269. Vers la fin du siècle dernier, un certain nombre d'Américaines se révoltèrent contre le massacre de milliers d'oiseaux dont les plumes
779 NWF Annual Report 1994 pp. 8-9, 12 et 15; 1993 pp. 10 ss et 14 ss.
780 NATIONAL WILDLIFE FEDERATION p. 6; NWF Annual Report 1994 p. 14; 1993 pp. Il; 1991 pp. 19 ss.
781 Parmi ceux-ci, on peut citer l'action en dommages-intérêts contre les compa-gnies Exxon et Aleskya Pipeline, introduite par la NWF et le NRDC, pour le compte de la faune touchée, devant un tribunal de 1 'Etat d'Alaska, à la suite du naufrage du pétrolier Exxon-Valdez dans la Baie de Prince William en mars 1989, cf. TOLBERT (1990).
782 NWF Annual Report 1994 p. 2. Les organisations affiliées totalisent environ un million de membres. L'effectif de la NWF est donc constitué essentiellement d'adhérents directs.
783 NWF Annual Report 1994 p. 21.
LES VOIES DE DROIT DES ORGANISA TI ONS ÉCOLOGISTES
partaient orner les chapeaux féminins. Elles formèrent des associations de sauvegarde auxquelles elles donnèrent le nom du célèbre peintre et naturaliste John James Audubon. En 1905, ces associations se fédérè-rent au sein de la National Audubon Society784. Les oiseaux sont restés les enfants chéris de 1' organisation, mais c'est très vite 1 'ensemble de la flore et de la faune sauvage des Etats-Unis qui est devenu l'objet de son action de protection.
Aujourd'hui, la préservation des plantes et animaux sauvages et de leurs biotopes est toujours l'objectif central de la National Audubon Society785. Mais, à l'instar du Sierra Club et de la NWF, elle a considé-rablement élargi son horizon. Elle se prononce sur la gestion des sols et des ressources en eau du pays. Elle prône une nouvelle politique éner-gétique, un renforcement de la lutte contre la pollution de l'air, un contrôle plus sévère des substances toxiques et défend une approche globale des problèmes écologiques786.
270. La National Audubon Society gère plus de 100 réserves na-turelles réparties sur l'ensemble du territoire américain787. Outre cette activité de protection concrète, elle poursuit un considérable effort dans le domaine éducatif et celui de 1' information du public. Elle dispose de centres de formation, organise des camps écologiques et offre du maté-riel didactique. Elle publie plusieurs revues, produit une série d'émis-sions de télévision renommée et utilise les plus récents supports infor-matiques multi-médias pour diffuser ses idées788. Elle conduit également, au sein de neuf centres régionaux, un important programme de recher-che portant notamment sur les écosystèmes, les oiseaux et, plus récem-ment, les pluies acides 789.
271. Comme les autres grandes organisations écologistes, la Na-tional Audubon Society consacre une part importante de son énergie à convaincre les membres du Congrès et les agences gouvernementales du bien-fondé de ses propositions 790. Elle n'apparaît pas, a priori, comme
784 National Audubon Society Annual Report 1988-1989 p. 3; 1994 p. 1; WEISSKOPF
(1990) p. A16.
785 National Audubon Society Annual Report 1994 passim.
786 National Audubon Society Annual Report 1993 passim, spéc. p. 1.
787 Id. pp. 8 ss et 28 ss; 1994 pp. 17 ss.
788 Id. pp. 14 ss; 1992 pp. 9 ss; 1991 pp. 10 ss; 1988-1989 pp. 20-21.
789 National Audubon Society Annual Report 1994 pp. 2, 7 et 18 ss; voir aussi National Audubon Society, Fact Sheet.
790 National Audubon Society Annual Report 1994 p. 6; 1993 pp. 4 ss.
LES SUJETS DES VOIES DE DROIT
une organisation particulièrement portée sur les procédures judiciaires ou administratives. Elle ne dispose d'ailleurs que d'un très maigre ser-vice juridique. Elle emprunte néanmoins la voie procédurale lorsque cela est nécessaire et apparaît, en compagnie le plus souvent d'un ou plusieurs de ses chapitres régionaux, dans nombre d'affaires importan-tes791.
272. La National Audubon Society revendique 570 000 membres, dont la plupart appartiennent également à 1 'un de ses 518 chapitres ré-gionaux792. Ce réseau très dense d'associations locales fait à la fois l'ori-ginalité et la force de l'organisation. Elle dispose d'un budget annuel de 1' ordre de 44 millions de dollars 793 et emploie environ 3 70 personnes 794, répartis entre son siège de New York, son antenne de Washington, ses bureaux régionaux et ses divers centres de formation et de recherche795.
