A. En Suisse
1) La publicité des décisions
158. Ouvertes contre des actes formels des autorités, les voies de droit helvétiques doivent être mises en oeuvre dans un délai déterminé:
30 jours pour le recours de droit public (art. 89 OJF), 30 ou 10 jours pour le recours de droit administratif et le recours administratif (art. 106 al. 1 OJF454 et 50 LPA). Est réservé le cas où une autorité refuse de statuer ou tarde à se prononcer, alors qu'elle est tenue de trancher une affaire qui lui est soumise. Dans ce dernier cas, le recours est possible en tout temps (art. 106 al. 2 OJF et 70 al. 1 LPA)455.
159. Pour pouvoir recourir à temps contre une décision, encore faut-il en connaître l'existence. C'est pourquoi la loi prévoit que le dé-lai de recours part de la communication (art. 89 al. 1 OJF) ou de la notification (art. 106 al. 1 OJF et 50 LPA) de l'acte attaqué. Pour les décisions fondées sur le droit fédéral, le principe de la notification écrite aux parties est posé par 1' art. 34 al. 1 LP A. Dans certaines circonstan-ces, et notamment lorsqu'une affaire met en cause un grand nombre de parties qui ne peuvent pas toutes être identifiées sans frais excessifs, la notification peut avoir lieu sous forme de publication (art. 36 LPA). Les
45 4 Le délai de 5 jours applicable en matière de droits politiques n'entre pas en ligne de compte ici.
455 La solution est la même pour le recours de droit public, KÂLIN (1994) p. 358;
AUER (1983) no 406.
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motifs de la décision et les voies de droit doivent être indiqués (art. 35 al. 1 et 2 LPA). Une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pourles parties (art. 107 al. 3 OJF et 38 LPA). En particulier, lorsqu'une décision n'a pas été notifiée à une partie, le délai de recours ne court pas à son égard456. Cependant, si cette partie apprend de ma-nière non officielle la décision en question, elle doit s'efforcer d'en connaître le contenu et agir avec diligence pour exercer dans un délai raisonnable les moyens de droit dont elle dispose457 .
160. Il faut noter que ces protections procédurales peuvent se ré-véler inopérantes si une situation matérielle irréversible a été créée, en raison d'actions ou de travaux entrepris sans autorisation ou en vertu d'une autorisation restée confidentielle458.
161. Les organisations écologistes ont droit à ce que les décisions contre lesquelles elles disposent d'un droit de recours leur soient noti-fiées, fût-ce par une publication, puisqu'elles sont parties à la procé-dure, conformément à 1 'art. 6 in .fine LP A 459.
162. Un certain nombre de dispositions spéciales précisent l'obligation correspondante qui en découle pour l'autorité. Le nouvel art. 12a al. 1 LPN prévoit une notification aux organisations reconnues ou une publication dans un organe officiel lorsque la procédure comporte un droit de recours. Cet élément est la contrepartie de 1' obligation d'intervenir dès le premier stade des procédures posée par le nouvel art. 12a al. 2 LPN460. Pour la même raison, les art. 55 al. 4 LPE et 14 al. 3 LCPR prévoient désormais également une obligation de notification écrite ou de publication à 1' égard des organisations habilitées à recourir. L'art. 5 al. 2 OFo prescrit la publication des demandes de
456 K6LZIHANER (1993) no 259; MOOR (1991) p. 199; GRISEL (1984) p. 878;
ATF ll61b321,326,X
457 ATF 112 lb 417, 422,/mfeld, et la jurisprudence citée; voir aussi ATF 120 lb 183, 187, X et Y; GRISEL (1984) p. 878; RIVA (1980) p. 103.
458 Cf. TANQUEREL (1988) p. 146; KNAPP (1985) pp. 484 ss.
459 Le Tribunal fédéral a toutefois jugé compatible avec le droit fédéral et applicable aux organisations à but idéal une règle cantonale obligeant les tiers envisageant de recourir à solliciter, dans les vingt jours suivant la publication d'une requête en autorisation de construire, la notification de l'autorisation y relative, à condi-tion toutefois que cette notificacondi-tion soit gratuite pour lesdites organisacondi-tions, ATF 121 Il 224, 231 ss, VCS.
460 Cf. supra no 101.
LES CONDITIONS DE L'USAGE DES VOIES DE DROIT
défrichement, 1 'art. 46 al. 1 LFo renvoyant par ailleurs à la LPA et à l'OJF en ce qui concerne la procédure de recours contre les décisions prises en vertu de la LFo. Enfin, l'art. 25 al. 2 OAT prévoit que les dérogations accordées, conformément à l'art. 24 LAT, pour des constructions hors de la zone à bâtir font l'objet d'une annonce spécifique dans 1 'organe officiel cantonal.
