Création d’outils

Nous abordons ici la création des outils nationaux, puis leur modification suite à des ap-propriations plus locales des outils ou à l’échec de leur implémentation. La remise en cause du dispositif précédent a conduit à la création de nouveaux outils par les acteurs nationaux. Nous nous intéresserons ici aux jeux d’acteurs qui ont permis la création de ces nouveaux outils de gestion. Il s’agit d’outils pensés à un niveau national pour qu’ils soient utilisés par les acteurs. Ce que nous analysons ici est donc les outils de régulation des outils de gestion qui serontin fine

utilisés par les acteurs. Il s’agit donc de comprendre comment les organes de représentation des acteurs de la filière ont créé les outils qu’ils souhaitaient imposer à tous les acteurs de la filière.

Nous aborderons essentiellement trois types d’outils qui sont liés entre eux : — la formule de prix et ses indicateurs,

— le contrat et les outils permettant son élaboration, — l’op.

Pour les besoins de la rédaction, nous séparons ces trois types d’outils, mais dans les faits, ils ont été pensés de façon conjointe : la formule de prix est élaborée pour être reprise dans les contrats, les op ont vocation à permettre la négociation des contrats.

1.2.1. Accord sur le prix

Bien que cette modalité de détermination du prix fût déjà compromise par le cadre du droit de la concurrence, et par l’inquiétude grandissante des acteurs de la filière concernant le respect de ce cadre9, c’est l’avertissement de la dgccrf d’avril 2008 qui met un terme à l’élaboration et la diffusion d’un prix indicatif par le cniel.

La suppression de cet outil met la filière dans une situation très délicate : il n’y a plus de moyen de définir un prix national. Cette situation est inattendue10. Ce changement s’est opéré à un moment charnière. Après une conjoncture relativement bonne pour les producteurs comme pour les transformateurs, portée par des prix des pi élevés, l’arrêt de la recommandation du cniel a été suivi — sans qu’il soit question d’y voir une causalité — d’un retournement de conjoncture qui a conduit à de grandes tensions. En effet, dans une situation conduisant à un prix du lait calculé élevé (du fait d’un prix des pi élevé), les représentants de l’industrie cherchent à limiter la hausse des prix.

À l’opposé, malgré un prix du lait plus élevé que les années passées, les éleveurs doivent faire face à une hausse de leurs charges. Leurs représentants souhaitent une forte augmentation du prix, suivant la logique du dernier accord.

Certains industriels profitent rapidement de l’arrêt de la recommandation interprofession-nelle. En février 2009, alors que la filière s’enfonce dans la crise (baisse des prix des pi et tension sur la consommation intérieure), Lactalis dénonce ses concurrents ne respectant pas les accords de l’interprofession. Sont en particulier visées les coopératives. Lactalis menace d’«user de(son) 9. La question de la concurrence était alors une question brûlante : le tribunal de première instance des communautés européennes ayant condamné un peu plus d’un an avant, le 13 décembre 2006, les fédérations bovines fnsea et ja à une amende de plus de quinze millions d’euros pour une entente sur les prix de la viande pendant la seconde crise de la vache folle.

10. Même si nous pouvons légitimement penser qu’elle était prévisible. Il a été fait mention de mises en garde précédant cet avertissement de la dgccrf, sans que nous puissions formellement en apporter la preuve.

