B. Le recours administratif et le recours de
2) L'intérêt digne de protection
76. L'intérêt digne de protection doit être personnel 196. Cela im-plique que le recourant soit touché plus que quiconque ou que la géné-ralité des administrés 197. Il doit avoir un intérêt, étroitement lié à l'objet du litige, à ce que la décision attaquée soit annulée ou modifiée 198. Il faut qu'il soit en quelque sorte dans un rapport spécial digne d'attention avec l'objet du litige (besondere, beachtenswerte, nahe Beziehung)199•
Cette exigence est destinée à exclure 1' action populaire; elle est particu-lièrement importante lorsque le recourant n'est pas le destinataire direct de la décision, mais un tiers200. Le recourant doit être touché directe-ment201; il ne suffit pas que 1 'issue de la procédure puisse influencer de quelque lointaine façon sa sphère d'intérêts202 .
77. En revanche, peut être digne de protection non seulement un intérêt juridique, mais aussi un simple intérêt de fait, de nature écono-mique, matérielle, idéale ou autre203 . Il n'est pas nécessaire que cet in-térêt coïncide avec celui que la norme prétendument violée vise à proté-ger204. En d'autres termes, le recourant n'a pas besoin de se trouver dans la sphère de protection (Schutzrichtung) de la norme invoquée205.
Un voisin peut ainsi attaquer un projet de construction alors même que ce dernier est en tous points conforme aux dispositions destinées à
196 ATF 114 lb 200,202, Bertinat.
197 ATF 121 II 176, 177,Leisinger-Bolleter; 121 II 171, 174,D. etH.; 121 II39,43, Association pour la sauvegarde de Corsier et environs; 120 lb 59, 62, Komitee für eine Umweltgerechte Bahn 2000; 119 lb 179,184, A.
198 ATF 120 lb 48, 51, Bundesamtfür Raumplanung; 120 lb 59, 62, Komiteefür eine Umweltgerechte Bahn 2000; 119 lb 179, 183-184, A.
199 ATF 121 II 176, 177,Leisinger-Bolleter; 121 II39,43,Associationpourlasau-vegarde de Corsier et environs; 120 lb 48, 51, Bundesamt für Raumplanung;
120 lb 59, 62, Komiteefiïr eine Umweltgerechte Bahn 2000; 119 lb 179, 184, A.
200 ATF 121 II 176, 178,Leisinger-Bolleter; 121 II 171, 174,D. etH.; 120Ib48,51, Bundesamt für Raumplanung; 119 lb 179, 184, A.
201 ATF 120 lb 48, 51, Bundesamtfiïr Raumplanung; 119 lb 179, 184, A.
202 ATF 113 la 426, 432, Quartierverein Rotmonten.
203 ATF 121 II 176, 177,Leisinger-Bolleter; 121 II 171, 174, D. etH.; 120 lb 48, 51, Bundesamt für Raumplanung; 119 lb 179, 184, A.
204 Id.
205 ATF 113 lb 363, 366, Zentralverband Schweizerischer Milchproduzenten.
LES VOIES DE DROIT DES ORGANISATIONS ÉCOLOGISTES
protéger le voisinage, en se fondant sur le droit forestier ou sur le droit de la protection des eaux206. Dans ces conditions, le recourant joue par-fois le rôle d'un défenseur privé de 1 'intérêt public. Cette forme de pro-motion de 1' intérêt public reste toutefois aléatoire, puisqu'elle dépend de l'existence d'un recourant touché dans un intérêt digne de protection et prêt à invoquer les normes d'intérêt public théoriquement enjeu207 .
78. La question de la nature de l'intérêt digne de protection n'a pas posé de problème spécialement difficile dans le domaine de la pro-tection de 1 'environnement. Tout au plus le Tribunal fédéral a-t-il pré-cisé qu'un intérêt purement idéal à l'application du droit fédéral de l'amé-nagement du territoire pour un endroit déterminé, en raison d'une attache particulière avec cet endroit, ne suffit pas208. Il a ainsi rappelé que 1' at-teinte ne peut être purement subjective, d'ordre affectif209 .
