Les voies de droit des organisations écologistes en Suisse et aux Etats-Unis

(1)

Book

Reference

Les voies de droit des organisations écologistes en Suisse et aux Etats-Unis

TANQUEREL, Thierry

TANQUEREL, Thierry. Les voies de droit des organisations écologistes en Suisse et aux Etats-Unis . Bâle : Helbing & Lichtenhahn, 1996, 247 p.

Available at:

http://archive-ouverte.unige.ch/unige:16556

Disclaimer: layout of this document may differ from the published version.

(2)

(3)

El

COLLECTION GENEVOISE

Les voies de droit

des organisations écologistes

en Suisse et aux Etats-Unis

(4)

El

COLLECTION GENEVOISE

(5)

El

COLLECTION GENEVOISE

Thierry Tanquerel

Les voies de droit

des organisations écologistes en Suisse et aux Etats-Unis

Helbing & Lichtenhahn Bâle et Francfort-sur-le-Main 1996

Faculté de Droit de Genève

(6)

Catalogage en publication de la Deutsche Bibliothek Tanquerel, Thierry:

Les voies de droit des organisations écologistes en Suisse et aux Etats-Unis 1 Thierry Tanquerel. Faculté de Droit de Genève.- Bâle ; Francfort-sur-le-Main : Helbing et Lichtenhahn, 1996.

(Collection genevoise) ISBN 3-7190-1502-5

ISBN 3-7190-1502-5 Numéro de commande 21 01502

(7)

AVANT-PROPOS

Cet ouvrage a été rendu possible grâce à une bourse du Fonds national suisse de la recherche scientifique et à l'accueil, pendant dix-huit mois, de la Faculté de droit de l'Université de Californie à Berkeley.

Que ces institutions en soient chaleureusement remerciées, ainsi que les professeurs Pierre Moor et Robert Post, qui rn' ont accordé leur soutien lors de cette période de recherche.

Je voudrais également exprimer ma gratitude à tous les responsa- bles d'organisations écologistes, fonctionnaires et collaborateurs des tribunaux, trop nombreux pour pouvoir les nommer, qui rn' ont reçu pour des entretiens approfondis et ont aimablement répondu à mes demandes de renseignements et de documentation.

Je dédie cet ouvrage à ma femme et à mes filles, qui m'ont accompa- gné avec enthousiasme, mais aussi, quand il l'a fallu, avec une grande patience, dans les hauts et les bas de cette longue entreprise.

Genève, février 1996

(8)

(9)

TABLE DES MATIÈRES

AVANT-PROPOS ... 5

ABRÉVIATIONS ... 13

INTRODUCTION ... 17

I. L'émergence des organisations écologistes ... 17

II. Les difficultés de l'approche comparative ... 18

III. Le cadre de l'étude ... 21

CHAPITRE 1 LA STRUCTURE DES VOIES DE DROIT I. Le contexte institutionnel ... ; ... 23

A. Procédure judiciaire et procédure administrative ... 23

B. Fédéralisme ... 26

II. Objet des procédures et pouvoir de décision ... 30

A. Problématique ... 30

B. Le système suisse ... 31

1) Les actes attaquables ... 31

2) L'inaction de 1 'autorité ... 33

3) Le pouvoir de décision ... 36

4) Conclusion ... 38

C. Le système américain ... 38

1) L'objet du litige ... 38

2) L'inaction de 1 'autorité ... 41

3) Le pouvoir de décision ... 43

4) Conclusion ... 46

III. Le champ des différentes voies de droit ... 46

A. En Suisse ... 46

1) Le recours administratif et le recours de droit administratif ... 46

2) Le recours de droit public ... 48

(10)

LES VOIES DE DROIT DES ORGANISATIONS ÉCOLOGISTES

B. Aux Etats-Unis ... 50

1) L'appel administratif ... 50

2) Le contrôle judiciaire général del 'administration ... 51

3) Les dispositions légales spéciales ... 51

4) La common law ... 53

CHAPITRE 2 LA QUALITÉ POUR AGIR I. En Suisse ... 55

A. Historique ... 55

B. Le recours administratif et le recours de droit administratif ... 56

1) Le principe général ... 56

2) L'intérêt digne de protection ... 57

3) La participation à la procédure antérieure ... 61

4) L 'intérêt actuel ... 62

5) Le recours associatif général ... 63

6) Le recours associatif spécial ... 64

a) Bases légales ... 64

b) Les sujets du recours ... 64

c) Le champ d'application du recours ... 67

d) La participation à la procédure antérieure ... 71

7) La qualité pour agir au niveau cantonal ... 73

C. Le recours de droit public ... 74

1) Le principe général ... 74

2) Les arrêtés ... 75

3) Les décisions ... 76

4) Le recours associatif ... 77

II. Aux Etats-Unis ... 79

A. Introduction ... 79

B. Historique ... 80

C. Les principes constitutionnels ... 82

1) L'article III ... 82

2) L'atteinte de fait ... 83

3) La causalité ... 86

4) La redressabilité ... 87

(11)

TABLE DES MATIÈRES

D. Les dispositions législatives ... 88

1) La qualité pour agir selon 1 'APA ... 88

2) Les dispositions législatives spéciales ... 89

3) Les droits d'action implicites ... 92

E. Les principes jurisprudentiels ... 93

1) Le critère de la zone des intérêts protégés ... 93

2) Les griefs de caractère général ... 95

3) L'invocation des droits des tiers ... 95

F. La qualité pour agir des associations ... 96

G. La qualité pour agir dans les processus administratifs ... 98

III. Comparaison critique ... 101

A. L'aménagementinstitutionnel ... 101

B. L'étendue de la qualité pour agir ... 102

CHAPITRE 3 LES CONDITIONS DE L'USAGE DES VOIES DE DROIT I. L'information ... 105

A. En Suisse . .. . . .. . . . .. . . .. . . ... .... ... . .. . . ... .... .. ... .... ... . . .. . . ... . . . ... ... 105

1) La publicité des décisions ... 105

2) L'information suries faits ... 109

1) La publicité des actes attaquables ... 113

2) L'information suries faits ... 116

II. Les coûts ... 121

A. En Suisse ... 121

C. Remarques comparatives ... 133

CHAPITRE 4 LES SUJETS DES VOIES DE DROIT I. Les organisations écologistes suisses ... 135

A. Généralités ... 135

B. La Ligue suisse pour la protection de la nature ... 137

C. Le WWF Suisse ... 139

(12)

D. La Ligue suisse du patrimoine national ... 140

E. La Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage ... 142

F. La Société suisse pour la protection de l'environnement ... 143

G. L'Association transports et environnement ... 144

H. Les organisations habilitées à recourir en vertu de la LCPR ... 146

II. Les organisations écologistes américaines ... 148

B. Le Sierra Club ... 151

C. Le Sierra Club Legal Defense Fund ... 155

D. Le Natural Resources Defense Council ... 156

E. L'Environmental Defense Fund ... 158

F. La National Wildlife Federation ... 159

G. La National Audubon Society ... 161

H. La Wildemess Society ... 163

III. Remarques comparatives ... 165

CHAPITRE 5 L'USAGE DES VOIES DE DROIT I. Tendances générales ... 169

A. En Suisse .. .. .. .. ... .. .. .. ... ... .... .. .. ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .... .. .... .. .. 169