droit d’alignement sur les prix de (son) environnement». La fnpl revendique au troisième trimestre 2008 une hausse de 50 €/1 000L, en appliquant la formule de l’accord. Certaines laiteries n’ont augmenté que de 30 €/1 000L. Ce décalage est lié tout d’abord à une entreprise, Entremont, en grande difficulté, suivie ensuite par d’autres industriels. Dans les faits, les re-commandations nationales sont calculées en région et servent de base de calcul du prix par les producteurs. Les industriels quant à eux ne veulent pas faire passer les hausses que suppose un suivi de l’accord. L’année 2008 est donc chaotique, les représentants des industriels comme des producteurs font pression sur les pouvoirs publics pour la mise en place d’un nouveau cadre juridique permettant au cniel de faire des recommandations sur l’économie du secteur, et en particulier sur les modalités de détermination du prix. Le code rural est modifié fin dé-cembre11pour permettre au cniel d’«élaborer et diffuser des indices de tendance, notamment prévisionnels, des marchés laitiers, ainsi que tout élément de nature à éclairer la situation des acteurs de la filière laitière», et aux criel d’«élaborer et diffuser des valeurs qui entrent dans la composition du prix de cession du lait aux collecteurs ou aux transformateurs». La loi prévoit également que ces pratiques puissent déroger au code du commerce et ne soient pas considérées comme des pratiques anticoncurrentielles. Cela légalise une pratique qui était déjà en place depuis l’avertissement de la dgccrf.

1.2.1.1. Création d’un dernier accord

Un dernier accord interprofessionnel est trouvé le 3 juin 2009. Mais il s’agit d’un dispositif transitoire. Il est négocié entre les membres de l’interprofession, avec l’aide de médiateurs du ministère de l’Agriculture. Il prévoit, malgré l’avertissement de la dgccrf, un prix cible pour l’année 2009. Il prévoit qu’à partir de 2010 le cniel diffuse des indicateurs permettant un calcul du prix plutôt qu’une recommandation de prix, pour respecter le droit de la concurrence12. La formule intègre l’évolution de la valorisation du lait de l’entreprise laitière moyenne française. Le calcul prend en compte l’évolution, par rapport à la même période l’année précédente, des cours des produits industriels beurre et poudre et des fromages industriels. L’accord initial est complété le 18 août 2010, pour intégrer une mesure de compétitivité avec l’Allemagne et réintroduire la flexibilité additionnelle13. (voir en Annexe G page 305 les détails précis de ces deux derniers accords). En outre, l’application des dispositions régionales des criel pour le paiement de la qualité du lait et de la saisonnalité est conservée. Si le droit national est respecté, l’Autorité de la concurrence met en garde sur le respect du droit communautaire14. Le cniel accepte cette évolution de sa mission, dans son rapport annuel de 2010, son président explique que : «Le prix du lait n’est pas l’affaire de l’Interprofession. Le Cniel fournit aux producteurs et aux transformateurs un éclairage sur les marchés.»

Malgré une remise en cause de leur outil, les acteurs du cniel réussissent à le faire évoluer pour que ses effets persistent. Ce dernier accord du cniel est pour les acteurs un compromis.

11. Loi no2008-1425 du 27 décembre 2008 - art. 141.

12. Il est également convenu que le cniel travaille à l’élaboration d’un cadre pour la diffusion d’indicateurs économiques propres à éclairer la définition du prix dans chaque entreprise.

13. supra, chapitre 6Historique du dispositif encadrant la transaction§ 2.3.3.2, la flexibilité additionnelle avait initialement été mise en place en 2004, urmet un ajustement du prix dans chaque entreprise en fonction de la part qu’elle transforme en pi. Elle remplace les trois formules différentes de prix en fonction du mix-produit qui avaient été introduites provisoirement en 2009.

Les représentants des producteurs constatent qu’il est le fruit de près de vingt ans de négociation interprofessionnelle, d’un outil qui a été modifié à de nombreuses reprises, mais dont le contenu est pourtant relativement stable : le prix du lait devrait refléter l’évolution de la valorisation des produits d’une laiterie moyenne française. Il s’impose à tous, car il est construit par les représentants majoritaires des acteurs de la filière (pour les industriels, il permet de bloquer la concurrence sur l’approvisionnement). L’accord est en effet réalisé dans cet objectif.

