Objet des procédures et pouvoir de décision

B. Fédéralisme

II. Objet des procédures et pouvoir de décision

A. Problématique

25. Pour évaluer l'étendue et la portée d'une voie de droit, il im-porte de définir quel est, au sens large, l'objet du litige qui peut être

( 1981 ). Cependant, la Cour suprême a un prestige tel qu'elle exerce une influence idéologique sur une partie au moins des tribunaux étatiques, voir par exemple CASTELLON (1985) pp. 394 et 397 ss.

Il faut cependant relever que lorsque le Tribunal fédéral est saisi d'un recours contre une décision d'une autorité administrative, il se trouve vis-à-vis de 1 'ad-ministration dans la même position qu'unjuge fédéral de district américain saisi d'une action civile relative à une telle décision.

Art. 98a OJF. Les cantons ont jusqu'au 15 février 1997 pour appliquer cette disposition (art. 1 al. l des dispositions finales de la modification de l'OJF du 4 octobre 1991 ).

ATF 118 lb 381, 395, WWF; 117 lb 97, 99, Schweizerische Bundfür Naturschutz.

Cette exigence est désormais inscrite à l'art. 98a al. 3 OJF.

LA STRUCTURE DES VOIES DE DROIT

soumis à une instance juridictionnelle. Cette question comporte deux volets. Il s'agit d'abord de savoir quels types de faits peuvent être trai-tés dans le cadre de la voie de droit en cause: actes juridiques ou com-portements purement factuels, actes étatiques ou privés, actes concrets ou normes, actions positives ou abstentions. Il convient ensuite de dé-terminer ce qu'il est possible de demander à la juridiction saisie: 1 'an-nulation de 1 'acte attaqué, la modification de cet acte, un ordre adressé à une autorité étatique ou à un particulier, l'imposition de sanctions à une partie récalcitrante, 1 'octroi de dommages-intérêts. Conceptuelle-ment, ces questions sont tout à fait indépendantes de celle de la qualité pour agir. Mais, si elles sont posées pour un utilisateur déterminé des voies de droit, en l'occurrence les organisations écologistes, il n'est en pratique pas toujours aisé de distinguer entre la disposition d'un moyen de droit et la possibilité d'obtenir un certain résultat à travers ce moyen.

L'exercice est toutefois nécessaire si 1 'on veut avoir une image réaliste et complète de 1 'outil juridique mis dans les mains desdites organisa-tions.

B. Le système suisse

1) Les actes attaquables

26. Le contentieux suisse de droit public est fondé sur la figure du recours. On se trouve donc en présence d'une juridiction secondaire⁵⁹ ou d'un contentieux objectif⁶⁰, la saisine des juridictions administrati-ves par voie d'action (art. 116 OJF) n'ayant plus qu'un rôle marginal en droit administratif suisse, surtout au niveau fédéral⁶¹. La pierre de tou-che de ce contentieux est par conséquent 1' acte attaquable.

27. Pour le recours de droit administratif (art. 97 OJF) ou le recours administratif(art. 44 LPA), l'acte attaquable doit être une déci-sion fondée sur le droit public fédéral (art. 5 LPA). Cela étant, l'objet du litige peut s'étendre, au-delà de l'acte attaquable lui-même, à la norme

59 60 61

Cf. GR!SEL (1984) p. 940; voir aussi HÂFELIN/MüLLER (1993) nos 1442 ss.

MOOR (1991) p. 347.

Ibid.; HÂFELIN/MÜLLER (1993) no 1446. Cela est particulièrement vrai en droit de l'environnement.

LES VOIES DE DROIT DES ORGANISA Tl ONS ÉCOLOGISTES

sur laquelle il est fondé. En effet, dans la mesure où cette norme n'est ni une loi fédérale ni une règle de droit inférieure reprenant une déroga-tion à la Constitudéroga-tion contenue dans une loi fédérale⁶², elle peut faire 1 'objet d'un contrôle de sa constitutionnalité ou de sa légalité par voie d'exception, à l'occasion d'un recours contre un acte d'application⁶³.

Dans le cadre du recours de droit public, l'acte attaquable peut être une décision ou un arrêté cantonal (art. 84 OJF).