II. Critères d'intervention et stratégies des organisations écologistes ... 176

A. En Suisse ... 176

1) Critères d'intervention ... 17 6 2) Stratégies ... 178

1) Critères d'intervention ... 181

2) Stratégies ... 184

III. Les effets de l'usage des voies de droit ... 189

B. L'effetjuridique direct ... 189

1) En Suisse ... 189

(13)

TABLE DES MA TI ÈRES

2) Aux Etats-Unis ... 191

C. L'effet concret ... 193

1) L'effet global ... 193

2) L'effet sectoriel ... 194

3) L'effet politique ... 196

4) L'effet intégrateur ... 199

CHAPITRE 6 QUELLE POLITIQUE DES VOIES DE DROIT? 1. Nature des choses et politique ... 201

II. La qualité pour agir ... 202

A. La pratique opportuniste ... 202

B. La justice pour tous ... 204

C. La défense de l'intérêt public ... 206

D. Le pluralisme d'intérêts et le pluralisme idéologique ... 208

E. La représentation des objets inanimés ... 210

F. La séparation des pouvoirs ... 211

1) Maintenir les tribunaux à leur place? ... 211

2) Garantir les pouvoirs de l'Exécutif? ... 212

G. Les coûts et 1' efficacité ... 213

1) Les critiques ... 213

2) La cible réelle des critiques ... 215

3) Un choix d'objectifs ... 217

III. La portée des voies de droit ... 218

A. La séparation des pouvoirs ... 218

B. Le rôle traditionnel du juge ... 220

C. Le rôle moderne du juge ... 223

IV. Perspectives d'évolution ... 226

A. La perspective de l'écologisation du droit ... 226

B. La situation américaine ... 226

C. La situation suisse ... 228

CONCLUSION ... 231

BIBLIOGRAPHIE ... 233

(14)

j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j

j j j j j j j j j j j j j

j j j j j j

j j j

j j

j j j j

(15)

Suisse

ADP AJP ARF ASPAN ATE ATF BO/CN BO/CE CAS CEDH Cst.

DEP FF FSPAP FSTP JAAC LAT LCPR

LEaux LEx LFo LFor

ABRÉVIATIONS

Association droits du piéton Aktuelle Juristische Praxis

Arbeitsgemeinschaft Recht für Fussganger Association suisse pour 1 'aménagement national Association transports et environnement

Recueil officiel des arrêts du Tribunal Fédéral Bulletin officiel des délibérations du Conseil national

Bulletin officiel des délibérations du Conseil des Etats Club alpin suisse

Convention européenne des droits de l'homme Constitution fédérale de la Confédération suisse du 29 mai 1874

Le Droit de i'environnement dans la pratique Feuille fédérale

Fondation suisse pour la protection et 1 'aménagement du paysage

Fédération suisse du tourisme pédestre

Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération

Loi fédérale sur 1' amégagement du territoire du 22 juin 1979 (RS 700)

Loi fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre du 4 octobre 1985 (RS 704)

Loi fédérale sur la protection des eaux du 24 janvier 1991 (RS 814.20)

Loi fédérale sur l'expropriation du 20 juin 1930 (RS 711)

Loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (RS 921.0)

Loi fédérale concernant la haute surveillance de la Confédération sur la police des forêts du 11 octobre 1902 (abrogée parla LF o)

(16)

LOA LPA LPE LPêche LPN LSP LSPN QAT ODOP

OEIE OFEFP OFIPA OFo OJF OP air OPB OPN OSubst PCF RDAF RDS RO RS

Loi fédérale sur 1 'organisation de 1 'administration du 19 septembre 1978 (RS 172.010)

Loi fédérale sur la procédure administrative du 20 dé- cembre 1968 (RS 172.021)

Loi fédérale sur la protection de 1 'environnement du 7 octobre 1983 (RS 814.01)

Loi fédérale sur la pêche du 21 juin 1991 (RS 923.0) Loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1er juillet 1966 (RS 451)

Ligue suisse du patrimoine national Ligue suisse pour la protection de la nature

Ordonnance sur l'aménagement du territoire du 2 octobre 1989 (RS 700.1)

Ordonnance relative à la désignation des organisations de protection de 1' environnement habilitées à recourir du 27 juin 1990 (RS 814.076)

Ordonnance relative à l'étude d'impact sur l'envi- ronnementdu 19 octobre 1988 (RS 814.011) Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage

Ordonnance sur les frais et indemnités en procédure administrative du 10 septembre 1969 (RS 172.041.0) Ordonnance sur les forêts du 30 novembre 1992 (RS 921.01)

Loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décem- bre 1943 (RS 173.110)

Ordonnance sur la protection de l'air du 16 décem- bre 1985 (RS 814.318.142.1)

Ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 dé- cembre 1986 (RS 814.41)

Ordonnance sur la protection de la nature et du paysage du 16 janvier 1991 (RS 451.1)

Ordonnance sur les substances dangereuses pour l'environnement du 9 juin 1986 (RS 814.013) Loi fédérale de procédure civile fédérale du 4 décem- bre 1947 (RS 273)

Revue de droit administratif et de droit fiscal Revue de droit suisse

Recueil officiel des lois fédérales Recueil systématique du droit fédéral

(17)

RSJ SAW SBN SGU SH SL SPE

v sc

WWF ZBl

Etats-Unis

§ APA CAA CERCLA

C.F.R Cir.

CWA D.C.

EAJA EDF EPA EPCRTKA ESA

ABRÉVIATIONS

Revue Suisse de Jurisprudence Schweizer W anderwege (cf. FSTP)

Schweizerischer Bund für Naturschutz (cf. LSPN) Schweizerische Gesellschaft für Umweltschutz (cf. SPE)

Schweizer Heimatschutz (cf. LSP)

Schweizerische Stiftung für Landschaftsschutz und Landschaftspflege (cf. FSP AP)

Société suisse pour la protection de l'environnement Verkehrs-Club der Schweiz (cf. A TE)

World Wildlife Fund

Schweizerische Zentralblatt für Staats- und Gemeinde- verwaltung

Section

Administrative Procedure Act (1946 *; 5 U.S.C.

§§ 551 sset701 ss)

Clean Air Act (1955; 42 U.S.C. §§ 7401 à 7642) Comprehensive Environmenta1 Response, Compensa- tion and Liability Act (1980; 42 U.S.C. §§ 9601 à 9675)

Code ofFederal Regulations (recueil des règlements et normes édictés par l'administration)

Circuit

Clean Water Act (1948; 33 U.S.C. §§ 1251 à 1387) District of Columbia

Equal Access to Justice Act (5 U.S.C. § 504 et 28 U.S.C. § 2412)

Environmental Defense Fund Environmental Protection Agency

Emergency Planning and Community Right-to-Know Act (1986; 42 U.S.C. §§ 11001 à 11050)

Endangered Species Act (16 U.S.C)

* L'année indiquée est celle de l'adoption de la première version de la loi.

(18)

LES VOIES DE DROIT DES ORGANISA TI ONS ÉCOLOGISTES

F.2d F.3d F.Supp.

FI FRA FOIA Inc.

Federal Reporter, Second Series (recueil des arrêts des cours fédérales d'appel)**

Federal Reporter, Third Series (idem)**

Federal Supplement (recueil des arrêts des cours fé- dérales de district)**

Federal Insecticide, Fungicide, and Rodenticide Act (1947; 7 U.S.C. §§ 136 à 136y)

Freedom ofinformation Act (1966; 5 U.S.C. § 552) Incorporated

Judicial Code MPRSA

28

u.s.c.

^§§^{1 à 2906}

Marine Protection, Research, and Sanctuaries Act (1972; 33

u.s.c.