163. L'application du principe de notification peut poser des pro-blèmes pratiques. Le nombre de décisions théoriquement soumises au droit de recours des organisations écologistes est de plusieurs milliers par an. Les publier toutes dans la Feuille fédérale pourrait rendre celle-ci illisible. La communication systématique de toutes ces décelle-cisions aux organisations habilitées à recourir risquerait de confronter celles-ci au dépouillement d'une avalanche de notifications dont seule une faible partie présenterait véritablement de 1 'intérêt. Il est donc nécessaire d' éta-blir des critères régissant la publication ou la communication directe des décisions dont la notification n'est réglée par aucune disposition spéciale. Jusqu'à présent, ces critères n'ont pas été établis de façon gé-nérale, mais ont résulté de la pratique des différents services et de prin-cipes adoptés pour des catégories de décisions bien délimitées, le cas échéant en collaboration avec les organisations concernées.
164. En pratique, des solutions jugées plutôt satisfaisantes par les organisations écologistes ont été trouvées en ce qui concerne les déci-sions des autorités fédérales.
Les décisions concernant les subventions aux améliorations fonciè-res sont publiées dans la Feuille fédérale46I. Il en est de même, depuis 1990, des décisions relatives aux subventions accordées pour des routes forestières et des travaux de correction des eaux. Quant aux décisions portant sur des ouvrages CFF, des remontées mécaniques ou des lignes à haute tension, elles sont notifiées directement aux organisations concernées par l'autorité compétente. L'OFEFP communique également l'ensemble des autorisations de défrichement qu'il délivre462•
165. Les organisations écologistes sont moins satisfaites de la pra-tique des autorités cantonales. Certes, la plupart d'entre elles communi-quent directement aux organisations de protection de l'environnement
46I Cf. JAAC 52/61 356.
462 Cf. RIVA (1980) p. 103; JAAC 35/107 et 37/77.
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leurs autorisations de défrichement463. En revanche, l'application de 1 'art. 25 al. 2 OAT a longtemps laissé à désirer, plusieurs cantons ne publiant pas, ou de manière inadéquate, les autorisations exceptionnel-les fondées sur l'art. 24 LAT. Le Tribunal fédéral a cependant claire-ment indiqué, depuis 1989464 , que les projets requérant une dérogation au sens de 1 'art. 24 LAT doivent être rendus publics d'une manière per-mettant de se rendre compte immédiatement qu'il s'agit d'une procé-dure relative à une autorisation exceptionnelle. Les nouvelles disposi-tions adoptées à 1' occasion de la révision de la LPN devraient clarifier la situation pour toutes les décisions susceptibles d'ouvrir le droit de recours des organisations fondé sur la LPN, la LPE et la LCPR465.
166. Un problème particulier se pose dans les cas où 1 'autorité qui prend une décision n'a pas conscience que celle-ci est susceptible de recours en vertu de la LPN466, de la LPE ou de la LCPR, ou lorsque cette autorité conclut à tort que ces lois ne sont pas applicables. Dans de telles circonstances, il n'y a pas de communication directe aux organi-sations concernées, voire pas de publication non plus. Au demeurant, même si une publication intervient, elle ne révèle en général pas qu'un problème relatif à ces lois peut se poser et ellen 'indique pas les voies de droit fédérales.
167. On peut penser, par exemple, au cas où une autorité canto-nale accorde une autorisation de construire en considérant que le projet en cause est conforme à l'affectation de la zone, alors que ce point de vue pourrait être discuté. L'autorisation délivrée sera traitée comme une
463 Dans certains cas, comme à Neuchâtel, celles-ci sont publiées. Il faut rappeler 464
que les demandes de défrichement sont, elles, obligatoirement publiées (art. 5 al. 2 OFo).
ATF 117 lb 270, 276, WWF; 116 lb 119, 123, WWF; 116 lb 465, 467, WWF.
465 Dans son Message concernant la révision de la LPN (FF 1991 III 1156), le Conseil
466
fédéral a précisé qu'en cas de publication il fallait «présenter un résumé du pro-jet, en indiquant au moins le lieu (en règle générale avec les coordonnées), l'ob-jectif, le genre et l'ampleur du projet, ainsi que, d'une manière sommaire, la zone d'affectation à laquelle il appartient et les conséquences sur des objets pro-tégés par des inventaires fédéraux ou cantonaux. Ce résumé doit en outre indi-quer le lieu où peuvent être compulsés les documents utiles»; cf. BÜHLMANN
(1995) p. 4.