H. La Wilderness Society
273. Fondée en 1935, la Wildemess Society est la plus spécialisée des grandes organisations écologistes américaines, puisque son centre d'intérêt presque exclusif est la gestion des terres publiques fédérales (federal publics lands) des Etats-Unis796.
C'est le lieu de préciser que ces terres publiques, en mains du gou-vernement fédéral, représentent la majorité de la surface de l'Ouest américain et de 1' Alaska. A 1 'Est et au centre, leur superficie est beau-coup plus réduite, mais elles recouvrent souvent des régions très sensi-bles du point de vue écologique. Elles comprennent surtout des zones 79! Elle a ainsi participé à la longue procédure visant à forcer le gouvernement
fédé-ral à protéger une espèce rare et menacée de hibou (spotted owl), ce qui implique la sauvegarde, face aux appétits de l'industrie du bois, de milliers d'hectares de forêts anciennes au nord-ouest des Etats-Unis, cf. National Audubon Society Annual Report 1988-1989 pp. 6 et 17. Voir aussi Annual Report 1994 pp. 2, 4, 6.
792 National Audubon Society Annual Report 1994 p. 1. Ce nombre représente une certaine stabilisation de 1' effectif, qui était tombé à moins de 550 000 membres en 1993, après avoir atteint les 600 000 membres en 1992 (Annual Report 1992 p. 27).
793 National Audubon Society Annual Report 1994 p. 24
794 National Audubon Society, The Audubon Cause.
795 National Audubon Society Annual Report 1994 pp. 17 ss.
796 WILDERNESS SOCIETY (1984) pp. 22-23.
LES VOIES DE DROIT DES ORGANISATIONS ÉCOLOGISTES
de montagne, de forêts, de prairie, de désert et de marais. Elles sont soumises à des statuts divers: parcs nationaux, réserves naturelles, fo-rêts nationales, zones sauvages ou terres administrées dans un but d'ex-ploitation économique par un office fédéral de gestion du sol (Bureau of Land Management)797• De par leur nature et leur situation, elles sont l'objet d'une farouche lutte d'intérêts entre ceux qui entendent avant tout favoriser leur exploitation forestière, minière, agricole et touristi-que et ceux qui prônent la préservation d'un maximum de régions encore sauvages, la sauvegarde des espaces vitaux nécessaires aux espèces ani-males et la limitation des interventions humaines portant atteinte aux sites et aux paysages.
La Wilderness Society se veut le porte-drapeau des seconds. Elle préconise une gestion raisonnable des ressources naturelles des terres fédérales, afin de préserver l'intégrité de celles-ci en tant qu'écosystè-mes. Dans cette perspective, elle se bat pour l'extension des parcs na-tionaux, des réserves naturelles et des zones sauvages, elle s'oppose à l'abattage des forêts anciennes et propose des méthodes de gestion douce des régions officiellement désignées comme sauvages 798.
Malgré sa claire spécialisation, elle n'échappe cependant pas à la nécessité d'élargir son cadre de réflexion pour tenir compte de la com-plexité des relations entre les diverses activités humaines et leurs effets sur la nature799 .
274. La Wilderness Society fournit un important travail de sensi-bilisation de la population à travers ses publications et 1' organisation de conférences et séminaires. Son effort de mobilisation du public lui a d'ailleurs permis de passer en quelques années de 100 000 à plus de 400 000 membres en 1990, avant de redescendre à 300 000 membres en 1993800. Son budget s'élève à 20 millions de dollars801 et elle emploie plus de 135 personnes réparties entre son siège de Washington et ses 15 bureaux régionaux802.
797 Voir WILDERNESS SOCIETY (a) pp. 2 ss.
798 Cf. WILDERNESS SOCIETY (a) p. 13; WILDERNESS SOCIETY (b) p. 23; Wilderness, Spring 1990, pp. 12-13 et 45 ss.
799 Cf. Wilderness, Spring 1990, p. 2.
800 Id. et ROBINSON (1995a) p. 63 note 61.
801 WEISSKOPF (1990) p. A16.
802 Wilderness, Spring 1990, pp. 2, 4 et 5.
LES SUJETS DES VOIES DE DROIT
275. Grâce à un personnel qualifié, comprenant notamment des forestiers, des spécialistes de la faune, des économistes et des juristes, elle surveille et analyse attentivement la façon dont les autorités compétentes gèrent les différentes terres publiques. Elle intervient, par des critiques et des propositions, auprès de ces autorités chaque fois que des décisions lui paraissent discutables. Elle pratique également un intense lobbying auprès du Congrès, à qui revient la compétence de fixer les limites des parcs nationaux, réserves naturelles et autres zones sau-vages803.
