté des producteurs qui voient dans le quota une façon de rétablir un équilibre et de maintenir un prix, mais sur des bases historiques et au détriment d’une équité entre producteurs, et de l’autre côté des libéraux qui voient dans le quota un frein à l’«expansion», qui semblait être la seule voie possible pour l’agriculture française, selon la fnsea (Vercherandet al., 2012). Le contingentement de la production est prévu pour une durée initiale de cinq ans. Il sera cependant prolongé à plusieurs reprises jusqu’à 2015. Les modalités sont définies dans les règlements cee nos857 et 1371 de 1984. Chaque État se voit attribuer une Quantité Globale Garantie (qgg), définie à partir de la référence historique de sa production en 1981 augmentée de 1 %32. La contrainte de production est stricte, mais les modalités de gestion par État sont assez souples. Des règles de base sont cependant définies. Ainsi, deux modalités de gestion des quotas (et donc des pénalités) sont proposées dans un premier temps :
— Une formule a: quota par producteur, dont le dépassement entraîne une pénalité de 75 % du prix indicatif.
31. Règlement (cee) no856/84 du Conseil du 31 mars 1984 modifiant le règlement (cee) no804/68 portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers.
32. À partir de 1985, mais 2 % en 1984. Les États n’ayant pas augmenté leur production de façon similaire entre 1981 et 1983, le choix des années de référence était stratégique. Nous ne rentrons pas dans ce détail ici, et renvoyons à Bérenguer (1989) qui traite de cette question.
— Une formule b: quota par acheteur, dont le dépassement entraîne une pénalité de 100 % du prix garanti, l’acheteur répercutant la pénalité à ces fournisseurs au prorata de leur volume de dépassement.
Le calcul des quantités pour les deux formules a et b sont basées sur les productions histo-riques des producteurs, en prenant en compte certaines exceptions33. Si les dépassements des quotas sont calculés par producteur ou par laiterie, les mouvements de quotas entre producteurs et entre laiteries sont contraints par la réglementation européenne : les quotas sont rattachés au foncier. En cas de transmission partielle ou complète de l’exploitation, les quotas correspondants sont transférés aux repreneurs en proportion de la surface agricole laitière reprise. En outre, le quota laiterie de la formule b correspond à la somme des droits à produire des producteurs lui livrant. Il n’y a donc pas de contrainte réglementaire à la mobilité des producteurs entre laiteries avec ce quota : si le producteur change d’acheteur, il part avec son quota.
La formule a devait permettre de pénaliser directement et complètement le producteur en situation de dépassement, elle est conforme à l’esprit de la mise en place du contingentement : freiner les surproductions avec un impact direct sur les producteurs. La formule b devait per-mettre une gestion simplifiée des quotas, en déléguant la gestion à la laiterie : chaque producteur possède un quota propre, mais il ne sera pénalisé que si la laiterie dépasse son quota. Elle est donc moins égalitaire pour les producteurs des différentes laiteries, et favorise les pays (tels les Pays-Bas) où il n’y a qu’un acheteur.
Finalement, il s’avère que, dans les deux cas, et pour faire face aux pressions nationales (Doré-Lucas, 1987, page 89), une grande latitude a été laissée aux États membres pour la cession temporaire des quotas entre bénéficiaires et pour que la pénalité finalement payée par les États ne soit pas la somme des pénalités individuelles des acheteurs ou des producteurs, mais uni-quement le prélèvement correspondant au seul dépassement de la qgg (Cour des comptes européenne, 1993). Cette possibilité conduisait, si les États membres le souhaitaient, à une péréquation des pénalités entre dépasseurs et sous-réalisateurs, limitant de fait la désincitation des quotas à la production. Le différentiel de pénalité entre quota laiterie et quota producteur ne se justifiant plus, il est égalisé à 100 % du prix indicatif en 198734.