Cf. RIVA (1980) p. 102. Voir aussi JAAC 58113, où le Conseil fédéral a jugé, à propos de l'admission d'un terrain dans le cadastre viticole, que «lorsqu'il y a de sérieuses raisons de penser que, dans un cas concret, des intérêts de la protection de la nature puissent être atteints», la demande d'autorisation doit être publiée et le droit d'opposition et de recours des organisations doit être reconnu.
LES CONDITIONS DE L'USAGE DES VOIES DE DROIT
autorisation normale selon 1 'art. 22 LAT et présentée comme telle. Il est en principe possible de faire valoir, dans le cadre d'un recours de droit administratif, que l'art. 24 LAT n'a pas été appliqué à tort et, à certaines conditions, le recours des organisations écologistes est ouvert467• Mais la difficulté pour les recourants potentiels sera de réali-ser, en l'absence d'indication particulière, que cette disposition est éven-tuellement applicable. De même, il arrive encore que les autorités can-tonales ne soient pas pleinement conscientes du champ d'application de la LPE en concurrence avec le droit cantonal de la construction. Si elles appliquent, à tort, uniquement ce dernier, elles n'ont pas de raison de procéder à la notification requise par le droit fédéral, puisque, dans leur optique, la décision qu'elles prennent est purement cantonale468.
168. Dans la mesure où il subsiste une incertitude sur le champ d'application exact des dispositions fédérales qui peuvent ouvrir la porte au recours de organisations écologistes, il semble donc difficile d'évi-ter certaines lacunes dans la notification des décisions théoriquement attaquables.
2) L'information sur les faits
169. Pour que les organisations écologistes puissent utilement faire usage de leur droit de recours, il faut qu'elles disposent d'une informa-tion complète sur les faits de la cause. Dans l'idéal, il faudrait égale-ment qu'elles aient accès à 1 'ensemble des informations existantes ayant un rapport avec 1 'objet du litige. On peut donc distinguer 1 'information directement liée à la décision attaquée et celle susceptible d'éclairer le contexte de cette décision.
170. En ce qui concerne l'information spécifique, les parties peu-vent s'appuyer sur le droit de consulter le dossier, tel qu'il a été défini par la jurisprudence du Tribunal fédéral et les art. 26 à 28 LPA 469• Les
467 Supra no 96.
468 Lorsque la question de l'application du droit fédéral a été litigieuse dans la pro-cédure cantonale, l'autorité cantonale de dernière instance qui a répondu négati-vement à cette question devrait indiquer que les voies de droit fédérales sont ouvertes quant à cet aspect de sa décision et notifier celle-ci conformément au droit fédéral.
469 MOOR (1991) pp. 191 ss; HÀNER EGGENBERGER (1990) pp. 137 et 306 ss; GRIS EL
(1984) pp. 383-384 et 841-842; ATF 113 la 1, 4 ss, M.
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parties doivent, notamment, pouvoir consulter les actes servant de moyens de preuve (art. 26 al. 1er, let. b LPA), autrement dit les pièces sur lesquelles l'autorité entend se baser pour prendre sa décision. Ces pièces comprennent, par exemple, les rapports de la Commission fédé-rale pour la protection de la nature et du paysage470, ainsi que les rap-ports d'experts indépendants de l'administration471, mais non les docu-ments purement internes, qui n'ont pas le caractère de preuves mais servent seulement à faciliter la tâche de l'organe de décision472• Le droit de consulter le dossier ne s'étend pas non plus aux documents dont le caractère confidentiel est justifié par un intérêt public ou privé (art. 27 al. 1 et 2 LPA)473 • Le Tribunal fédéral avait jugé, en 1986 encore, que le droit de consultation ne comprenait pas celui d'emporter des do-cuments à son domicile, ni, sauf cas exceptionnel, celui de s'en faire délivrer une copie474. Mais, par la suite, il a reconnu le droit pour une partie d'établir des copies des actes du dossier, contre émolument, s'il n'en résultait pas de frais excessifs pour 1' administration475.