276. A l'instar de la National Audubon Society, elle ne semble pas faire de l'activité procédurale une de ses priorités. Elle recourt ce-pendant régulièrement aux tribunaux lorsque cette voie sert ses objec-tifs, par exemple pour bloquer un projet de coupe de bois dans une forêt ancienne ou encore pour mettre en cause une planification administra-tive contraire aux principes qu'elle défend.
III. REMARQUES COMPARATIVES
277. Dans les deux pays, les grandes organisations de protection de 1' environnement, relativement spécialisées au moment de leur créa-tion, ont évolué vers une conception plus généraliste de leur ambition.
Les caractéristiques propres des Etats-Unis et de la Suisse ont toutefois influencé les thèmes fondateurs de leurs mouvements écologistes res-pectifs. C'est ainsi que quatre des organisations américaines présentées plus haut sont nées du désir de protéger la nature sauvage (wilderness).
En Suisse, plus densément peuplée et urbanisée, la nature n'est plus guère sauvage et partage le coeur des écologistes avec des paysages souvent modelés par 1 'homme et des sites aussi bien bâtis que naturels;
les transports y constituent la raison d'être d'une grande organisation, ce qui n'est pas le cas outre-Atlantique. On peut encore remarquer que l'évolution vers une conception globale de la lutte écologique aboutit aux Etats-Unis à une situation où tout le monde s'occupe de tout, quitte à constituer de vastes coalitions. En Suisse, en revanche, la collaboration
803 WILDERNESS SOCIETY (a) p. 10.
LES VOIES DE DROIT DES ORGANISA TI ONS ÉCOLOGISTES
entre organisations repose notamment sur une tentative de répartition des tâches par domaines d'intérêt, soit à un retour à une certaine spécia-lisation.
278. Les organisations américaines ont évidemment des effectifs de membres plus importants, en chiffres absolus, que leurs homologues helvétiques. Mais si l'on rapporte ces chiffres à la population de chacun des deux pays, on constate que les organisations suisses en rassemblent une proportion très supérieure804. Aux Etats-Unis, seule la NWF peut prétendre à un taux de mobilisation comparable à celui des plus grandes organisations suisses805. Il faut remarquer qu'après avoir connu une très forte progression de leur effectif jusqu'il y a peu, les plus grandes orga-nisations américaines ont vu celui-ci se tasser au cours des toutes der-nières années, à l'instar de certaines associations helvétiques.
Grâce à l'effet d'échelle, les organisations américaines peuvent néanmoins compter sur des budgets nettement supérieurs à ceux des organisations suisses. Plusieurs d'entre elles font d'ailleurs preuve, malgré un nombre de membres relativement restreint, d'une remarqua-ble réussite dans la récolte de fonds notamment auprès de fondations philantropiques. Ces budgets importants leur ont permis d'atteindre un haut degré de professionnalisme en matière de relations publiques, de recherche, d'influence politique et de droit de l'environnement. Elles ont incontestablement franchi, sur ce plan, un seuil de crédibilité et d' ef-ficacité auquel les organisations helvétiques, qui ont une aire d'action limitée, ne peuvent que partiellement prétendre. Il faut cependant re-marquer que les moyens des organisations écologistes américaines res-tent très faibles comparés à ceux des groupements d'intérêts économi-ques.
279. On retrouve aux Etats-Unis comme en Suisse la division en-tre groupements à structure fédéraliste (LSPN, LSP, WWF, ATE, Sierra Club, National Audubon Society, NWF) et organisations centralisées (FSPAP, SPE, NRDC, EDF, Wilderness Society). On peut également
804 Ainsi, le Sierra Club, avec 535 000 membres, regroupe-t-il 0,21 %de la popula-tion américaine (253 millions d'habitants), alors que le WWF, avec 150 000 do-nateurs réguliers, rassemble 2,1% de la population suisse (7 millions d'habi-tants), soit proportionnellement dix fois plus, et que la LSPN réunit, quant à elle, 1,4% de la population suisse (Rapport d'activité LSPN 1994 p. 31).