28. Selon 1 'art. 5 al. 1 LPA, les décisions sont des «mesures pri-ses par les autorités». Cette caractéristique vaut aussi bien pour les dé-cisions mentionnées aux art. 97 OJF et 44 LP A que pour celles visées à l'art. 84 OJF⁶⁴. D'autre part, les actes normatifs, susceptibles d'être contrôlés par voie d'exception dans le cadre d'un recours administratif ou de droit administratif et au nombre desquels il faut compter les arrê-tés au sens de l'art. 84 OJF^{65 ,}émanent par définition d'instances étati-ques. Il apparaît donc que les voies de droit prévues par le droit admi-nistratifsuisse sont exclusivement dirigées contre des actes d'autorités étatiques. Elles ne permettent pas de mettre directement en cause des particuliers.

29. Dans tous les cas, il faut également que l'acte attaquable af-fecte la situation juridique des particuliers. Cette exigence résulte aussi bien du texte de l'art. 5 LPA que de l'interprétationjurisprudentielle de 1 'art. 84 OJF⁶⁶. Tout un pan de 1' activité administrative se retrouve donc hors du champ des voies de droit. D'une manière générale, ne sont pas concernées par les voies de droit toutes les études et planifications non

62 372,Asso-ciation pour le recyclage du PVC, et les références citées).

MOOR (1994) pp. 258 ss; Kë>Lz/HÂNER (1993) no 163.

KÂLIN (1994) pp. 137-138; AUER (1983) no 313. La jurisprudence a précisé que le recours de droit public n'est recevable que si l'acte attaqué émane d'une auto-rité cantonale agissant en vertu de la puissance publique (ATF 120 la 56, 58 Dame M.) ou, en d'autres termes, s'il s'agit d'un acte souverain (ATF 119 la 424, 426, Scheidegger Metal/bau AG, et la jurisprudence citée).

KÂLIN (1994) p. 136; AUER (1983) no 332.

GIACOMINI (1993) pp. 240-240, 244 et 249, où cet auteur critique la tendance à élargir la notion procédurale de décision à des cas dans lesquels les éléments constitutifs de la décision ne sont pas présents; plus libéral à cet égard, MüLLER (1995) pp. 549 ss. Voir aussi HÂFELIN/MÜLLER (1993) nos 685 ss; MOOR (1991) pp. 371 ss. Sur le recours de droit public, cf. ATF 120 la 56, 58,Dame M.; KÂLIN (1994) pp. 114 ss; AUER (1983) no 318.

LA STRUCTURE DES VOIES DE DROIT

obligatoires établies par les autorités, les recommandations officielles67 ,

les activités concrètes de ces autorités dans la mesure où elles ne cons-tituent pas la mise en oeuvre de décisions^{68 ,}1' activité budgétaire. Dans les domaines pouvant intéresser les organisations écologistes, on peut mentionner spécialement les plans de mesures prévus par 1 'art. 31 0Pair⁶⁹, les programmes d'assainissement de routes au sens de l'art. 19 OPB⁷⁰et les cadastres de bruit selon 1 'art. 3 7 OPB⁷¹.

2) L'inaction del 'autorité

30. Les voies de droit permettent parfois de mettre en cause 1 'inac-tion de l'autorité. En effet, lorsqu'une autorité cantonale tenue de tran-cher une affaire refuse de statuer dans un délai raisonnable, son absence de décision peut constituer un déni de justice formel et faire ainsi 1' ob-jet d'un recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst.^{72 .}Par ailleurs, 1 'art. 97 al. 2 OJF relatif au recours de droit administratif pré-cise que «lorsqu'une autorité, sans droit, refuse de statuer ou tarde à se prononcer, son silence est assimilé à une décision». De même, selon 1 'art. 70 al. 1 LP A, «une partie peut en tout temps recourir pour déni de justice ou retard non justifié à l'autorité de surveillance contre

l'auto-rité qui, sans raison, refuse de statuer ou tarde à se prononcer». Ces dispositions règlent donc le recours pour déni de justice formel dans l'application du droit fédéral.

31. Une autorité refuse de statuer lorsqu'elle garde le silence sur une demande qui exige une décision ^{73 .}Le terme de décision doit être ici compris au sens étroit défini par l'art. 5 LPA74 . Cela vaut également, à 1 'exception de la référence au droit public fédéral, dans la perspective

67 68

70 71 72 73 74

MüLLER (1995) pp. 536 ss.

GIA COMIN! (1993) pp. 242 ss; HAFELIN/MÜLLER (1993) nos 694 ss; MOOR (1991) pp. 19 ss, 106 ss et 372 ss.

TRÜEB (1990a) p. 74 et (1990b) pp. 444-445; JAAG (1990) p. 141. Ces plans sont désormais prévus à l'art. 44a LPE.

TRÜEB (1990b) pp. 444-445.

Id.

