A. En Suisse
1) La publicité des actes attaquables
177. Les organisations écologistes américaines utilisent leurs voies de droit non seulement à propos de décisions, mais aussi au sujet de règlements.
Ces derniers font 1 'objet d'une double procédure de publication dans le Federal Register: d'abord sous la forme de l'avertissement préalable ouvrant la procédure d'enquête publique (notice and comment)489, puis dans leur version définitive, incluant un exposé des motifs490, 30 jours au moins avant leur entrée en vigueur491 . Les règlements qui sont exemp-tés de la procédure d'enquête publique doivent néanmoins être publiés une fois adoptés par 1' autorité compétente492.
178. La publication des règlements est particulièrement importante lorsque la loi fixe un délai pour les attaquer en justice, car, dans ce cas, il n'est pas possible d'invoquer ultérieurement, par voie d'exception,
489 APA, 5 U.S.C. § 553(b).
490 APA, 5 U.S.C. § 553(c). Cet exposé des motifs sera bref lorsque la procédure est informelle, plus complet lorsque la réglementation en cause doit, de par la loi, être adoptée «sur la base du dossier après unhearing» («on the record afler opportunity for an agency hearing» ). Sur les exigences relativement élevées néanmoins
appli-cables dans le premier cas, cf. CAPT (1989) pp. 97 ss; PIERCEISHAPIRONERKUIL (1985) p. 327; St. James Hospital v. Heckler, 760 F.2d 1460, 1469 (7th Cir. 1985);
State of South Caro lina ex. rel. Tindal v. Block, 717 F.2d 874, 886 (4th Cir. 1983), cerf. denied, 465 U.S. 1080 (1984); Portland Cement Ass'n v. Ruckelshaus, 486 F.2d 375 (D.C. Cir. 1973), cert. denied, 417 U.S. 921 (1974); Automotive Parts &
Accessories Ass 'n v. Boyd, 407 F.2d 330, 338 (D.C. Cir. 1968).
491 APA, 5 U.S.C. § 553(d), qui prévoit quelques exceptions, dont une clause géné-rale de justes motifs (good cause).
492 FOIA, 5 U.S.C. § 552(a)(l)(B), (C) et (D). A noter que les ordonnances adminis-tratives internes à effets externes (selon les termes de 1 'AP A, les «administrative staff manuals and instructions to staff th at affect a member of the public») n'ont pas à être publiées, mais doivent pouvoir être consultées et copiées et doivent être mentionnées dans des index régulièrement publiés, FOIA, 5 U.S.C.
§ 552(a)(2)(c).
LES VOIES DE DROIT DES ORGANISA TI ONS ÉCOLOGISTES
des griefs qui auraient pu être soulevés par voie d'action dans ledit dé-lai493. Il faut noter, à cet égard, que si certaines dispositions légales précisent que le délai pour attaquer un règlement part de sa date de publication dans le Federal Register49
4,
d'autres se réfèrent à la date d'adoption ou de promulgation495 . En théorie, si les tribunaux inter-prètent restrictivement cette dernière formulation496, un recourant po-tentiel pourrait laisser passer le délai pour agir et perdre son droit d'ac-tion faute d'avoir eu connaissance de l'acte attaquable. Toutefois, l'un des rares arrêts traitant de la question du délai pour agir peut être com-pris comme excluant la perte du droit d'action en cas d'ignorance de 1 'acte attaquable497. Quoi qu'il en soit, à en juger par 1 'absence tant de jurisprudence publiée que de commentaires à cet égard, 1 'hypothèse de la perte du droit d'action ne se réalise pas en pratique.179. Les décisions ne sont pas soumises à une obligation générale de publication. Lorsqu'elles sont prises à la suite d'une procédure d'adjudication formelle498, elles doivent toutefois être mises à la dispo-sition du public pour consultation ou copie499 . Elles doivent comporter une motivation complète500. Les différentes administrations sont en outre 493 Adamo Wrecking Co v. United States, 434 U.S. 275 (1978), où la Cour suprême a néamoins admis la recevabilité du grief portant sur l'absence de base légale du règlement. Voir aussi Shell Oit Co v. Federal Energy Regulatory Commission, 707 F.2d 230, 235 (5th Cir. 1983).
494
495 Voir CAA, 42 U.S.C. § 7607 (b)(l) in fine (délai de 60 jours).
Voir, par exemple, CWA, 33 U.S.C. § 1369(b)(l) (délai de 120 jours) et NCA, 42 U.S.C. § 4915(a) (délai de 90 jours).
496 Ainsi, à propos de 33 U.S.C. § 1369(b)(l), une cour d'appel a clairement affirmé que le délai partait de la date d'adoption de l'acte attaqué et non de la date de publication dans le Federal Regis ter, Peabody Coal Company v. Train, 518 F.2d 940, 942 (6th Cir. 1975). A propos de 42 U.S.C. § 4915(a), une autre cour d'ap-pel a assimilé sans commentaire la promulgation d'un règlement à sa publica-tion, Recreation Vehicle Industry Ass 'n v. EPA, 653 F .2d 562, 566-567 (D.C. Cir. 1981).