805 Ses 4 millions de membres et sympathisants représentent 1,6 % de la population américaine.
LES SUJETS DES VOIES DE DROIT
distinguer entre les mouvements de masse (WWF, LSPN, ATE, NWF, Sierra Club, National Audubon Society) et les organisations plus élitis-tes (FSPAP, LSP, SPE, NRDC, EDF, SCLDF).
L'existence d'organisations comme le SCLDF et le NRDC, qui as-sument le rôle d'une étude d'avocats spécialisée en droit de l'environ-nement, est en revanche une exclusivité américaine. Cela s'explique par la complexité du droit américain de 1' environnement, tant matériel que procédural, mais aussi et surtout par le fait que les écologistes amé-ricains disposent d'un éventail d'actionsjudiciaires bien plus large que leurs homologues suisses. Il y a donc une demande, à défaut d'un mar-ché lucratif, pour des services juridiques étendus en matière de protec-tion de l'environnement.
CHAPITRE
5
L'USAGE DES VOIES DE DROIT
1. TENDANCES GÉNÉRALES
A. En Suisse280. Les organisations écologistes font un usage modéré des voies de droit fédérales. Les tribunaux et autorités de recours ne sont nulle-ment submergés de recours. Une recherche datant d'une quinzaine d'an-nées montrait déjà que les recours fondés sur l'art. 12 LPN n'avaient représenté, entre 1967 et 1977, que 1,92% des recours de droit adminis-tratif traités par le Tribunal fédéral 806. Les années qui ont suivi n'ont pas fondamentalement changé la situation, même si les voies de droit ont été élargies avec l'adoption de l'art. 55 LPE. Ainsi, les grandes or-ganisations écologistes helvétiques (WWF, LSPN, LSP, FSPAP, SPE et A TE) ont déposé annuellement à elles toutes, de 1987 à 1994, entre 15 et 26 recours de droit administratif auprès du Tribunal fédéral 807.
Cela représentait entre 2 et 3% du total des recours de droit administra-tif déposés pendant chacune de ces années. Selon une statistique, des grandes organisations, depuis l'introduction de leur droit de recours, environ 300 procédures ont été engagées auprès des instances fédéra-les, avec une moyenne de 25 recours déposés pour ces dernières an-nées808. Ces chiffres ne seraient sans doute augmentés que dans une
806 RIVA (1980) p. 107.
807 D'après une liste fournie par la Chancellerie du Tribunal fédéral. Le maximum de 26 recours a été atteint en 1990, 22 recours ont été déposés en 1991, 15 en 1992 et 20 en 1993 et 1994.
808 BADILATTI (1992) p. 2. La Conseillère fédérale Dreifuss a repris, devant les Cham-bres, le chiffre de 25 recours par an, sur un total d'environ 800 recours de droit administratif, BO/CN 1993 2089.
LES VOIES DE DROIT DES ORGANISA TI ONS ÉCOLOGIQUES
mesure assez modeste si 1' on tenait compte également des groupements locaux, qui font plutôt usage des voies de droit cantonales809.
281. Bien sûr, les recours auprès des instances fédérales ne repré-sentent pas la totalité de 1 'activité contentieuse des organisations de pro-tection de 1 'environnement. Des recours sont interjetés devant des auto-rités cantonales, dans des procédures qui relèvent à la fois du droit cantonal et du droit fédéral, sans que le litige ne connaisse forcément de prolongement devant une instance fédérale. Il est matériellement im-possible de compiler 1 'ensemble des recours d'organisations écologis-tes fondés, au moins partiellement, sur le droit fédéral que les diverses autorités fédérales et cantonales ont à traiter. Les indications données par les principales organisations elles-mêmes montrent toutefois que, là encore, il n'y pas d'avalanche de procédures. Le nombre de recours introduits par une organisation durant une année varie de quelques-uns à une vingtaine environ810. Compte tenu des recours conjoints, c'est
809
810
Supra no 216. A défaut de statistiques sur l'ensemble de la Suisse, diverses don-nées permettent de penser que l'usage des voies de droit cantonales par les orga-nisations écologistes, nationales ou locales, reste également modéré. Ainsi, en 1994, à Genève, sur 231 recours interjetés devant la commission de recours en matière de constructions, seuls 8 émanaient d'organisations écologistes (le nom-bre de ces recours a toutefois augmenté en 1995, en raison d'une campagne du WWF concernant les constructions en zone agricole). Pendant la même période, le Tribunal administratif n'a eu à connaître que d'un seul recours d'organisation écologiste. Voir aussi TANQUEREL (1988) p. 75 et Mémorial du Grand Conseil 1991 pp. 1227 ss (réponse du Conseil d'Etat à la question écrite du député La-chat «Pour un diagnostic de la prétendue épidémie de recourite»). Les données relatives aux recours interjetés par les diverses organisations (note suivante) con-fortent aussi la thèse d'un usage mesuré de l'ensemble des voies de recours.