TRÜEB (1990a) pp. 205 ss et (1990b) pp. 428 ss; ^AUER(1983) no 331.

GRISEL (1984) p. 369.

TRÜEB (1990b) p. 434.

LES VOIES DE DROIT DES ORGANISATIONS ÉCOLOGISTES

du recours de droit public⁷⁵^•Seuls donc des actes à adopter dans des cas d'espèce et mettant enjeu des droits ou obligations⁷⁶sont à considérer.

L'inaction de 1' autorité dans les domaines échappant à 1 'empire des voies de droit tel qu'il a été défini plus haut ne peut donc faire l'objet d'un recours pour déni de justice formel. Ne sauraient dès lors être sujet à recours le refus d'édicter une ordonnance, d'adopter un plan de mesu-res ⁷⁷ou de fixer un programme d'assainissement ⁷⁸^,de même que le fait de ne pas mettre en oeuvre une mesure concrète ne touchant pas les droits ou obligations de particuliers. C'est ainsi que le WWF Suisse, mécontent du fait que plusieurs cantons n'avaient pas adopté les plans de mesures prévus par l'art. 31 OPair, malgré l'écoulement du délai de l'art. 42 al. 3 OPair, n'a eu d'autre choix que de procéder à une dénon-ciation au Conseil fédéral, conformément à 1' art. 71 LP A, et, suite à la réponse sommaire du gouvernement, de déposer une «plainte» auprès des commissions de gestion des Chambres fédérales⁷⁹.

32. Seule 1 'inaction persistant «sans droit» ou «sans raison» est constitutive de déni de justice formel. Un recours contre une inaction de 1' autorité n'est donc possible que lorsque celle-ci a un devoir légal d'agir⁸⁰. Si le choix de prendre une décision ou de s'abstenir entre dans

75 l'ex-clusion de principe du déni de justice formel dans le cas des normes doit souffrir une exception dans le cas où la Constitution a assigné au législateur un mandat à ce point précis que le juge est en mesure de le contrôler avec les moyens à sa disposition et que ce mandat correspond plus ou moins à un droit subjectif de l'individu portant sur un acte positif du législateur, ibid. note 21; ^KALIN(1994) p. 149. A supposer que cette exception doive être admise, on ne voit au demeu-rant pas quels cas d'application elle pourrait trouver dans les domaines intéres-sant les organisations écologistes, étant précisé que lorsque les parlements sont chargés d'adopter des actes administratifs, c'est l'hypothèse de la décision ou de son absence qui entre en ligne de compte.

Cf. TRÜEB ( 1990a) pp. 209 et 210 et p. 437, qui parle à cet égard de la réglemen-tation d'un rapport de droit (Rechtsverhiiltnis). Dans le même sens, K6Lz/HANER ( 1993) no 94.

LA STRUCTURE DES VOIES DE DROIT

le cadre de la liberté de jugement de 1' autorité, il ne saurait y avoir de déni de justice formel dans l'inaction. Qui plus est, lorsque l'autorité inerte est certes tenue d'agir, mais qu'elle dispose d'un vaste pouvoir d'appréciation pour déterminer la mesure la plus appropriée, un recours permettra peut-être d'obtenir d'elle un prononcé formel, mais non des mesures concrètes déterminées81 .

33. En fonction de ce qui précède on peut imaginer que, dans le domaine de la protection de l'environnement, pourraient être contestés par un recours pour déni de justice formelle fait de tolérer une truction sans avoir mis en oeuvre la procédure d'autorisation de cons-truire82, le refus d'ordonner des mesures d'assainissement au sens des art. 8 et 10 OP air ou des art. 13 et 15 OPB83 , voire le refus de prendre des mesures de limitation du trafic84 . En revanche, le fait de ne pas exécuter les contrôles prévus par l'art. 13 OPair, par exemple, ne pour-rait être attaqué, car ceux-ci ne constituent pas des décisions au sens de l'art. 5 LPA.

34. Le recours pour déni de justice formel présupposant une de-mande adressée à 1 'autorité85, reste à savoir si le devoir d'agir incom-bant, le cas échéant, à l'autorité est objectif, ce qui signifierait que toute partie à la procédure serait habilitée à exiger une décision ou si ce de-voir n'existe qu'envers ceux qui peuvent alléguer un droit subjectif à obtenir une décision.