171. Parmi les éléments importants des dossiers de décisions, il convient évidemment de citer l'étude d'impact, qui, lorsqu'elle est bien faite, peut fournir des arguments précieux aux parties476. Le principe de la publicité du rapport et des résultats de l'étude d'impact est ancré à 1 'art. 9 LPE, qui réserve les cas où des intérêts prépondérants privés ou publics exigent le respect du secret. L'art. 15 OEIE prévoit que si un projet doit être mis à l'enquête, l'avis d'enquête doit préciser que le rapport d'impact peut être consulté. Dans les autres cas, les cantons rendent le rapport accessible selon leur législation propre. L'autorité
470 ATF 112 lb 280, 302, Besmer.
471 Id. 302-303; ATF 101 la 309, 311, Alters- und Pflegeheim Frohsinn AG.
472 ATF 120 lb 70, 75, Association Suisse contre les Nuisances de l'Aviation; 117 la 90, 96,X; 104 la 69, 70,Kob/er; 101 la 309, 311, Alters- und Pflegeheim Frohsinn AG.
473 Voir aussi ATF 120 lb 12, 22, S.; 113 la 1, 4 ss, M.
474 ATF 112 la, 377, 380, von Wyss; ATF 108 la 5, 7-8, Mode/. Voir aussi l'art. 26
475 476
al. 1 LP A, qui parle du droit de consulter les pièces «au siège de l'autorité appe-lée à statuer ou à celui d'une autorité cantonale désignée par elle».
ATF 117 la 424, 429, X; 116 la 325, 327-328, H.
Une telle étude doit être entreprise à propos des décisions sur la planification et la construction ou la modification d'installations pouvant affecter sensiblement l'environnement (art. 9 al. 1 LPE). Le Conseil fédéral a désigné ces installations en annexe à l'OEIE. Voir, notamment, NICOLE (1992); JUNGO (1987).
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compétente de la Confédération fait savoir dans la Feuille fédérale ou un autre organe approprié où le rapport peut être consulté. Le délai de consultation est de 30 jours, les dispositions spéciales régissant la pro-cédure décisive étant réservées. Le rapport d'impact peut encore être consulté pendant 30 jours avec le texte de la décision finale (art. 20 OEJE)477.
172. Il ne semble pas que les organisations écologistes subissent des refus de consultation fondés sur un intérêt au secret. Par contre, certains cantons mettent des obstacles pratiques à la consultation du rapport d'impact: horaires de consultation réduits, lieux de dépôt ex-centrés, refus de délivrer des copies, interdiction de photocopier478. Dans de telles conditions, la tâche des organisations habilitées à recourir est sérieusement entravée, surtout si les délais de recours sont très courts.
Les autorités qui adoptent une conception si restrictive de leur devoir de veiller à ce que le rapport d'impact soit accessible au public (art. 15 al.l OEIE) violent pour le moins l'esprit des art. 9 LPE et 15 OEIE.
173. En ce qui concerne 1 'information générale, il faut relever que diverses dispositions imposent un devoir d'information à l'autorité.
L'art. 8 LOA prévoit de manière toute générale un tel devoir pour 1 'ensemble de 1 'activité du Conseil fédéral et de 1' administration fédé-rale479. L'art. 4 al. 1 LAT en fait de même en ce qui concerne l'aména-gement du territoire.
17 4. L'art. 6 al. 1 LPE prévoit que les autorités renseignent le pu-blic de manière objective sur la protection de l'environnement et sur 1' état des nuisances qui y portent atteinte. Les art. 44 à 46 LPE régissent les enquêtes et contrôles, ainsi que les obligations de renseigner qui doivent permettre aux autorités de récolter les informations nécessaires à l'application de la loi. L'art. 47 al. 2 LPE prévoit qu'après avoir consulté les personnes touchées, les autorités compétentes peuvent pu-blier les résultats des contrôles d'installations et des renseignements en
477 Voir à ce sujet la critique justifiée de NICOLE (1992) p. 267, qui considère que 1 'art. 20 OEIE est trop restrictif, relevant notamment que la décision de l'auto-rité compétente risque d'être difficilement compréhensible pour les tiers en 1 'ab-sence d'éléments qui l'ont fondée, en particulier l'avis et les propositions du service spécialisé.
478 Renseignements obtenus auprès de responsables des grandes organisations éco-logistes suisses.
479 Cf. HÀNER EGGENBERGER (1990) pp. 235 ss; COTTIER (1982) p. 193.
LES VOIES DE DROIT DES ORGANISATIONS ÉCOLOGISTES
vertu de l'art. 46, s'ils sont d'intérêt général. La LPE n'instaure donc pas de véritable droit à l'information en faveur du public. Ainsi, alors que les exploitants d'installations polluantes ont l'obligation de décla-rer leurs émissions à l'autorité (art. 12 OPair), le public n'a pas un droit à en prendre connaissance480.
17 5. Dans le cadre du récent projet de révision de la LPE, le Conseil fédéral a proposé ·d'introduire dans la LPN et la LPêche des disposi-tions analogues à l'article 6 LPE481 , ce que les Chambres ont accepté.