Cet accord, comme ceux qui ont précédé, est un outil de gestion dont le résultat (la formule de prix) échappe à la rationalité économique, même si sa construction répond à des rationalités d’acteurs. Il est l’agglomérat de revendications d’acteurs arrivant à un compromis dont ils pour-ront se satisfaire. Il existe donc parce qu’il répond à une nécessité de rationalisation restreinte : la cristallisation des relations de pouvoir entre producteurs et industriels. Il persiste parce que les acteurs ont construit une connaissance commune qui fait que la formule permettant le calcul du prix est pour eux une conception d’un réel (c’est-à-dire un modèle : le marché du lait) partagée entre les acteurs, soit un «mythe rationnel» au sens de Hatchuel (2001b), rendant l’accord légitime.

1.2.1.2. Mise en place de nouveaux indicateurs

Il s’ensuit que le cniel diffuse tous les mois, des indicateurs permettant de calculer les évolu-tions de prix du lait en suivant ce dernier accord. Les collèges et le cniel les diffusent ensuite à leurs adhérents (voir en Annexe H page 306 un exemple). Ils se composent de l’indicateur F115, donnant une évolution en pourcentage de la valorisation moyenne des produits d’une laiterie moyenne française, de la valorisation beurre-poudre16, des prix français17et allemands du lait du moism−3 et d’une année glissante moyenne, et d’un indicateur de l’impact des charges d’exploitation : C’est le «Ratio Coût alimentation/prix du lait18».

Les modifications de l’outil imposent donc plus de transparence de l’interprofession, qui doit diffuser la connaissance sur la situation des marchés à même de permettre le calcul du prix.

1.2.1.3. Reconnaissance de l’accord

La définition du prix du lait telle que réalisée avant 2008 pourrait être, selon l’Autorité de la concurrence19, condamnée au regard des règles de concurrence européennes. Ce même rapport de l’autorité de la concurrence fait état de craintes si le mécanisme nouveau consiste à définir un prix régional sur la base d’indicateurs nationaux. Le cniel a donc besoin d’une reconnaissance de ses pratiques au niveau communautaire. Cette reconnaissance est finalement

15. Le détail du calcul est disponible en Annexe G page 305.

16. La méthode du cniel consiste en le calcul du chiffre d’affaires permis par 1000Lde lait transformés en poudre écrémé et en beurre, soit 45 kg de beurre et 92 kg de lait écrémé (plus précisément 89 kg de lait écrémé et 4 kg de babeurre), dont le prix est estimé par les mêmes cotations que celles permettant le calcul des autres indicateurs du cniel, et en retranchant les coûts de collecte et de transformation. Sur les niveaux de coûts, essentiellement, car nous ne pensons pas que les conversions techniques portent à interprétation, que la méthode est sujette à débat. Ainsi, l’interprofession retient depuis 2013 un coût de 71,77 €, il était de 70,95 € en 2011 (dont 27 € pour la collecte).

17. Jusqu’en 2013, le prix du lait communiqué est «désaisonnalisé», pour pouvoir être comparé au prix allemand.

18. Il correspond au rapport entre le coût de l’aliment acheté (source : ipampa lait) et le prix du lait. 19. Avis no09-A-48 du 2 octobre 2009 relatif au fonctionnement du secteur laitier

acquise dans le règlement (ue) no261/2012. Elle oblige le cniel à modifier le contour de ses missions, à contrôler les actions des criel puis à les intégrer par la suite comme sections du cniel plutôt que comme structures juridiques indépendantes20. Le cniel doit depuis notifier ses nouvelles actions à la Commission21. Le respect de ces actions notifiées et leur validation par la Commission assurent une sécurité juridique à l’Interprofession. Ce cadre réglementaire, bien que sécurisant, interdit donc les pratiques qui ont perduré un temps dans les régions et qui aboutissaient à la définition d’un prix indicatif du lait à la production. Finalement, les notifications à la Commission ont concerné la diffusion d’indicateurs par le cniel et la définition de grille de paiement du lait à la qualité (mais en aucun cas d’un prix de base) par les criel.

L’outil de gestion est ainsi adapté par les acteurs, qui veulent préserver leur intérêt stratégique, aux contraintes de l’environnement et aux évolutions réglementaires.