^§§1401 à 1445)

NAS NCA NEPA NRDC NWF PHSA RCRA S.Ct.

SCLDF TSCA

u.s.

U.S.C.

National Audubon Society

Noise Control Act (1972; 42 U.S.C. §§ 4901 à 4918) National Environmental Policy Act (1969; 42 U.S.C.

§§ 4321 à 43 70a)

Natural Resources Defense Council National Wildlife Federation

Public Health Service Act (1944; 42 U.S.C. §§ 300f à 300j-11)

Resource Conservation and Recovery Act (1976;

42

u.s.c.

^§§⁶⁹⁰¹^à⁶⁹⁹¹ⁱ⁾

Supreme Court Reporter (recueil des arrêts de la Cour suprême)***

Sierra Club Legal Defense Fund

Toxic Substances Control Act (1976; 15 U.S.C.

§§ 2601 à 2654)

United States Supreme Court Reports (recueil officiel des arrêts de la Cour suprême)**

United States Code (recueil systématique des lois fé- dérales américaines)****

Les arrêts sont cités en mentionnant en premier lieu le numéro du volume, puis son abréviation, suivie du numéro de page.

*** Les arrêts sont cités dans ce recueil privé lorsque la version définitive du recueil officiel n'est pas encore disponible. Les arrêts sont cités en mentionnant en premier lieu le numéro du volume, puis son abréviation, suivie du numéro de page.

Les lois sont citées en mentionnant le numéro du titre du code, puis son abrévia- tion, suivie du numéro de la section.

****

(19)

INTRODUCTION

I. L'ÉMERGENCE DES ORGANISATIONS ÉCOLOGISTES

1. Il fut un temps où celui qui entendait réaliser un projet im- mobilier ou industriel devait surtout se rendre maître des terrains néces- saires et veiller à ne pas empiéter sur les droits des propriétaires voi- sins. Puis 1 'Etat se mit à réglementer la police des constructions, l'aménagement du territoire et, petit à petit, la gestion de l'environnement. Dès lors, tout promoteur avisé s'est efforcé de parvenir à un accord ou, mieux encore, à une alliance avec les pouvoirs publics.

2. Le temps de ce jeu à deux, somme toute assez confortable, est révolu: la bénédiction des autorités n'assure plus la réalisation d'un projet de développement. Et lorsque les collectivités publiques sont elles- mêmes maîtres d'oeuvre, il ne leur suffit plus de se parer du prestige de l'intérêt public pour écarter la contestation. Promoteurs immobiliers, producteurs d'énergie, constructeurs de routes, industriels de toutes sor- tes savent depuis quelques années déjà qu'il n'est plus possible d'user et d'abuser des matières premières communes ¹que sont l'air, l'eau et les espaces naturels sans se frotter à des organisations écologistes tenaces et compétentes.

3. Cette évolution est liée, très généralement, à la montée des préoccupations écologistes dans les sociétés industrielles et à la trans- formation du contexte politique et légal qui s'en est suivi. Mais si les organisations écologistes sont devenues parties prenantes de la gestion de 1' environnement, c'est aussi, d'une façon directe, grâce à 1 'accrois- sement significatif des moyens juridiques mis à leur disposition et, en particulier, à l'élargissement de leur qualité pour agir.

MooR (1976) p. 150. Sur les implications de la propriété commune, cf. HARDIN (1968).

(20)

4. L'intervention d'un nouvel acteur dans la gestion de l'environnement n'est pas allée sans résistances. Celles-ci persistent d'ailleurs aujourd'hui. La crise économique ayant provoqué un certain reflux de l'influence politique du mouvement écologiste, d'aucuns ont saisi l'occasion pour remettre radicalement en cause les droits de participation qui avaient été concédés à ses représentants2. Le débat qui s'en est suivi a révélé une certaine méconnaissance de la portée et del 'utilisation réel- les des voies de droit accordées aux organisations écologistes. Il a éga- lement montré que la problématique institutionnelle relative à celles-ci était souvent présentée, volontairement ou non, de façon biaisée.

5. Cette étude n'a pas pour ambition de clore la discussion par des solutions définitives, mais d'y contribuer, non seulement en bros- sant le tableau de la situation juridique, mais en insistant aussi sur l'approche comparative et l'étude de l'activité concrète des organisations concernées. Cette triple démarche devrait permettre d'offrir un éclai- rage critique et d'esquisser des propositions d'adaptation.

II. LES DIFFICULTÉS DE L'APPROCHE COMPARATIVE

6. Les Etats-Unis ont vu, comme la Suisse, l'émergence d'un mouvement écologiste bien structuré, prêt à utiliser les instruments juridiques qui, dans les deux pays, ont été mis à sa disposition, progressi- vement, depuis environ une trentaine d'années3. Ce trait commun n'est certainement pas le fruit du hasard, s'agissant de pays qui, au-delà de différences d'échelle et de géographie évidentes, présentent un degré de développement économique comparable, marqué par un niveau de vie élevé, une forte motorisation et une pression sur les espaces naturels provenant non seulement de l'industrie et de l'agriculture, mais aussi des besoins de déplacements et de loisirs d'une population aisée. Sur ce plan, 1' approche comparative apparaît tout à fait justifiée.

2 Voir le récent débat parlementaire sur la révision de la LPN, cf. infra no 74.

Les Etats-Unis et la Suisse sont d'ailleurs considérés comme les exemples les plus connus de pays ayant ouvert la voie aux recours d'organisations écologistes dans l'intérêt public, cf. FÜHR et al. (1995) p. 81.

(21)

INTRODUCTION

7. Certes, toute tentative de comparaison entre le droit améri- cain et un droit européen continental doit tenir compte des profondes différences conceptuelles qui les séparent. La tradition de la common law s'oppose à la tradition du droit écrit. Les Américains ne distinguent pas de la même façon que nous droit privé et droit public et n'ont qu'une unique action «civile» (c'est-à-dire non criminelle), alors que les Euro- péens continentaux séparent généralement procédure administrative et procédure civilé. Enfin, là où les Européens ont mis sur pied une administration pyramidale et hiérachisée, accompagnée d'une relative confiance populaire dans les organes gouvernementaux, les Américains, mus par une profonde méfiance envers le gouvernement, ont préféré un système beaucoup plus ouvert et conflictuel dans lequel les tribunaux jouent un rôle fondamental⁵.

8. Ces différences ne doivent cependant pas être surestimées.

Premièrement, comme l'a montré Mauro Cappelletti, l'élargissement de la qualité pour agir des organisations écologistes, comme celle d'ailleurs d'autres associations poursuivant un but d'intérêt public, est une réponse à un besoin généralisé de la société moderne6. De nouveaux droits et intérêts- sociaux, collectifs ou «diffus»- ont émergé, qui ne peuvent être protégés que par de nouveaux remèdes et procédu- res juridiques ⁷. Cette tendance apparaît dans la plupart des pays ayant atteint le même stade de développement économique et culturel8. Elle transcende donc visiblement les frontières et les traditions juridiques que celles-ci renferment. Une des réponses à cette évolution réside dans une politique des voies de droit, dont les éléments et les fondations ont bien plus à voir avec les situations concrètes auquelles les citoyens et l'Etat sont confrontés qu'avec les traditions juridiques nationales9.

4 5 6

7 8 9

SHAPIRO (1988) pp. 36 ss.

Cf. LANGER (1988) p. 280; DWYER (1987) p. 809.