Mais il s'agit toujours d'un devoir général d'information de la Confé-dération et des cantons sur «l'état et l'importance» respectivement «de la nature et du paysage»482 et des «eaux poissonneuses»483 . Ces modifi-cations ont été proposées dans une optique de compatibilité européenne, mais le Conseil fédéral a bien précisé que les dispositions du droit com-munautaire concernant la liberté d'accès des particuliers aux informa-tions relatives à 1 'environnement détenues par les autorités publiques n'avaient pas été reprises 484.
176. Ces dispositions restent bien timides. En raison de leur ca-ractère vague, voire dispositif, on ne voit pas très bien comment leur violation pourrait être démontrée et sanctionnée485. L'absence de règles spéciales musclées en matière d'information du public est d'autant plus regrettable que, sur un plan général, la Suisse reste régie par le principe de 1 'administration secrète486 et que le Tribunal fédéral a refusé de re-connaître un droit généralisé à l'information, se contentant de consa-crer un droit à s'informer aux sources généralement accessibles487 qui n'est, en définitive, rien d'autre qu'une tautologie sans portée prati-que488. Force est donc de constater que le droit suisse ne favorise guère 1' information du public, et en particulier des organisations à but idéal,
480 Les art. 63 à 66 OSubst donnent également une bonne idée de la pdorité accor-dée, en Suisse, au principe de confidentialité.
481 FF1993II1337ss.
482 FF 1993 II 1472; 1996 I 260 (art. 25a al.l).
483 FF 1993 II 1473; 1996 I 261 (art. 22a al. 1).
484 FF 1993 II 1339 et 1344.
485 TANQUEREL (1988) p. 153.
486 Cf. COTTIER (1982) pp. 187 ss.
487 ATF 113 la 309, 317, Verband der Schweizer Journalisten, et la jurisprudence citée; HÂNER EGGENBERGER (1990) pp. 145 ss.
488 Cf. TANQUEREL (1988) p. 154.
LES CONDITIONS DE L'USAGE DES VOIES DE DROIT
sur des problèmes, comme la protection de l'environnement, dont la solution requiert pourtant la collaboration active de la société civile.
B. Aux Etats-Unis
1) La publicité des actes attaquables
177. Les organisations écologistes américaines utilisent leurs voies de droit non seulement à propos de décisions, mais aussi au sujet de règlements.
Ces derniers font 1 'objet d'une double procédure de publication dans le Federal Register: d'abord sous la forme de l'avertissement préalable ouvrant la procédure d'enquête publique (notice and comment)489, puis dans leur version définitive, incluant un exposé des motifs490, 30 jours au moins avant leur entrée en vigueur491 . Les règlements qui sont exemp-tés de la procédure d'enquête publique doivent néanmoins être publiés une fois adoptés par 1' autorité compétente492.
178. La publication des règlements est particulièrement importante lorsque la loi fixe un délai pour les attaquer en justice, car, dans ce cas, il n'est pas possible d'invoquer ultérieurement, par voie d'exception,
489 APA, 5 U.S.C. § 553(b).
490 APA, 5 U.S.C. § 553(c). Cet exposé des motifs sera bref lorsque la procédure est informelle, plus complet lorsque la réglementation en cause doit, de par la loi, être adoptée «sur la base du dossier après unhearing» («on the record afler opportunity for an agency hearing» ). Sur les exigences relativement élevées néanmoins
appli-cables dans le premier cas, cf. CAPT (1989) pp. 97 ss; PIERCEISHAPIRONERKUIL (1985) p. 327; St. James Hospital v. Heckler, 760 F.2d 1460, 1469 (7th Cir. 1985);
State of South Caro lina ex. rel. Tindal v. Block, 717 F.2d 874, 886 (4th Cir. 1983), cerf. denied, 465 U.S. 1080 (1984); Portland Cement Ass'n v. Ruckelshaus, 486 F.2d 375 (D.C. Cir. 1973), cert. denied, 417 U.S. 921 (1974); Automotive Parts &
Accessories Ass 'n v. Boyd, 407 F.2d 330, 338 (D.C. Cir. 1968).
491 APA, 5 U.S.C. § 553(d), qui prévoit quelques exceptions, dont une clause géné-rale de justes motifs (good cause).
492 FOIA, 5 U.S.C. § 552(a)(l)(B), (C) et (D). A noter que les ordonnances
492 FOIA, 5 U.S.C. § 552(a)(l)(B), (C) et (D). A noter que les ordonnances