79. Les choses sont beaucoup plus complexes en ce qui concerne 1' exigence de spécialité de 1' atteinte. Le Tribunal fédéral a reconnu, avec Gygi210, qu'il n'existe pas de limite logique d'ordre conceptuel, mais seulement une délimitation pratique et raisonnable, qui doit se déterminer de façon particulière pour chaque domaine juridique et qui laisse subsister des «cas-limites» ouvrant au juge une marge d'appré-ciation211. En matière de protection de 1' environnement, il a posé comme principe que la qualité pour agir pouvait être largement reconnue lors-que les effets d'un ouvrage sont clairement discernables en tant lors-que tels et peuvent être déterminés sans expertises coûteuses et distingués des immissions générales212 . Pour des installations provoquant des immissions dans de vastes zones, le cas échéant densément peuplées, la
206 ATF 111 lb 159, 160, G. Pour une critique de cette jurisprudence, cf. KNAPP
(1991) no 1983. Le Tribunal fédéral exige toutefois, en matière de routes et de chemins de fer, que les griefs se rapportent à l'atteinte subie, en ce sens que seul pourra être contesté le tronçon situé dans le secteur du recourant, ATF 120 lb 59, 62 ss, Kami tee fiïr eine umwe/tgerechte Balm 2000; 118 lb 206, 214-215, P.
207 RIVA (1980) p. 33.
208 ATF 111 lb 159, 160, G.
209 MATTER (1986), ad art. 54, no 10.
210 GYGI (1986) p. Il.
211 ATF 113 lb 363, 367, Zentralverband Schweizerischer Milchproduzenten; 112 lb 154, I59,Xund Y.
2!2 ATF 119 lb 179, 184, A.; 112 lb 154, !59, X. Cf. GADOLA (1993) p. 93.
LA QUALITÉ POUR AGIR
qualité pour agir peut ainsi être reconnue à de nombreuses personnes, sans que l'on puisse parler d'action populaire213•
80. Déterminer la spécialité de l'atteinte reste problématique à un triple point de vue. Premièrement, 1 'effet des décisions prises en droit de l'aménagement du territoire et de 1 'environnement s'inscrit dans un espace concret d'autant plus difficile à délimiter que cet effet est impor-tant. Il n'est donc plus possible de définir a priori un cercle restreint de personnes qui apparaissent clairement comme davantage touchées que la généralité des administrés. La jurisprudence a bien dû admettre que tous les habitants d'un périmètre donné pouvaient être atteints dans un intérêt digne de protection par la réalisation d'ouvrages comportant cer-tains types de nuisances ou, même en 1' absence de nuisances régulières, de dangers particuliers214• Mais le problème est alors reporté sur la dé-finition du périmètre en question. Celle-ci comporte un jugement de valeur sur 1 'intensité de 1 'immission à une certaine distance de la source et donc une part d'arbitraire215. Il a en outre été justement relevé que plus une installation est dangereuse ou plus elle est polluante (et donc plus large est la diffusion de ses émissions), plus des intéressés poten-tiels sont exclus de la qualité pour agir par la volonté d'éviter l'action populaire216• Une installation capable de polluer ou de mettre en danger une très vaste région de manière massive, mais relativement égale, ne pourrait faire 1 'objet d'aucun recours, personne ne pouvant prétendre être touché plus que tout un chacun217• Une deuxième difficulté tient à la prise en compte des effets indirects de projets contestés, pour les-quels s'ajoute à l'évaluation de l'intensité des atteintes la détermination d'une chaîne de causalité adéquate. La jurisprudence reste hésitante sur
21 3 ATF 121 II 176, 178, Leisinger-Bolleter; 120 lb 379, 387, Bas/er Appel! gegen Gentechnologie.