CAPPELLETTI (1979) p. 517. Plus dubitatif à cet égard, au vu de l'exemple alle- mand, GREVE ( 1989) p. 200.

CAPPELLETTI (1979), pp. 520 ss.

Id. pp. 516-517. Sur l'exception allemande, cf. GREVE (1989) pp. 201 ss.

GREVE (1989), pp. 220 ss, expose cependant brillament les liens entre le rejet par l'Allemagne fédérale des actions judiciaires dans l'intérêt public et les traditions juridiques et politiques de ce pays. L'attitude plus ouverte de la Suisse face à l'élargissement de la qualité pour agir, malgré la forte influence qu'y exerce la doctrine juridique germanique, en est d'autant plus intéressante à étudier.

(22)

9. Deuxièmement, la place de la common law en droit améri- cain de l'environnement n'est plus aujourd'hui centrale. En effet, avec 1 'adoption, depuis environ trente ans, d'un ensemble de grandes lois fédérales, tout un système régulateur a été mis en place, dont la struc- ture est finalement assez proche du droit administratif des pays de civil law¹⁰• Le droit écrit fixe les conditions dans lesquelles l'administration édicte les normes (standards)¹¹applicables aux activités affectant la qualité de 1 'environnement et accorde les permis requis pour de telles entreprises¹²• Il définit aussi les procédures et par là même, dans une large mesure, les droits de participation des citoyens¹³• C'est surtout au niveau des Etats que la common law joue encore un rôle, à côté du droit édicté par les autorités étatiques ¹⁴, au travers des actions en cessation de trouble ou en dommages-intérêts que les victimes de pollutions peuvent intenter contre les auteurs de celles-ci ¹⁵.

1 O. Enfin, il convient de ramener à de justes proportions le cliché selon lequel le citoyen européen, content de son rôle d'électeur, fait pour le reste confiance à son gouvernement et est dénué de la combati- vité et du goût de la procédure qui caractérisent son homologue améri- cain. D'une manière générale cette vision est de moins en moins exacte.

Dans les pays les plus imprégnés de l'idéologie représentative, une participation directe des citoyens aux décisions concrètes est revendiql}ée.

Cette revendication est encore plus marquée en Suisse, qui partage avec une moitié des Etats américains une tradition de démocratie directe¹⁶.

Les citoyens suisses sont donc habitués à ne pas attendre les prochaines élections pour intervenir sur les questions concrètes qui les préoccu- pent. Aujourd'hui, une très large part de ces questions relève de la protection de l'environnement et de l'aménagement du territoire¹⁷•

IO

Il

12 13

14 15 16 17

Sur la mise à l'écart de la common law, par les lois fédérales de protection de l'environnement, cf. infi"a no 71.

Voir, par exemple, CAA, 42 U.S.C. §§ 7409, 7411, 7473, et CWA, 33 U.S.C.

§ 1312, 1313, 1313a, 1316, 1317.

Voir, par exemple, CAA, 42 U.S.C. § 7475, et CWA, 33 U.S.C. § 1342.

Voir, par exemple, CWA, 33 U.S.C. §§ 125l(e), 1361 ss; NEPA, 42 U.S.C.

§ 4332; CAA, 42 U.S.C. §§ 7409, 7410, 7413, 7601 ss; EPCRTKA, 42 U.S.C.

§§ 11001 ss.

Cf. infra no 21.

Cf. infra no 43.

Sur la démocratie directe dans les Etats américains, voir AUER (1989).

TANQUEREL (1988) p. 47.

(23)

INTRODUCTION

11. En définitive, en matière de droit de l'environnement, la Suisse et les Etats-Unis apparaissent suffisamment différents pour que la comparaison de leurs systèmes soit source de distance critique envers des conceptions trop facilement acceptées comme évidentes, mais aussi suffisamment semblables, notamment en ce qui concerne les problèmes de protection de 1' environnement, pour que les leçons tirées de 1 'étude d'un modèle servent utilement 1 'analyse de 1 'autre.

III. LE CADRE DE L'ÉTUDE

12. Le titre de cette étude aurait pu reprendre, pour simplifier, l'expression, consacrée en Suisse, de «droit de recours» des organisations écologistes. La formule «voie de droit» est toutefois plus adéquate pour couvrir également la réalité américaine. Nous verrons, en effet, qu'aux Etats-Unis le contentieux de droit de l'environnement est, dans la sphère juridictionnelle, fondé sur le modèle de l'action en justice et non du recours contre un acte déterminé¹⁸. Cela étant, la notion de voie de droit vise également, en Suisse, des procédures comme 1 'opposition et la demande de révision ¹⁹, qui ne présentent pas de particularités dans l'optique de leur usage par les organisations écologistes. En outre, dans les deux pays, la participation des administrés à 1 'élaboration et à 1 'application du droit est largement développée en dehors de la procédure contentieuse^{20 .}

13. Afin de couvrir un champ d'étude cohérent d'un point de vue comparatif, mais néanmoins bien délimité, nous définirons ici étroite- ment la notion de voie de droit comme comprenant, d'une part, les demandes directement adressées aux tribunaux et, d'autre part, les recours proprement dits, à savoir les demandes tendant à la modification ou à

18 19 20

Cf. infra nos 42 ss.

GRISEL (1984) pp. 884 ss.

Voir notamment, à ce sujet, pour le droit suisse, TANQUEREL (1988) et, sur les mécanismes divers et complexes de la procédure administrative non contentieuse américaine, DAVIS/PIERCE (1994), vol. 1, pp. 1 ss et 225 ss; SCHWARTZ (1991) pp. 161 ss; CAPT (1989) passim; PIERCE/SHAPIRONERKUIL (1985) pp. 219 ss.

(24)

l'annulation d'un acte et adressées à un autre organe qu'à son auteur21 ,

que cet organe soit un tribunal ou une autorité administrative. Sont donc exclus du champ de notre étude les moyens de droit s'adressant aux auteurs mêmes des actes attaqués, ainsi que les procédures non conten- tieuses et les instruments de démocratie directe. Ces autres méthodes d'intervention des organisations écologistes ne seront évoquées que dans la mesure où 1 'explication du contexte le justifie.

14. Par ailleurs, cette étude sera centrée uniquement sur les voies de droit fédérales, à savoir celles qui permettent d'invoquer la violation du droit fédéral, y compris la Constitution, auprès d'autorités fédérales.

Nous renoncerons donc à étudier les litiges strictement internes aux cantons suisses et aux Etats américains, ainsi que la résolution de questions relevant exclusivement du droit étatique par les tribunaux fédéraux américains. Quant à 1' application du droit fédéral suisse par des autori- tés de recours cantonales, nous n'en examinerons que les aspects procéduraux imposés par le droit fédéraF²•

15. Quant au champ du droit matériel envisagé, il est déterminé par les domaines d'intérêt des organisations écologistes. Il s'agit de tout le droit de 1 'environnement au sens strict, y compris la protection de la nature, des monuments, des paysages et des espèces animales, ainsi que, dans une mesure peut-être moindre, du droit de la construction, de 1' amé- nagement du territoire, de l'énergie et des transports.

21 22

MOOR (1991) p. 345; GRISEL (1984) p. 885.

Cf. infra nos 102 ss.