497 Recreation Vehicle Industry Ass 'n v. EPA, 653 F.2d 562, 568-569 (D.C. Cir.
1981 ). Dans cet arrêt, la cour d'appel a précisé que le délai ne saurait être opposé à une partie qui ne pouvait se rendre compte, au moment de la publication du règlement, que celui-ci lui était, dans l'esprit de l'administration, applicable; on peut donc soutenir que ce principe implique a fortiori que le délai ne court pas tant que les personnes ayant la qualité pour agir n'ont pas la possibilité d'en prendre connaissance, à travers une publication ou un autre moyen.
498 Cf. supra no 18.
499
500 FOIA, 5 U.S.C. § 552(a)(2)(A).
APA, 5 U.S.C. § 557(c)(3)(A).
LES CONDITIONS DE L'USAGE DES VOIES DE DROIT
tenues, en principe, de publier des index périodiques permettant d'iden-tifier les décisions qu'elles ont adoptées et qui sont accessibles au pu-blic501. L'ouverture de la procédure d'adjudication formelle doit par ailleurs être annoncée à toutes les personnes «ayant le droit à la notifi-cation d'un hearing»502• Parmi celles-ci se trouvent incontestablement les personnes dont les droits et obligations sont directement affectés par la décision en cause503. La question est plus délicate pour celles qui ne sont touchées qu'indirectement, ce qui sera la plupart du temps le cas des organisations écologistes en tant que représentantes des intérêts de leurs membres. N'étant pas des parties indispensables à la procédure, elles ne recevront en général pas de notification formelle 504. Cepen-dant, les diverses administrations ont, depuis un certain temps déjà, dé-veloppé une politique d'information assez libérale, passant notamment par 1 'annonce des hearings dans le Federal Regis ter ou des journaux locaux505. En outre, des dispositions spéciales sont applicables à l'ac-cessibilité ou la publication de certaines décisions506.
180. Les décisions qui sont prises dans le cadre d'une procédure d'adjudication informelle 507 sont publiées ou notifiées selon les règles très diverses des procédures spécifiques qui les régissent, complétées au besoin par les exigences constitutionnelles du due process of law.
Ces exigences comportent, pour les personnes susceptibles d'être tou-chées dans leur liberté ou leur propriété, le droit d'être informées de la prise d'une décision et d'être entendues d'une manière appropriée508,
501 FOIA, 5 U.S.C. § 552(a)(2), 4e et 5e phrases.
502 «Persans entitled to notice of an agency hearing», APA, 5 U.S.C. § 554(b).
503 CAPT (1989) p. 149.
504 GELLHORN/LEVIN ( 1991) p. 24 7. Il apparaît donc que le cercle des personnes ayant droit à une notification formelle est plus étroit que celui des personnes ayant qualité pour intervenir dans la procédure administrative ou pour agir de-vant les tribunaux.
505 GELLHORN/LEVIN (1991) p. 247; CAPT (1989) p. 150.
506 Voir, par exemple, CWA, 33 U.S.C. § 13420) et§ 1344(o) concernant la publi-cité des autorisations de décharge dans les eaux publiques. Voir aussi les exigen-ces d'information et de notification, notamment aux organisations nationales potentiellement intéressées, posées par le Conseil de la qualité de 1 'environne-ment en ce qui concerne les décisions soumises au NEPA, 40 C.F.R. § 1506.6.
On peut noter, à cet égard, que l'annonce dans le Federal Register du dépôt des études d'impacts (infra no 186) est aussi un moyen d'attirer l'attention sur les projets auxquels elles se réfèrent.
507 Cf. supra no 18.
508 Mu liane v. Central Hanover Bank and Trust Co., 339 U.S. 306, 313 (1950).
LES VOIES DE DROIT DES ORGANISA TI ONS ÉCOLOGISTES
mais il est peu probable que les organisations écologistes puissent s'en prévaloir dans le cadre de leur action d'intérêt public. Ces décisions doivent aussi être motivées, quoique de façon plus sommaire qu'en cas d'adjudication formelle5°9•
181. Il est des décisions qui, à l'instar de certains règlements, ne peuvent être attaquées que dans un délai déterminé510. Lorsque la loi ne prévoit pas la publication de la décision ou lorsque le délai court dès l'adoption de la décision et non dès sa publication, on pourrait imaginer qu'un administré puisse perdre son droit d'agir pour avoir laissé passer le délai faute de connaître la décision. Pour les mêmes raisons qu'en ce qui concerne les règlements511 , tel n'est pas le cas en pratique.
182. Quant aux règlements et décisions pour lesquels aucun délai légal de recours judiciaire n'est prévu, les organisations écologistes pourront agir dès le moment où elles en auront pris connaissance512. Un éventuel manque d'information ne portera donc à conséquence que lors-qu 'une situation de fait irréversible se sera créée.
