La régulation environnementale

L’approche de la question des politiques publiques de l’environnement et des moyens qui concourent à leur développement impose d’envisager le vocable

« d’environnement » par ses linéaments. Sans nous lancer dans une prise en compte exhaustive de ce que l’approche contemporaine peut sous-entendre ou englober et de ce que le code Dalloz, édition 1992, reconnaît déjà comme impossible à conduire en raison de la diversité des champs à considérer, mais en prenant appui sur le code de l’environnement²⁹ qui, in fine, réunit sous son titre les thèmes le constituant, nous pouvons envisager que la prise en compte de l’environnement s’affirme par :

• des attitudes de protection avec la protection de la nature, la protection des personnes et des biens contre les nuisances, la protection des ressources naturelles vivantes et non vivantes, la protection des espèces ;

29 Notre travail repose sur le Code de l’environnement (« ancien ») comme sur le Code de l’Environnement (« nouveau ») dont la parution au journal officiel date du 21 septembre 2000. Notons que le code de

l’environnement avant la date du 21 septembre 2000, se présentait, depuis la décision de sa mise en œuvre par le conseil des ministres du 18 mars 1992, comme un simple recueil des textes ayant pour visée la protection de l’environnement et non comme un code structuré (PRIEUR 96, page 11).

• des attitudes de lutte et de prévention par la lutte contre les pollutions diffuses et occasionnelles de diverses natures, la lutte contre la désertification, la prévention des risques naturels et technologiques ;

• des tentatives de gestion et de contrôle avec la gestion des déchets et des rejets, le contrôle des toxicités, les normalisations techniques, technologiques et commerciales, la soumission des activités aux études d’impacts, la définition et le contrôle du régime des eaux, la mise en place d’une normalisation relative à l’hygiène publique.

Cet ensemble de considérations, qui permet entre autre de valider que la société reconnaît l’interdépendance entre l’homme et son milieu, ce qui fonde la notion d’environnement, offre la possibilité de reconnaître qu’il existe un ensemble de biens à protéger, des facteurs de nuisances qu’il faut savoir réguler et des relations de causalité qu’il faut savoir anticiper.

Sous un second angle, il semble possible d’envisager que les politiques publiques en la matière organisent leurs actions à partir des notions de qualité et de quantité des facteurs environnementaux qui permettent l’équilibre dynamique des systèmes, depuis les années quatre-vingt dix. Il s’agit des facteurs naturels, que sont l’eau, l’air, le sol et la biodiversité, et des facteurs sociaux qui réunissent les établissements humains (démographie, concentration et typologie urbaine, conditions de ressources et d’emploi), les activités (industrielles, agricoles, commerciales, maritimes, etc.), les transports (terrestres, maritimes, aériens et spatiaux).

La notion de qualité s’exprime de façon intrinsèque (qualité de l’eau, de l’air) mais également de façon transversale par la qualité du cadre de vie, des paysages, de la biodiversité, des milieux naturels, etc.

La notion de quantité s’exprime en termes de disponibilité des ressources vivantes / non vivantes et des capacités de renouvellement et d’épuration ou encore des capacités du milieu à supporter les pressions anthropiques.

Les notions de quantité et de qualité sont indissociables de l’approche environnementale. Agrégées l’une à l’autre, elles organisent ou désorganisent l’équilibre spécifique des milieux qui, par emboîtement, conditionne celui du système global. De fait, cet équilibre général ou ces déséquilibres spécifiques agissent sur les conditions de vie des établissements humains de façon locale et/ou globale.

Enfin, les politiques publiques s’organisent suivant des échelles d’espace et de temps dépassant le cadre du territoire et celui du temps social, pour s’inscrire dans des notions de milieux et d’écosystèmes. En cela, elles placent le cadre de réflexion suivant une temporalité prospective, intergénérationnelle calée sur l’échelle du système planétaire. Ceci est vrai depuis les années quatre-vingts et est institué depuis le Sommet de la terre tenu à Rio-de-Janeiro en 1992.