(25)

CHAPITRE

1 LA STRUCTURE DES VOIES DE DROIT

I. LE CONTEXTE INSTITUTIONNEL

A. Procédure judiciaire et procédure administrative

16. En Suisse comme aux Etats-Unis, l'essentiel de l'activité contentieuse des associations écologistes s'inscrit dans le cadre du droit de 1' environnement et de 1' aménagement du territoire. Ces organisations interviennent pour exiger le respect de normes en vigueur, contes- ter 1 'octroi de permis ou d'autorisations, critiquer des dispositions d' exé- cution. Elles n'ont pas vocation à s'engager dans des actions de droit privé suisse²³ou decommon-law américaine en dommages-intérêts ou en cessation de trouble²⁴^•Ce type de litiges ne sera donc pas pris en considération dans cette étude. Pour parler «européen», les actions judiciaires significatives des organisations écologistes suisses et améri- caines sont de droit public et plus précisément de droit administratif.

Mais le droit américain n'accorde qu'une portée limitée à ces catégo- ries, ce qui a des conséquences procédurales. Il convient donc de cer- ner, dans les deux pays étudiés, le contexte institutionnel dans lequel s'inscrivent les contestations juridiques des associations de protection de 1 'environnement²⁵•

23

24

25

Sur l'apport du droit privé au respect des principes du droit suisse de l'environnement, voir notamment PETITPIERRE-SAUVAIN (1989) pp. 466 ss; BIANCHI ( 1989).

Sur les actions de common law dans le domaine de l'environnement, cf. infra no 43.

Dans ce cadre, les textes légaux essentiels sont, en Suisse, la loi fédérale d'orga- nisationjudiciaire (OJF) et la loi fédérale sur la procédure administrative (LPA), aux Etats-Unis, le Judicial Code et l'Administrative Procedure Act (APA). Voir les références complètes de ces lois dans la table des abrévations supra.

(26)

LES VOIES DE DROIT DES ORGANISA Tl ONS ÉCOLOGISTES

17. Le droit suisse connaît une séparation nette de la procédure civile et de la procédure administrative: les lois de procédure sont diffé- rentes et si, à 1 'échelon fédéral, la juridiction administrative est exercée par une section du Tribunal fédéral, les cantons ont, en général, préféré créer un tribunal administratif spécialisé26. Il ne marque en revanche pas, dans 1 'application du droit administratif, de frontière stricte entre la sphère interne à 1 'administration et la sphère judiciaire. C'est ainsi que malgré le développement de la juridiction administrative indépen- dante, tant sur le plan fédéraF⁷que dans les cantons²⁸, la Suisse n'a pas entièrement renié le système de l'administrateur-juge. Un nombre non négligeable de décisions restent, de par la loi, soustraites au contrôle d'un tribunal²⁹^.La voie du recours hiérarchique se présente d'ailleurs comme une alternative, à un stade donné de la procédure, à la voie judiciaire. C'est ainsi que, en dernière instance fédérale, le Conseil fédéral est tout naturellement autorité de recours pour les décisions susceptibles de recours qui ne peuvent être attaquées devant le Tribunal fédé- raP0. Cette organisation du contentieux administratif sous forme incrémentielle, avec parfois des embranchements vers des instances dif- férentes, ne remet en cause nila continuité de la procédure ni l'homo- généité générale du système. Nous verrons ainsi que la qualité pour agir est définie de manière identique pour le recours administratif auprès d'une autorité administrative ou du Conseil fédéral (art. 48 LPA) et pour le recours de droit administratif auprès du Tribunal fédéral (art. 103 let. a et c OJF)³¹^.La notion de décision est en outre la même pour les deux types de recours (art. 5 LP A et 97 al. 1 OJF). Seule voie de droit à

26 27

28

29

30 3I

GRISEL (1984) pp. 1014-1015.

K6LZ/HANER (1993) pp. 50 ss; MOOR (1991) pp. 352 ss et pp. 366 ss; GRISEL

( 1984) pp. 962-963.

HAFELIN/MÜLLER (1993) no 1457; KOLZ/HANER (1993) pp. 54 ss; GRISEL (1984) pp. 1011 ss; K6LZ (1985) pp. 52-53. Le développement de la juridiction administrative cantonale indépendante a été accéléré récemment par les exigences de l'art. 98a OJF et par celles de l'art. 6 CEDH. Sur ce dernier point, voir ATF 120 la 209,213 ss, 0.; MOOR (1991) pp. 358 ss; ROUILLER (1994) p. 30.

Voir, par exemple, les art. 99 et 100 OJF, qui énumèrent les décisions qui, en raison de leur objet, ne peuvent être attaquées au moyen du recours de droit administratif au Tribunal fédéral.

Art. 72 et 74 let. a LPA; cf. MooR (1991) pp. 392-393.

Infra nos 75 ss.

(27)

LA STRUCTURE DES VOIES DE DROIT

part, car extraordinaire, le recours de droit public, qui constitue un pro- cès indépendant de la procédure cantonale qui 1 'a précédé³².

18. Le contrôle judiciaire de 1' administration repose aux Etats- Unis sur les tribunaux de compétence générale. C'est donc devant les tribunaux ordinaires que le citoyen mécontent d'une action ou d'une omission d'un organe étatique agira, au moyen d'une action «civile», de même nature formelle que celle qu'il intenterait contre une personne privée³³. Cela ne signifie pas qu'aucun moyen d'action ne soit ouvert devant des autorités administratives. Il faut relever, à cet égard, que la procédure administrative de première instance présente d'une part une variante statistiquement prépondérante³⁴dite informelle (informa!

rulemaking, informa! adjudication )35 , soumise toutefois aux exigences minimales du due process oflaw36 , et d'autre part des modèles sensi- blement plus formalistes, tant pour la procédure réglementaire (forma!

rulemaking et hybrid rulemaking)³⁷que pour la prise de décisions dans des cas concrets (forma! adjudication )³⁸. Lorsque le formalisme est pré- sent, la procédure prend un caractère contentieux marqué, s'inspirant fortement du modèle judiciaire³⁹^.Dans la mesure où il s'agit d'une pro- cédure de première instance, il n'y a cependant pas mise en oeuvre d'une voie de droit au sens où nous avons défini cette notion. Nous n'étudierons

32

33 34 35

36

37

38

39

ATF 117 la 393, 395, J.; 113 la 426, 429, Quartierverein Rotmonten; SPÜHLER (1994) nos 1-2; AUER (1983) no 357.

Cf. SHAPIRO (1988) pp. 36-37.

GELLHORN/LEVIN (1991) p. 160; GELLHORN et al. (1987) p. 2.

Cf. DAVIS/PIERCE (1994), vol. 1, pp. 290 et 298 ss; GELLHORN/LEVIN (1991) pp. 160 ss; CAPT (1989) pp. 161 ss.

Ces exigences découlent du cinquième amendement de la Constitution, qui pré- voit notamment que nul ne pourra être privé de sa vie, de sa liberté ou de sa propriété sans procédure légale régulière (due process of law). Voir DAVIS/PIERCE (1994), vol. 2, pp. 1 ss; SCHWARTZ (1991) pp. 223 ss; GELLHORN/LEVIN (1991) pp. 194 ss; CAPT (1989) pp. 164 ss; GELLHORN et al. (1987) pp. 545 ss; PIERCE/

SHAPIRONERKUIL (1985) pp. 224 ss.

Voir APA, 5 U.S.C. § 553(c) dernière phrase; DAVIS/PIERCE (1994), vol. 1, pp. 290 ss; SCHWARTZ (1991) pp. 192-193; GELLHORN/LEVIN (1991) pp. 309 ss;

CAPT (1989) pp. 55 ss; PIERCE/SHAPIRONERKUIL (1985) pp. 298 ss.