Ces chiffres sont tirés des indications données à l'auteur par des responsables des organisations concernées ou compilés à partir de listes internes de ces orga-nisations. Peu de données ont fait l'objet de publications. BRUNNER (1990) a recensé 158 recours administratifs ou de droit administratif de la LSPN pour la période allant de 1967 à 1989, soit une moyenne de 7 par an. En y ajoutant les recours devant les instances cantonales, le nombre total de 20 recours par an, avancé par un reponsable de la LSPN, apparaît plausible. La FSPAP publie cha-que année la liste des procédures pendantes auxcha-quelles elle est partie. Une com-paraison entre la liste de 1994 et celle de 1993 fait apparaître huit nouvelles procédures de recours pour 1994 (cf. Protection du paysage en Suisse 1994 pp. 84 ss, 1993 pp. 78 ss ). Une statistique établie par le WWF pour 1992 fait état d'un total de 81 recours, dont 10 identiques, WWF (1993) p. 5. Ce chiffre doit être relativisé, car il comprend les recours des sections du WWF et les opposi-tions. Il semble toutefois confirmer le profil plus combatif de cette organisation.
L'USAGE DES VOIES DE DROIT
vraisemblement un peu plus d'une cinquantaine de recours qui sont in-troduits chaque année par les organisations écologistes suisses devant les diverses autorités fédérales et cantonales811.
282. Bien que le droit de recours des organisations écologistes ne soit maintenant plus au stade expérimental, les procédures entamées par celles-ci occupent encore une place limitée par rapport à 1 'ensemble du contentieux administratif helvétique ou par rapport à l'ensemble des procédures d'autorisation menées à chef en matière d'environnement et de gestion de l'espace. Cette place n'est cependant pas marginale, car, d'une part, le nombre absolu de ces procédures n'est pas négligeable et, d'autre part, elles concernent souvent des projets d'envergure.
283. L'examen de la jurisprudence publiée du Tribunal fédéral et du Conseil fédéral depuis 1985 montre que, dans les années qui ont suivi l'entrée en vigueur de la LPE, l'art. 55 LPE a été beaucoup moins invoqué que l'art. 12 LPN, et encore, la plupart du temps, en conjonc-tion avec cette disposiconjonc-tion812 • Par la suite, 1 'usage des deux dispositions de base du recours associatif s'est légèrement équilibré, avec une pré-dominance de leur invocation conjointe813, ce qui s'explique par le fait qu'elles n'ouvrent pas exactement la même palette de griefs814.
Quant à l'art. 14 al. 1let. b LCPR, il n'a donné lieu, pour l'heure, qu'à peu de procédures815.
284. Dès lors que les voies de droit helvétiques ne sont en prin-cipe ouvertes que moyennant l'existence d'une décision d'une autorité, il est normal que la plupart des procédures concernent des projets d'amé-nagement concrets soumis à autorisation816, cette dernière offrant un point d'ancrage à 1 'intervention des organisations écologistes. En
8 II Il n'a été tenu compte, dans cette évaluation, que des recours et non des opposi-tions formulées dans le cadre d'enquêtes publiques ou de procédures d'autorisa-tion de construire.
8 I2 Sur les 29 décisions recensées pour les années 1985 à 1989, l'art. 12 LPN a été invoqué seul 17 fois, l'art. 55 LPE a été invoqué conjointement à la LPN à 8 re-prises et seul une fois. Dans 3 cas, la qualité pour agir était fondée sur la règle générale des art. 103 let. a OJF et 48 let. a LPA.
813 De 1990 à 1994, sur 29 décisions recensées, l'art. 12 LPN a été invoqué seul 14 fois, l'art. 55 LPE 3 fois, les deux dispositions conjointement 9 fois. La qua-lité pour agir dans l'intérêt des membres a été invoquée 3 fois.
814 Supra nos 92 à 98.
8 15 Supra no 240.
8 16 On trouve un rare exemple de décision d'une autre nature in JAAC 52/60 et 53/43, qui concernent des autorisations de vols de nuit à l'aéroport de Cointrin.
LES VOIES DE DROIT DES ORGANISA TI ONS ÉCOLOGIQUES
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