Les commentateurs comme M. Prieur établissent, qu’en terme juridique ou sur le plan de la politique publique, la notion d’environnement mêle les notions de

« nature » et de « ressource naturelle » (depuis la loi de juillet 1976 relative à sa protection), la notion « d’équilibre biologique », relevant de l’écologie (depuis la loi forestière du 6 août 1963), comme les notions « d’habitat naturel » (depuis la convention de Ramsar de 1971) et de « biotopes » (1976). La notion de « milieux naturels » est énoncée dès 1979 par la Convention de Berne » et celle

« d’équilibres naturels » se retrouve dans le contenu des règles avec, par exemple, la loi d’orientation agricole de juillet 80 (PRIEUR 96, pages 2-7).

En ce qui concerne la prise en compte de l’échelle de temps, nous pouvons trouver l’énoncé d’orientations volontaires à partir de la conférence de Stockholm en 1972 dans laquelle l’ouverture des perspectives de développement oriente les réflexions vers une dimension intergénérationnelle. La Convention de l’UNESCO sur la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel a matérialisé, dans son article 4, ce qui s’applique en règle générale à l’ensemble des conventions relatives à la protection de l’environnement. Il y est écrit : “Chacun des Etats parties reconnaît que l’obligation d’assurer l’identification, la protection, la conservation, la mise en valeur et la transmission aux générations futures du patrimoine culturel et naturel (...) lui incombe au premier chef ” (DAILLIER PELLET 99, page 1235).

Confirmée par le rapport Brundtland au cours de la décennie quatre-vingts, l’affirmation de la dimension écologique du système global est réelle lors de la

déclaration de Rio. A travers les différents principes, il apparaît que pour la poursuite des objectifs du développement durable la protection de l’environnement doit être intégrée à la mise en œuvre des politiques publiques et non pas traitée isolément et que cette prise en compte doit être conduite dans un esprit de coopération entre les Etats et avec les citoyens³⁰.

Ceci est affirmé avec la mise en œuvre des Agendas 21 qui, en Europe, ont été consacrés par la Charte d’Aalborg du 27 mai 1994.

• « Nous avons pris conscience que les niveaux de consommation des ressources par les pays industrialisés ne peuvent satisfaire l’ensemble de la population actuelle, et encore moins les générations futures, sans détruire le capital naturel » ( Charte d’Aalborg – Déclaration commune : Les villes Européennes pour la durabilité, 1^ère Partie Titre I.1).

Enfin, pour ce qui est d’une prise en compte des facteurs de l’environnement en tant que tels, nous pouvons citer les lois spécifiques comme la loi sur l’eau ou la loi sur l’air.

Comme nous l’avons précédemment évoqué, le développement des politiques publiques pouvant être considéré comme l’émergence d’une prise en compte de l’environnement repose sur différentes échelles et sur différentes motivations ou attentes. Cette imbrication des volontés et des initiatives est difficilement décomposable mais, et sans qu’un réel ordre soit à établir, nous pouvons tenter de reconnaître une trajectoire construite en approchant la question à partir des premières tentatives de régulation. Si nous examinons les textes et leurs orientations, nous pouvons considérer qu’ils prennent appui sur deux réalités et à au moins deux échelles différentes. Ces dernières peuvent être approchées de manière indépendante ou croisée : l’échelle locale de protection, l’échelle globale des revendications et/ou inversement.

30 Principe 4, 7 et 10 de la déclaration de Rio.

De la même façon, ils s’organisent suivant deux orientations : l’une tend à protéger la nature comme une entité indépendante de l’Homme, l’autre vise à la mise en conformité des activités avec les équilibres connus de l’écosystème et s’inscrit dans une démarche de protection des personnes et des biens.

Dans l’un et l’autre cas se mêlent des revendications sociales ou scientifiques et des obligations publiques à répondre à un ensemble relativement nouveau de problèmes ou à un ensemble de problèmes dont la perception est nouvelle et dont les réalités semblent induites par le développement industriel. En même temps les ouvertures législatives et conceptuelles semblent trouver leur ancrage dans l’histoire sociale et politique du pays, de la nation et de ses échanges.