Voir APA, 5 U.S.C. §§ 554, 556 et 557; DAVIS/PIERCE (1994), vol. 1, p. 379;

GELLHORN/LEVIN (1991) pp. 242 ss; CAPT (1989) pp. 111 ss. Pour un tableau résumant les deux approches, cf. GELLHORN et al. (1987) p. 228.

DAVIS/PIERCE (1994) pp. 378 ss; SCHWARTZ (1991) p. 192; PIERCE/SHAPIRO/

VERKUIL (1985) p. 302. Critique face à ce phénomène, DA VIS ( 1978), vol. 3, p. 3.

(28)

donc pas plus avant ces procédures. Il arrive cependant que le processus administratifprévoie plusieurs instances de décision. S'offre alors la possibilité d'un appel administratif, soit une voie de droit permettant de faire revoir par une autorité supérieure la décision initiale⁴⁰. Il reste que ces procédures administratives sont totalement distinctes du contrôle judiciaire de 1 'administration.

19. Il résulte de ce qui précède que la qualité pour agir- élément clé de 1' existence de voies de droit pour les organisations écologistes- est, en Suisse, une question d'ouverture de la procédure administrative, alors que, aux Etats-Unis, elles 'inscrit avant tout dans la problémati- que de l'accès aux tribunaux. Cette différence de perspective ne doit toutefois pas faire perdre de vue qu'en Suisse ce sont bien les tribunaux qui jouent un rôle prépondérant dans la procédure administrative contentieuse et qu'aux Etats-Unis la participation aux procédures administratives constitue une part non négligeable de l'activité des organisations écologistes, même si elle est moins spectaculaire que le recours aux tribunaux.

B. Fédéralisme

20. J'ai indiqué que cette étude est centrée sur les voies de droit fédérales dans les deux pays considérés. Un exposé détaillé du droit des cinquante Etats américains et des vingt-six cantons et demi-cantons suisses aurait été d'une ambition disproportionnée. Il convient donc de si- tuer brièvement l'importance des voies de droit fédérales en Suisse et aux Etats-Unis, en gardant à l'esprit qu'il n'est pas possible d'entrer ici dans les subtilités des répartitions de compétences entre gouvernement fédéral et collectivités fédérées dans les deux systèmes.

21. Il faut d'emblée observer que, tant en Suisse qu'aux Etats- Unis, il est peu d'actions humaines ayant des conséquences sur l'environnement qui ne sont pas visées par des dispositions fédérales, généra- les ou sectorielles, relevant de la protection de 1' environnement et de la gestion de l'espace⁴¹• Evidemment, le champ de cette législation fédé-

40 41

Cf. nos 62 ss infra.

Parmi les plus importantes lois américaines en la matière, on peut citer le Natio- nal Environmental Policy Act (NEPA), le C/ean Air Act (CAA), le C/ean Water

(29)

ra le n'est pas exactement le même aux Etats-Unis et en Suisse. Les Etats américains jouissent d'importantes compétences parallèles en matière d'environnement, compétences dont ils ont largement fait usage⁴², y compris parfois dans l'établissement de voies de droit particulièrement ouvertes⁴³. En ce qui concerne l'aménagement du territoire, il n'existe pas de législation fédérale générale. La réglementation est d'abord de la compétence des autorités municipales ou étatiques et le gouvernement fédéral n'intervient que dans des circonstances spéciales mettant enjeu des intérêts nationaux⁴⁴. Les cantons ne bénéficient pas d'une latitude équivalente en droit suisse. La législation fédérale de protection de 1 'environnement tend à se substituer aux dispositions cantonales⁴⁵. En ce

42

43

44 45

Act (CWA). En Suisse, il faut mentionner la loi sur la protection de l'environne- ment (LPE) et ses ordonnances d'exécution (OPair, OPB), la loi sur l'aménage- ment du territoire (LAT), la loi sur la protection des eaux (LEaux), la loi sur la protection de la nature et du paysage (LPN). La référence complète de ces lois se trouve dans la liste des abréviations supra, avec celle de toutes les autres lois citées dans cet ouvrage. Pour un panorama plus complet de la législation environnementale américaine, voir GARRETT éd. ( 1992), FINDLEY IF A RB ER ( 1992);

FREEDMAN ( 1987). En droit suisse, voir RAUSCH ( 1994).

De nombreux Etats ont ainsi adopté, en sus de dispositions spécifiques sur la qualité de 1' air et de 1' eau ou sur 1 'élimination des déchets, des lois générales sur la protection de l'environnement : voir notamment le California Environmental Quality Act (California Public Resources Code §§ 21000 ss) et le Michigan Environmental Protection Act (Mi ch. Comp. Laws Ann. §§ 691, 1202-1207). Pour d'autres Etats, voir HITCHCOCK JESSUP éd. (1988); DIMENTO (1982) pp. 173 ss;

HAYNES (1976) p. 591, note 7. Sur les limites des compétences étatiques cf. ROBBINS (1995) p. 7; FINDLEY/FARBER (1992) pp. 72 ss.

C'est le cas du Michigan Environmental Protection Act; cf. SLONE (1985);

ABRAMS (1983); DIMENTO (1982); HAYNES (1976) pp. 644 ss; SAXIDIMENTO (1974). Voir aussi ROBBINS (1995) p. 12, sur le /en-citizen statute du Massachu- setts, qui permet à dix citoyens d'intenter action pour prévenir des dommages à 1 'environnement.

ELLICKSON/TARLOCK (1981) pp. 897 ss.

C'est ainsi que l'art. 65 LPE n'ouvre aux cantons la possibilité d'édicter leurs propres prescriptions que «tant que le Conseil fédéral n'aura pas fait expressé- ment usage de sa compétence d'édicter des ordonnances». La jurisprudence a encore précisé que les dispositions du droit cantonal et communal qui ont pour seul but la limitation quantitative des nuisances n'ont plus de portée propre dans les domaines réglés par le droit fédéral (ATF 117 lb 156, Commune de Bau/mes, et les arrêts cités). Voir cependant SALADIN (1993) pp. 11-12, qui insiste sur les nuances à apporter à ce principe. Il est intéressant de comparer la solution de la LPE à la disposition équivalente du CAA (42 U.S.C. § 7416), qui réserve expres- sément le droit des Etats d'édicter des standards de pollution, s'ils ne sont pas moins stricts que la réglementation fédérale, cf. ROBBINS (1995) p. 8.

(30)

qui concerne 1 'aménagement du territoire, la législation cantonale doit s' incrire dans le cadre fixé par la LAT. En revanche, dans le domaine de la protection de la nature et du paysage, la compétence est avant tout cantonale46. Cela étant, dans les deux pays, le fédéralisme d'exécution connaît une faveur certaine: les Etats et les cantons se voient chargés de prendre des mesures dont le principe a été fixé par une loi fédérale47.

C'est ainsi, par exemple, que tant les cantons que les Etats sont chargés d'établir des plans de mesures (state implementation plans) en vue du respect des valeurs-limites d'immissions fixées par la législation fédé- rale48.