214 ATF 121 II 176, 178-179, Leisinger-Bolleter; 120 lb 379, 388, Bas/er Appel!
gegen Gentechnologie; 120 lb 431, 434, S.; DEP 1991 23, 30 ss (Baurekurs-kommission BS); DEP 1989 75, 76 (Tribunal administratif VS); ZB11987 81, 83 (Obergericht SH); JAAC 42/96, 429 ss; MATTER (1986), ad art. 54, no 11.
21 5 Le Tribunal fédéral admet ainsi la qualité pour agir du voisin lorsque son terrain jouxte celui du constructeur ou se trouve à sa proximité immédiate, ce qui est encore le cas, au vu des nuisances sonores que peut produire l'exploitation d'un hôtel, à des distances de 110 rn et 150 rn, ATF 121 II 171, 174 ss, D. etH., et la jurisprudence citée.
216 TRÜEB (1990a) pp. 176-177.
217 Cf. ATF 121 II 176, 179, Leisinger-Bolleter; 120 lb 379, 388, Bas/er Appel!
gegen Gentechnologie; 120 lb 431, 434, S.
LES VOIES DE DROIT DES ORGANISATIONS ÉCOLOGISTES
ce point218• Le recours à la notion de «problème politique de portée générale»219 ne lui est d'aucun secours: le droit de l'environnement n'est pas destiné à régler des rapports de voisinage, mais à protéger l'envi-ronnement dans son ensemble; les litiges qu'il engendre se rapportent donc toujours peu ou prou à des problèmes politiques de portée géné-rale. Le troisième casse-tête de la définition de l'intérêt spécial concerne le type de lien qui doit exister entre 1 'objet du litige et le recourant.
Traditionnellement, la jurisprudence en matière de construction, puis d'aménagement du territoire et enfin d'environnement a adopté une vi-sion statique de ce lien: il a d'abord été reconnu dans le fait de posséder un fonds dans la zone prise en considération, puis d'y habiter, fût-ce comme simple locataire, voire d'y travailler220. Mais, dans le domaine de la circulation routière, le Conseil fédéral a allègrement admis que 1 'usage régulier de 1' espace pouvait aussi donner naissance à un intérêt digne de protection221. Une transposition de ce principe dans le droit de l'environnement ouvre des perspectives: clients, élèves, touristes, ran-donneurs, pratiquants de loisirs, etc., pourraient se voir légitimés à re-courir contre des décisions relatives à un espace donné, dans la mesure où ils rendent vraisemblable qu'ils l'utilisent régulièrement. Une telle évolution serait surtout sensible dans les régions peu habitées et dans celles où les intérêts des habitants s'opposent à ceux des autres usagers.
218 Comparer les ATF 112 lb 154, X et 113 lb 225, Hostettler où le Tribunal a traité de façon différente des personnes qui se plaignaient, dans les deux cas, des nui-sances d'un surcroît de trafic provoqué par la création d'une installation distante d'environ 1 km. Pour sa part, le Conseil fédéral a admis sans autre la qualité pour agir du riverain d'une route subissant un report de trafic en raison de mesures prises sur une autre artère, JAAC 54/42. Voir aussi l' ATF 121 II 39, 44 ss, Asso-ciation pour la sauvegarde de Corsier et environs, où le Tribunal fédéral a con-sidéré que les propriétaires ou simples consommateurs d'eau raccordés à un ré-seau public de distribution ne pouvaient recourir contre la délimitation d'une zone de protection des sources, leurs intérêts n'étant pas dans un rapport
suffi-219 220 221
samment étroit et spécial avec l'objet du recours.
ATF 112 lb 154, 160,X.
GADOLA {1993) pp. 94 ss; TRÜEB {1990a) p. 174.
JAAC 54/42; 54/9; 50/49; TRÜEB (1990a) p. 163; ZB11986 237, avec le com-mentaire de RUCH.
LA QUALITÉ POUR AGIR