1.2.2. Contractualisation avec le premier acheteur

Sans régulation administrative des volumes et avec la perspective d’une interdiction de l’accord interprofessionnel sur les prix, un nouvel outil permettant de déterminer les prix et les volumes livrables par les producteurs et fixant dans le temps les modalités de relation entre le producteur et la laiterie a semblé indispensable.

1.2.2.1. Construction et reconnaissance de l’outil

Les membres du cniel lancent une réflexion, dès 2007, sur la mise en place d’une contrac-tualisation, dans le cadre des échanges interprofessionnels qui peuvent avoir lieu au cniel. Cet effort est poursuivi en 2008. Il est ainsi mentionné dans les missions économiques du cniel : «Priorité 4 : Favoriser une contractualisation entre les producteurs et les entreprises via la rédaction d’un guide de bonnes pratiques contractuelles et la création d’une commission d’examen des contrats» (CNIEL, 2009, page 16). L’objectif affiché est de proposer un cadre de relation stabilisé dans le contexte d’instabilité des marchés et de disparition des quotas. Lors de la mise en place de l’accord sur les prix en 2009, il est également rappelé dans l’accord le travail nécessaire sur la contractualisation et l’élaboration d’un cadre la permettant par les membres de l’interprofession. Il y a donc convergence d’intérêts entre les acteurs sur la nécessité de sécuriser la transaction.

La contractualisation apparaît pour les producteurs laitiers et la fnpl comme un outil perti-nent de gestion des relations entre producteurs et transformateurs pour accompagner la sortie des quotas laitiers. Celle-ci porte alors essentiellement sur une gestion de l’offre, puisque la question des prix est encore réglée par la négociation interprofessionnelle à ce moment. Dans un entretien àReussir Lait22, le directeur de la fnpl explique que l’interprofession s’oriente, mal-gré un débat difficile, «vers l’idée d’un guide des bonnes pratiques de la contractualisation, avec un comité interprofessionnel d’examen qui veillerait à la bonne application de ce guide.» Les membres de l’interprofession seraient ainsi maîtres d’un outil qu’ils pourraient alors s’imposer 20. Ce dernier point est rendu obligatoire par loi no2014-1170 du 13 octobre 2014 «d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt», dans le iii de l’article 17.

21. Article 210 du règlement (ue) no261/2012 22. Reussir Lait, le 28 janvier 2008.

collectivement et imposer à l’ensemble des acteurs de la filière. Les administrateurs de la fnpl précisent23la forme souhaitée de cette relation contractuelle : «Cette relation contractuelle doit reposer sur des contrats d’une durée minimale de cinq ans, sur un prix du lait déterminable en fonction de l’éclairage interprofessionnel des marchés, et sur un volume d’objectif basé sur le quota». Ils souhaitent également la mise en place d’une commission d’examen et d’un guide des bonnes pratiques contractuelles. Ils prévoient aussi les objectifs de la contractualisation : rétablir un rapport de force équilibré entre les acteurs de la filière, soit : «permettre aux éle-veurs de discuter d’égal à égal avec les industriels, dans un rapport de force équilibré et loyal» cet équilibre repose pour la fnpl sur l’élaboration d’un cadre permettant l’organisation des producteurs.24. La question de la contractualisation soulève, pour les producteurs, celle de la répartition de la valeur. Ils voient là une opportunité de mettre en place une stratégie collective de captation de la valeur.

En 2010, la Loi de Modernisation de l’Agriculture et de la Pêche25prévoit de pouvoir rendre obligatoire par voie d’accord interprofessionnel ou par décret la conclusion de contrats pour la mise en marché des produits agricoles. Cette loi n’est pas spécifique au secteur laitier, mais c’est une des filières en crise visées en particulier par cette loi. L’interprofession n’adopte pas d’accord. Nous pouvons imputer cela à une difficulté de traiter de cette question au cniel à cause des tensions qu’elle implique, mais également au fait que les avertissements de la dgccrf ont pu freiner les intentions du cniel à mettre en place un accord. Le cniel privilégie ainsi la voie du décret. Son président, Henri Brichart26explique : «On a peu abordé en 2010 la question de la contractualisation au sein de l’Interprofession, notamment du fait des crises qu’a traversées la filière et de la réglementation qui s’élaborait en France (Loi de modernisation de l’agriculture) et en Europe (minipaquet lait).»