22. Dès lors que le droit fédéral est applicable, les moyens de droit fédéraux pourront en principe être utilisés. Cela ressort, en Suisse, soit du fait qu'une voie de droit est ouverte contre un acte juridique fondé ou qui aurait dû se fonder sur le droit public fédéral (recours administratif et recours de droit administratif)49, soit du fait qu'une telle voie est ouverte pour se plaindre de la violation du droit fédéral (recours de droit public)⁵⁰^.Aux Etats-Unis, le même principe résulte de l'art. III, section 2, première phrase, première proposition de la Constitution, selon laquelle le pouvoir judiciaire (fédéral) s'étendra à «tous les cas de droit et d'équité qui pourront se produire sous 1' empire de la présente Cons- titution, des lois des Etats-Unis ou des traités conclus ou qui pourront être conclus sous leur autorité»⁵¹^.Ces définitions sont suffisamment

46 47 48 49

50

51

Art. 24 sexies al. l Cst.

Voir par exemple art. 36 LPE, art. 6, 25 et 36 LAT; CAA, 42 U.S.C. § 7410;

CWA, 33 U.S.C. § 1342 let. b etc.

Art. 31 à 34 Opair; CAA, 42 U.S.C. § 7410.

Art. 44 et 72 LPA, respectivement art. 97 OJF, dans les deux cas par référence à l'art. 5 LPA pour la définition de l'acte attaquable. Cf. MOOR (1991) pp. 141-142, 372 ss, 380 ss.

Art. 84 al. l OJF. Cette disposition se réfère, à sa lettre a, à la violation des droits constitutionnels des citoyens, mais parmi ceux-ci figure le principe de la force dérogatoire du droit fédéral, ATF 114 la 1164, 166, X; 91 I 17, 19, Fondation Nordmann; AUER (1983) no 687.

«The judicial Power shall extend to ali Cases, in Law and Equity, arising under this Constitution, the Laws of the United States, and Treaties made, or which shall be made, under their Authority». La traduction utilisée dans le texte est celle de TOINET (1987) p. 599. Le Judicial Code prévoit, en conséquence, que les tribu- naux de district ont compétence de droit commun (originaljurisdiction) dans les cas de «question fédérale», soit pour toute action civile introduite sous 1 'empire de la Constitution, des lois et des traités des Etats-Unis (28 U.S.C. § 1331).

(31)

larges pour englober non seulement les actes des autorités fédérales, mais aussi ceux d'autorités cantonales ou étatiques agissant dans le cadre du fédéralisme d'exécution ou soumises aux limites de la Constitu- tion fédérale⁵²^•Les voies de droit fédérales entrent donc en ligne de compte également en relation avec l'action des autorités des collectivi- tés inférieures, lorsque celles-ci doivent appliquer le droit fédéral ou même, dans le cadre du contrôle de constitutionnalité, lorsqu'elles ap- pliquent leur propre droit⁵³^.

23. En définitive, malgré les différences évoquées plus haut, le champ couvert par les voies de droit fédérales-qu' il s'agisse de 1 'application du droit fédéral régissant la protection de l'environnement et la gestion de l'espace ou de la part de l'application du droit cantonal, respectivement étatique, soumise à un contrôle fédéral- est suffisamment étendu et présente assez de similitudes dans les deux pays consi- dérés pour qu'une étude comparative limitée à ces voies garde tout son sens.

24. Un autre contraste entre les institutions suisses et américai- nes réside dans 1 'aménagement du système judiciaire. Les Etats-Unis ont un système complet de tribunaux fédéraux, qui, à 1' exception de la Cour suprême, n'est pas supérieur, mais parallèle aux systèmes judiciaires étatiques54 • La pyramide des tribunaux fédéraux comprend les tribunaux de «district», qui ont la compétence générale de première instance, les cours d'appel de «circuit» et enfin la Cour suprême. On est donc en présence de voies de droit purement fédérales à tous les stades de la procédure⁵⁵^•En revanche, la Suisse ne connaît qu'un Tribunal

52

53

54 55

Celles-ci pouvant d'ailleurs se traduire dans des notions aussi protéiformes que l'interdiction de l'arbitraire ou le due process of law, ce qui ouvre, potentielle- ment en tous cas, un large champ de contrôle.

La possibilité de s'adresser aux tribunaux fédéraux américains existe également, dans le cadre de l'application du droit des Etats, lorsque des litiges opposent des parties ressortissantes d'Etats différents (art. III, sect. 2, Ire phrase, 7e proposition de la Constitution; voir aussi 28 U.S.C. § 1332). Cette compétence des tri- bunaux fédéraux fondée sur la citoyenneté, donc le domicile, des parties (diversity jurisdiction) ne joue pas de rôle particulier pour les organisations écologistes.

Comme elle concerne l'application du droit étatique, il en sera fait abstraction dans cette étude.

Voir TOINET (1987) pp. 250 ss.

Les Etats n'ont donc aucune obligation de calquer leur procédure sur celle des tribunaux fédéraux, notamment en ce qui concerne la qualité pour agir. Les tribunaux californiens ont ainsi, à ce sujet, une pratique très libérale, cf. MYERS

(32)

LES VOIES DE DROIT DES ORGANISA Tl ONS ÊCOLOGISTES

fédéral, qui est avant tout une juridiction de recours 56. Quant aux instances inférieures, il s'agit soit d'autorités fédérales régies par la procé- dure fédérale, soit d'instances cantonales régies par la législation cantonale. Mais, dans ce dernier cas, si les décisions cantonales sont susceptibles de recours de droit administratif auprès du Tribunal fédé- ral, certaines règles de procédure sont imposées par le droit fédéral.

C'est ainsi qu'une autorité judiciaire doit statuer en dernière instance cantonale57 et que la qualité pour agir ne peut être soumise à des conditions plus strictes que celles valant pour le recours de droit administra- tif58. Dans cette mesure, les recours cantonaux font quasiment office de voies de droit fédérales de première instance. Pour une comparaison équilibrée des instances, il faudrait donc opposer au système des tribunaux fédéraux américains dans son ensemble le Tribunal fédéral auquel seraient adjointes les autorités fédérales fonctionnant comme adminis- trateurs-juges et les instances de recours cantonales appliquant le droit fédéral.

II. OBJET DES PROCÉDURES ET POUVOIR DE DÉCISION

A. Problématique

25. Pour évaluer l'étendue et la portée d'une voie de droit, il im- porte de définir quel est, au sens large, l'objet du litige qui peut être

56

57

58

( 1981 ). Cependant, la Cour suprême a un prestige tel qu'elle exerce une influence idéologique sur une partie au moins des tribunaux étatiques, voir par exemple CASTELLON (1985) pp. 394 et 397 ss.

Il faut cependant relever que lorsque le Tribunal fédéral est saisi d'un recours contre une décision d'une autorité administrative, il se trouve vis-à-vis de 1 'administration dans la même position qu'unjuge fédéral de district américain saisi d'une action civile relative à une telle décision.

Art. 98a OJF. Les cantons ont jusqu'au 15 février 1997 pour appliquer cette disposition (art. 1 al. l des dispositions finales de la modification de l'OJF du 4 octobre 1991 ).

ATF 118 lb 381, 395, WWF; 117 lb 97, 99, Schweizerische Bundfür Naturschutz.

Cette exigence est désormais inscrite à l'art. 98a al. 3 OJF.

(33)

soumis à une instance juridictionnelle. Cette question comporte deux volets. Il s'agit d'abord de savoir quels types de faits peuvent être trai- tés dans le cadre de la voie de droit en cause: actes juridiques ou com- portements purement factuels, actes étatiques ou privés, actes concrets ou normes, actions positives ou abstentions. Il convient ensuite de dé- terminer ce qu'il est possible de demander à la juridiction saisie: 1 'annulation de 1 'acte attaqué, la modification de cet acte, un ordre adressé à une autorité étatique ou à un particulier, l'imposition de sanctions à une partie récalcitrante, 1 'octroi de dommages-intérêts. Conceptuelle- ment, ces questions sont tout à fait indépendantes de celle de la qualité pour agir. Mais, si elles sont posées pour un utilisateur déterminé des voies de droit, en l'occurrence les organisations écologistes, il n'est en pratique pas toujours aisé de distinguer entre la disposition d'un moyen de droit et la possibilité d'obtenir un certain résultat à travers ce moyen.