35. La jurisprudence a admis que 1' art. 25 LP A, qui permet à ce-lui qui démontre un intérêt digne de protection de requérir le prononcé d'une décision en constatation de droit, ouvre également la possibilité de demander la prise d'une décision de prestation ou d'une décision formatrice86. Sur cette base, et compte tenu, en outre, du fait qu'une décision au sens de 1' art. 5 LP A peut porter sur le rejet de demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations et que la qualité de partie à la procédure décisionnaire, au sens de 1' art. 6 LP A, est aussi large que la qualité pour recourir selon les art. 48 LP A et 103 OJF, la doctrine a admis que toute personne qui 81

82 83 84 85

Cf. JAAG (1987) p. 121.

TRÜEB (1990a) p. 224 et (1990b) p. 441.

TRÜEB (1990a) pp. 225 ss et (1990b) pp. 442 ss.

JAAG (1987) pp. 117 ss.

Kë>Lz/HÂNER (1993) no 316; TRÜEB (1990a) p. 215 et (1990b) p. 436.

ATF 98 lb 53, 59, B. A.G.; JAAC 41/55 122.

LES VOIES DE DROIT DES ORGANISA TI ONS ÉCOLOGISTES

disposerait d'un moyen de droit contre une décision pouvait en deman-der le prononcé⁸⁷^•Nonobstant quelques réserves dans la jurisprudence8⁸ ou la doctrine⁸⁹, la théorie du devoir objectif semble donc prévaloir.

Cette tendance doit être approuvée parce gu' elle correspond le mieux à la lettre et à la systématique de la LP A, mais aussi parce gu' il ne se justifie pas que les droits de participation accordés par la loi à des tiers, et notamment les voies de droit des organisations écologistes, soient réduits du seul fait qu'une administration a choisi de ne pas agir, alors qu'elle en avait le devoir.

36. Lorsque la LPA ne s'applique pas, il faut logiquement ad-mettre que sont habilités à exiger une décision ceux qui peuvent se plain-dre de son absence par un recours de droit public. Le principe que tous ceux qui disposeraient d'un moyen de droit contre une décision peuvent demander un prononcé de l'autorité compétente sur l'objet de celle-ci vaut donc également dans ce cas.

3) Le pouvoir de décision

37. En matière de recours de droit administratif ou de recours administratif, le pouvoir de décision du juge administratif est presque équivalent à celui de 1 'autorité dont la décision est entreprise. Le Tribu-nal fédéral, qui ne peut aller au-delà des conclusions des parties, peut statuer lui-même sur le fond ou renvoyer l'affaire à l'autorité inférieure (art. 114 OJF), alors que le juge hiérarchique statue lui-même ou excep-tionnellement renvoie 1' affaire avec des instructions impératives

Kë>Lz/HANER (1993) no 94; TRÜEB (1990a) pp. 218-219 et (1990b) pp. 439-440;

JUNGO (1987) p. 187 note 9; MATTER (1986) ad. art. 54 no 13.

Ainsi 1 'ATF 110 lb 160, 162, Kantonaler Fischerverein Graubunden, où le Tri-bunal fédéral a indiqué que l'art. 12 LPN, qui accorde la qualité pour agir à certaines organisations écologistes, ne leur donne pas le droit d'exiger une déci-sion de première instance, laissant entendre qu'un tel droit devrait être prévu expressément par la loi. Cette façon de voir revient à nier la qualité de partie des organisations écologistes à la procédure de première instance, malgré le texte clair de l'art. 6 LPA.

MooR (1991) p. 174 ne reconnaît de façon certaine un droit à une décision que lorsque celle-ci vise la situation juridique du requérant, tout en se référant à sa qualité de partie. Or, en application des art. 6 et 48 LPA et 103 OJF, celle-ci n'exige pas que la situation juridique de l'intéressé soit touchée par la décision en cause.

LA STRUCTURE DES VOIES DE DROIT

(art. 61 LPA)90 . Mais, en tout état de cause, le pouvoir du juge adminis-tratif reste confiné au cadre de la décision au sens de 1' art. 5 LP A.

38. En ce qui concerne le recours de droit public, le pouvoir du juge est encore plus limité, puisque ce recours est en principe unique-ment cassatoire⁹¹. Ce n'est que dans des cas rares et très précisément circonscrits que le Tribunal fédéral se permettra de donner des instruc-tions à l'autorité cantonale, constatera une compétence ou une situation de droit quelconque, voire prendra lui-même une décision remplaçant celle qu'il a annulée92 . Il faut préciser, cependant, que lorsque le Tribu-nal fédéral annule un acte parce que 1' autorité compétente n'y avait pas inclus une détermination imposée par la loi, il oblige en pratique l'auto-rité à opérer cette détermination⁹³^.