Ainsi, la contractualisation est rendue obligatoire par décret27. Il prévoit l’obligation à partir du 1er avril 2011 pour les industriels de proposer un contrat d’une durée de cinq ans minimum. Cependant, la lmap n’oblige en aucun cas le producteur à avoir un contrat, mais seulement son acheteur à lui en proposer un qui respecte la réglementation. Le contrat doit fixer une modalité de détermination du prix, des volumes de lait à livrer, des modalités de collecte, des dispositions si l’acheteur ne respecte pas ses obligations d’achat, et si le livreur ne respecte pas les volumes de lait à livrer, des modalités de paiement et d’information sur le prix du lait du mois suivant. Le décret reprend les volontés de la fnpl telles que décrites par son directeur une année plus tôt : durée de cinq ans minimum, possibilité de faire référence aux indicateurs du cniel, volume contractuel égal au quota.

L’idée de la contractualisation est ensuite reprise dans le «paquet lait» au niveau européen, en 2012, à l’initiative de la France. Les États membres peuvent s’ils le souhaitent imposer des contrats qui définissent les responsabilités des opérateurs de la filière des produits laitiers et visent à sensibiliser aux signaux du marché, à améliorer la transmission des prix, à adapter l’offre à la demande et éviter certaines pratiques commerciales déloyales. «Il convient que ces contrats soient conclus avant la livraison et contiennent certains éléments tels que le prix, le volume, la

23. Communiqué fnpl du 2 octobre 2009. 24. infra§ 1.2.3 «Organisations de producteurs». 25. lmap- loi no2010-874 du 27 juillet 2010.

26. Qui à cette époque est également celui de la fnpl.

27. Décret no2010-1753 du 30 décembre 2010 pris pour l’application de la lmap, modifiant l’article L. 631-24 du code rural et de la pêche maritime.

durée du contrat, les modalités de paiement et de collecte, et les règles applicables en cas de force majeure28.» Les clauses contractuelles doivent être librement négociées entre les parties.

La durée de cinq ans, retenue en France, est exceptionnelle, les douze autres pays de l’ue ayant rendu la contractualisation obligatoire prévoient des durées minimales de six mois ou un an (Commission Européenne, 2014). Elle traduit une volonté des acteurs de l’interprofession. Elle limite la concurrence entre laiteries pour l’approvisionnement, sur le même schéma que le contingentement de la production qui précédait, et est vue par les représentants des producteurs comme un moyen de sécuriser leur approvisionnement.

1.2.2.2. Contrôle interprofessionnel du contrat

Le passage par décret de l’obligation contractuelle, plutôt que par accord interprofessionnel, n’implique pas un désengagement du cniel de la question des contrats. Nous l’avons vu, le cniel réfléchissait depuis 2007 à un guide des bonnes pratiques contractuelles et avait mis en place une commission traitant de cette question. Peu de temps après le décret, le cniel rend publics deux outils.

— Un guide des bonnes pratiques contractuelles (CNIEL, 2011) prévoit les clauses qui doivent apparaître dans le contrat. Ce guide est en premier lieu une retranscription des obligations contractuelles prévue par le décret no2010-1753. Il reprend ensuite les éléments déjà sujets à un accord interprofessionnel (en particulier le paiement à la qualité) et des points n’étant pas prévus par le décret (la gestion des tanks à lait). Plusieurs points nous semblent importants. En premier lieu, il était recommandé, comme cela est prévu par la réglementation, de préciser les modalités de détermination du prix. Le texte mentionne «Les indices de tendances peuvent être basés sur l’évolution des cours des produits laitiers français et européens, l’évolution du prix du lait dans les autres pays européens, la valorisation du beurre et de la poudre, les coûts de production du lait, les