La loi d’orientation foncière du 30 décembre 1967

Si l’intention de la loi poursuit différents objectifs, dont la définition d’un cadre juridique stable organisé dans une dimension prospective à l’échelle de l’Etat, elle n’énonce pas moins un cadre défensif en définissant un ensemble normalisé. Les orientations imprimées par la loi de 67 caractérisent de façon assez précise les objectifs planificateurs poursuivis. C’est, tout d’abord, l’institution des Schémas Directeurs d’Aménagement et d’Urbanisme (SDAU), puis celle des Plans d’Occupation des Sols (POS). Selon P. Mayet¹¹, la préparation de la loi d’orientation foncière repose sur deux dimensions essentielles.

10 Oppositions qui motiveront par ailleurs le renforcement des associations foncières (BAUDOUI 99, page 10).

11 Pierre Mayet, Ingénieur général des Ponts et Chaussées, vice-président du Conseil Général des Ponts et Chaussées. Il fut rapporteur général de la commission des villes du V^ème plan (1969-1971).

« C’est la définition d’un droit moderne des sols comportant l’établissement d’un document d’encadrement et de planification prospective de l’aménagement à l’échelle des agglomérations, et celui d’un document d’application du droit des sols » (MAYET 99, page 282-283).

La loi tend à établir des règles pour l’action des collectivités et des propriétaires privés afin de mieux gérer le développement des villes (BROUILLET 73). Elle reconnaît la fonction prévisionnelle et fixe la fonction réglementaire dans l’organisation et l’utilisation du sol. Dans le même temps, elle tend à doter les collectivités de pouvoirs ou de moyens leur permettant d’agir sur les réalités de leur développement en organisant de façon plus conséquente la maîtrise foncière, premier outil de la poursuite des objectifs (SOLER-COUTEAUX 96, page 7). Sur un dernier plan, la loi d’orientation foncière marque une étape non négligeable dans les modalités de mise en acte en instituant, pour la première fois, un cadre de concertation. Cette réalité conduit à la reconnaissance de l’urbanisme opérationnel (Zone d’Aménagement Concertée) qui se situe entre les carences de l’urbanisme induit par la loi Cornudet et le dépassement du dirigisme d’Etat institué par la loi de 1943 qui mêlait la dimension d’aménagement du territoire à celle d’un urbanisme global.

La loi de 67 introduit, en substance, trois notions importantes. Il s’agit :

En premier lieu de la dimension temporelle avec la nécessité de programmation contenue dans les schémas directeurs sans la défaire d’une idée de cohérence spatiale qu’ils ont en charge de traduire entre les attentes locales et les orientations de l’Etat.

En second lieu, par les plans d’occupation des sols, la loi organise l’usage du sol suivant un principe de compromis entre les attentes légitimes et exprimées des acteurs (élus, associations et personnes consultées) et l’autorité compétente qui défend l’intérêt commun au moment de son instruction.

Enfin, elle établit la concertation entre les services de l’Etat lors de l’élaboration et avec le public lors de l’enquête.

Les commentaires exprimés par les différents spécialistes du droit (P. Soler-Couteaux, M. Prieur, Y. Jegouzo) convergent quant à l’établissement des règles de l’urbanisme opérationnel. Ils mentionnent que les lois importantes et diverses¹² qui suivront n’en modifieront pas la physionomie. Ils citent le remaniement du droit de préemption par les lois des 31 décembre 1975 et 31 décembre 1976 (les réajustements des problématiques de financement), le transfert de compétence établi par la loi de 1983, et les réajustements induits par la mise en œuvre de la décentralisation.

Pour autant, le développement considérable des cadres réglementaires, eu égard à la diversité des attentes à traiter sur les plans sociaux, économiques et environnementaux, a conduit l’héritage réglementaire à devoir traduire un ensemble complexe de politiques sectorielles. Ensemble influant sur l’usage du sol en s’opposant à la propriété, à la libre entreprise, à l’administré. La pyramide des normes produites est donc celle des contraintes imposées à l’usage du sol par l’acte planificateur sous l’impulsion de l’Etat. Inversement, le droit défendant prend appui sur l’utilisation concédée afin de permettre la poursuite des objectifs particuliers. Sur ce plan, l’acte planificateur, élément central du dispositif normalisateur, a en charge de traduire des attentes relevant autant de la contrainte urbaine (de la contrainte sociale à la contrainte technique), que des volontés économiques exprimées (des orientations relevées au titre de l’aménagement du territoire national que des espaces régionaux ou locaux) ou des contraintes imposées par la protection de la nature et/ou du cadre de vie.

La structure normalisatrice de l’aménagement du territoire repose sur : la réalité des règles d’usage concédées par un droit des sols s’opposant aux tiers, sous l’égide d’un acte planificateur incluant les différentes attentes de la société, à ses différentes échelles, au titre de son développement.

Véritable « régulateur social», selon la formule du professeur H. Charles (DALLOZ 2002, page 3), cette position est contenue dans l’article L.110 du code de l’urbanisme qui, depuis le 7 janvier 1983 (loi n°83-8 art.35), énonce :

12 En se référant aux tables constituées par le Code de l’urbanisme (Dalloz édition 2002), nous pouvons dénombrer pas moins de 230 textes répartis entre lois, décrets et arrêtés qui ont eu un effet de réajustements des différents articles codifiés.

• «Le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences. Afin d’aménager le cadre de vie, (depuis la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991) - d’assurer sans discrimination aux populations résidentes et futures des conditions d’habitat, de services et de transports répondant à la diversité de ses besoins et de ses ressources, de gérer le sol de façon économe - d’assurer la protection des milieux naturels et des paysages (depuis la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987, art.22)- ainsi que la salubrité publique – et de promouvoir l’équilibre des populations résidant dans les zones urbaines et rurales (depuis la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996, art.

17-1) – et de rationaliser la demande de déplacements, les collectivités publiques harmonisent dans le respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et leur décision d’utilisation de l’espace» (DALLOZ 2002, page 3).

Si cette première investigation nous permet de reconnaître les modalités par lesquelles la planification prend corps et se renforce, elle met aussi en lumière que l’ensemble des cadres énoncés affirme la volonté de l’Etat quant à la volonté de mettre en ordre les velléités d’aménagement afin de garantir une organisation du territoire conforme aux exigences du monde contemporain.

1.2 Politique publique : premières orientations et mouvement