L'exercice est toutefois nécessaire si 1 'on veut avoir une image réaliste et complète de 1 'outil juridique mis dans les mains desdites organisations.

B. Le système suisse

1) Les actes attaquables

26. Le contentieux suisse de droit public est fondé sur la figure du recours. On se trouve donc en présence d'une juridiction secondaire⁵⁹ ou d'un contentieux objectif⁶⁰, la saisine des juridictions administratives par voie d'action (art. 116 OJF) n'ayant plus qu'un rôle marginal en droit administratif suisse, surtout au niveau fédéral⁶¹. La pierre de tou- che de ce contentieux est par conséquent 1' acte attaquable.

27. Pour le recours de droit administratif (art. 97 OJF) ou le recours administratif(art. 44 LPA), l'acte attaquable doit être une déci- sion fondée sur le droit public fédéral (art. 5 LPA). Cela étant, l'objet du litige peut s'étendre, au-delà de l'acte attaquable lui-même, à la norme

59 60 61

Cf. GR!SEL (1984) p. 940; voir aussi HÂFELIN/MüLLER (1993) nos 1442 ss.

MOOR (1991) p. 347.

Ibid.; HÂFELIN/MÜLLER (1993) no 1446. Cela est particulièrement vrai en droit de l'environnement.

(34)

LES VOIES DE DROIT DES ORGANISA Tl ONS ÉCOLOGISTES

sur laquelle il est fondé. En effet, dans la mesure où cette norme n'est ni une loi fédérale ni une règle de droit inférieure reprenant une déroga- tion à la Constitution contenue dans une loi fédérale⁶², elle peut faire 1 'objet d'un contrôle de sa constitutionnalité ou de sa légalité par voie d'exception, à l'occasion d'un recours contre un acte d'application⁶³.

Dans le cadre du recours de droit public, l'acte attaquable peut être une décision ou un arrêté cantonal (art. 84 OJF).

28. Selon 1 'art. 5 al. 1 LPA, les décisions sont des «mesures pri- ses par les autorités». Cette caractéristique vaut aussi bien pour les dé- cisions mentionnées aux art. 97 OJF et 44 LP A que pour celles visées à l'art. 84 OJF⁶⁴. D'autre part, les actes normatifs, susceptibles d'être contrôlés par voie d'exception dans le cadre d'un recours administratif ou de droit administratif et au nombre desquels il faut compter les arrê- tés au sens de l'art. 84 OJF^{65 ,}émanent par définition d'instances étati- ques. Il apparaît donc que les voies de droit prévues par le droit admi- nistratifsuisse sont exclusivement dirigées contre des actes d'autorités étatiques. Elles ne permettent pas de mettre directement en cause des particuliers.

29. Dans tous les cas, il faut également que l'acte attaquable af- fecte la situation juridique des particuliers. Cette exigence résulte aussi bien du texte de l'art. 5 LPA que de l'interprétationjurisprudentielle de 1 'art. 84 OJF⁶⁶. Tout un pan de 1' activité administrative se retrouve donc hors du champ des voies de droit. D'une manière générale, ne sont pas concernées par les voies de droit toutes les études et planifications non

62

63 64

65 66

Le contrôle de la constitutionnalité de ces actes étant prohibé par les art. 113 al. 3 et 114bis al. 3 Cst. (ATF 119 la 241, 245-246,A.S.; 118 lb 367, 372,Asso- ciation pour le recyclage du PVC, et les références citées).

MOOR (1994) pp. 258 ss; Kë>Lz/HÂNER (1993) no 163.

KÂLIN (1994) pp. 137-138; AUER (1983) no 313. La jurisprudence a précisé que le recours de droit public n'est recevable que si l'acte attaqué émane d'une auto- rité cantonale agissant en vertu de la puissance publique (ATF 120 la 56, 58 Dame M.) ou, en d'autres termes, s'il s'agit d'un acte souverain (ATF 119 la 424, 426, Scheidegger Metal/bau AG, et la jurisprudence citée).

KÂLIN (1994) p. 136; AUER (1983) no 332.

GIACOMINI (1993) pp. 240-240, 244 et 249, où cet auteur critique la tendance à élargir la notion procédurale de décision à des cas dans lesquels les éléments constitutifs de la décision ne sont pas présents; plus libéral à cet égard, MüLLER (1995) pp. 549 ss. Voir aussi HÂFELIN/MÜLLER (1993) nos 685 ss; MOOR (1991) pp. 371 ss. Sur le recours de droit public, cf. ATF 120 la 56, 58,Dame M.; KÂLIN (1994) pp. 114 ss; AUER (1983) no 318.

(35)

obligatoires établies par les autorités, les recommandations officielles67 ,

les activités concrètes de ces autorités dans la mesure où elles ne cons- tituent pas la mise en oeuvre de décisions^{68 ,}1' activité budgétaire. Dans les domaines pouvant intéresser les organisations écologistes, on peut mentionner spécialement les plans de mesures prévus par 1 'art. 31 0Pair⁶⁹, les programmes d'assainissement de routes au sens de l'art. 19 OPB⁷⁰et les cadastres de bruit selon 1 'art. 3 7 OPB⁷¹.

2) L'inaction del 'autorité

30. Les voies de droit permettent parfois de mettre en cause 1 'inaction de l'autorité. En effet, lorsqu'une autorité cantonale tenue de tran- cher une affaire refuse de statuer dans un délai raisonnable, son absence de décision peut constituer un déni de justice formel et faire ainsi 1' objet d'un recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst.^{72 .}Par ailleurs, 1 'art. 97 al. 2 OJF relatif au recours de droit administratif pré- cise que «lorsqu'une autorité, sans droit, refuse de statuer ou tarde à se prononcer, son silence est assimilé à une décision». De même, selon 1 'art. 70 al. 1 LP A, «une partie peut en tout temps recourir pour déni de justice ou retard non justifié à l'autorité de surveillance contre l'auto-

rité qui, sans raison, refuse de statuer ou tarde à se prononcer». Ces dispositions règlent donc le recours pour déni de justice formel dans l'application du droit fédéral.

31. Une autorité refuse de statuer lorsqu'elle garde le silence sur une demande qui exige une décision ^{73 .}Le terme de décision doit être ici compris au sens étroit défini par l'art. 5 LPA74 . Cela vaut également, à 1 'exception de la référence au droit public fédéral, dans la perspective

67 68

69

70 71 72 73 74

MüLLER (1995) pp. 536 ss.

GIA COMIN! (1993) pp. 242 ss; HAFELIN/MÜLLER (1993) nos 694 ss; MOOR (1991) pp. 19 ss, 106 ss et 372 ss.

TRÜEB (1990a) p. 74 et (1990b) pp. 444-445; JAAG (1990) p. 141. Ces plans sont désormais prévus à l'art. 44a LPE.

TRÜEB (1990b) pp. 444-445.

Id.

TRÜEB (1990a) pp. 205 ss et (1990b) pp. 428 ss; ^AUER(1983) no 331.

GRISEL (1984) p. 369.

TRÜEB (1990b) p. 434.