39. En ce qui concerne les normes, les voies de droit permettent uniquement, en cas de non-conformité aux normes supérieures, d'en écarter 1 'application ou d'en obtenir 1 'annulation. Cela résulte, dans le cadre du recours administratif ou de droit administratif, du fait que la norme ne peut être contrôlée qu'à l'occasion d'un acte d'application, fût-il constatatoire⁹⁴, et, dans le cas du recours de droit public, du ca-ractère purement cassatoire de celui-ci⁹⁵. Ainsi, non seulement, comme cela a déjà été indiqué plus haut, les voies de droit ne permettent pas de demander l'édiction de normes, mais elles ne permettent pas non plus de remédier à leur insuffisance éventuelle en regard du mandat inscrit dans le droit supérieur.

Voir toutefois les limites que 1 'art. 62 LP A met à la modification d'une décision au détriment d'une partie. fédéral a annulé l'approbation donnée par l'autorité cantonale à une modifica-tion de plan de zones et à un plan d'affectation spécial au motif que les degrés de sensibilité au sens de l'art. 44 OPB n'avaient pas été fixés.

ATF 118 lb 367, 372, Association pour le recyclage du PVC. Ce cas, dans lequel une association économique contestait la conformité à la loi de l'interdiction réglementaire des emballages en PVC, illustre l'usage des voies de droit dans une optique de résistance à une norme de protection de l'environnement, alors que la pression inverse, qui viserait au renforcement de la réglementation, n'est pas possible.

ATF 118 la 64, 69, Mine/li.

LES VOIES DE DROIT DES ORGANISA TI ONS ÉCOLOGISTES

4) Conclusion

40. Le contentieux suisse de droit public est donc avant tout réactif et dans une large mesure négatif. Il vise surtout à empêcher l'adoption ou l'effectivité d'actes étatiques illégaux ou inconstitutionnels. Dans une mesure strictement limitée, il permet à ceux qui disposent de voies de droit d'imposer la prise de décisions administratives liées et de con-tribuer ainsi à la mise en oeuvre du droit96 . Mais, faute d'un large droit de recours contre l'exécution déficiente du droit⁹⁷, il n'est pas destiné à assurer, d'une manière générale, la mise en oeuvre par l'administration des divers mandats légaux et constitutionnels qui lui ont été confiés. Il l'est d'autant moins pour les organisations écologistes qu'elles n'ont la qualité pour agir, comme nous le verrons, que dans une partie seule-ment des cas où un recours peut viser à forcer une autorité à agir⁹⁸.

C. Le système américain

1) L'objet du litige

41. Dans le cas des appels administratifs régis par 1 'AP A, la dé-cision entreprise représente tout objet ayant été traité dans la procédure formelle initiale, ce qui comprend non seulement les décisions concrè-tes au sens helvétique du terme, mais également les règlements, toute satisfaction (relief) accordée à un requérant, ainsi que le refus d'édicter l'un ou l'autre de ces actes⁹⁹. Pour les appels régis par des règlements particuliers, 1 'objet du litige dépend de la définition de la décision ini-tiale. Dans tous les cas, il n'y a pas de limitation générale de l'objet des recours à un certain type d'actes administratifs.

42. Quant au contentieux judiciaire, il ne s'articule pas sur diver-ses formes de recours relatifs à des actes attaquables, mais sur des ac-tions civiles, présupposant, d'une part, l'existence de litiges justicia-bles et, d'autre part, la possibilité d'obtenir du tribunal satisfaction au

96 97 98 99

Beaucoup plus restrictif, ou pessimiste, HÂNNI (1988) pp. 167 ss, 243, 251.

Sur les propositions en vue de l'introduction d'un tel droit, voir infra no 390.

Infra nos 92 ss.

Cf. APA, 5 U.S.C. § 557(c)(3)(B).

LA STRUCTURE DES VOIES DE DROIT

moyen de différents remèdes juridiques. Les clauses de compétence (jurisdiction) des tribunaux fédéraux reposent aussi bien sur la défini-tion de certains types de litiges 100, que sur celle d'un modèle de re-mède101, ou encore sur 1 'identité des parties 102. A ce stade, l'objet po-tentiel des actions judiciaires n'est pas limité dans sa nature. Il ne 1 'est guère davantage, si l'on tient compte, au-delà des clauses de compé-tence, des bases légales spécifiques des actions civiles à disposition des justiciables103 qui se réfèrent, pour désigner 1 'objet de ces procédures à

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