183. Il faut enfin noter que les actions visant des carences de l'ad-ministration ou des violations concrètes des lois de protection de l'en-vironnement ne posent pas un problème de publicité d'actes attaquables, mais uniquement d'information sur les faits.
2) L 'information sur les faits
184. S'agissant del 'information spécifique, il faut relever que, dans le cadre d'une procédure judiciaire contestant une décision ou un
règle-509 Goldberg v. Kelly, 397 U.S. 254, 271 (1970).
510 Voir les dispositions citées supra notes 494 et 495, qui, à côté des règlements, visent aussi diverses décisions concrètes. Il semble, selon BOYER/MEIDINGER (1985) pp. 853 ss, que l'utilisation des citizen suifs, dont la base légale est dis-tincte de celle du recours judiciaire (judicial review), permette de contourner l'obstacle du délai.
511 Supra no 178.
512 Elles devront toutefois, à partir de ce moment, agir avec un minimum de dili-gence, sous peine de perdre leur droit d'action (taches doctrine), cf. Portland Audubon Society v. Lujan, 884 F.2d 1233, 1241 (9th Cir. 1989), cert. denied, 494 U.S. 1026 (1990). Dans cet arrêt, la cour d'appel insiste cependant sur sa grande retenue dans l'application de cette exigence en ce qui concerne les litiges d'intérêt public en matière d'environnement.
LES CONDITIONS DE L'USAGE DES VOIES DE DROIT
ment, les parties ont accès au dossier (record) constituant la base de 1 'acte attaqué et soumis au tribunal. Pour les décisions ou règlements adoptés après une procédure formelle comprenant un hearing, ce dos-sier comprend 1 'ensemble des déclarations, pièces et documents appor-tés à la procédure513, toutes les décisions prises par l'autorité au cours de cette procédure, accompagnées de leur motivation514, ainsi que la mention des éventuels contacts ex parte515 qui auraient eu lieu malgré leur interdiction de principe516. Un dossier doit aussi être constitué et présenté en matière de rulemaking informel, voire également lorsqu 'une procédure formaliste n'est pas prescrite517. Les tribunaux ont d'ailleurs eu tendance à poser des exigences élevées quant à 1 'étendue et à laper-tinence de ce dossier dans le cadre de l'examen de la validité des règle-ments518, ce qui a pour conséquence d'accroître la masse d'informa-tions apportée à la procédure.
185. Un devoir d'information existe déjà au stade de la procédure administrative proprement dite. Si cette procédure est formelle, l'admi-nistration doit apporter au dossier tous les éléments justifiant le règle-ment ou la décision dont elle vise l'adoption519. Même dans le cas du rulemaking informel, les tribunaux ont insisté sur le fait que les don-nées scientifiques sur lesquelles l'administration se base doivent être divulguées afin de permettre 1 'exercice du droit de commentaire prévu par l'APA520.
513 APA, 5 U.S.C. § 556(e).
514 APA, 5 U.S.C. § 557(c)(3).
51 5 APA, 5 U.S.C. § 557(d)(1)(C). Il s'agit des contacts concernant le fond de l'af-faire établis entre une personne intéressée et un fonctionnaire impliqué dans le processus de décision; cf. GELLHORN/LEVIN (1991) pp. 278 ss; CAPT (1989) pp. 155 ss.
516 APA, 5 U.S.C. § 554(d) et 5 U.S.C. § 557(d)(1)(A) et (B).
517 Dans ce cas, il s'agira simplement du dossier à disposition de l'autorité au mo-ment où elle a pris sa décision, Citizens ta Preserve Overton Park, /ne. v. V alpe, 401
u.s.
402,419-420 (1971).518 Voir, par exemple, Portland Cement Ass 'n v. Ruckelshaus, 486 F.2d 375 (D.C.
Cir. 1973), cerf. denied, 417 U.S. 921 (1974); National Lime Ass'n v. EPA, 627 F.2d 416 (D.C. Cir. 1980); SHAPIRO (1988) pp. 53-54.
519 APA, 5 U.S.C. § 556(d).
52° United States v. Nova Scotia Food Products Corp., 568 F.2d 240, 251 (2d Cir.
1977); Portland Cement Ass 'n v. Ruckelshaus, 486 F .2d 375, 393 (D.C. Cir. 1973), cerf. denied, 417 U.S. 921 (1974).
LES VOIES DE DROIT DES ORGANISATIONS ÉCOLOGISTES
186. Les études d'impact (environmental impact statement) imposées par le NEPA521 constituent évidemment des sources précieuses d'information spécifique. Le NEP A prévoit que ces études doivent être accessibles au public522. Le Conseil de la qualité de l'environnement523 a précisé et approfondi cette exigence en prévoyant que les autorités compétentes doivent soumettre les projets d'études d'impact à une enquête publique, en sollicitant expressément les commentaires des personnes ou organisations qui peuvent être intéressées524. Il a en outre prescrit la publication dans le Federal Register de la liste des études d'impact déposées chaque semaine auprès de l'EPA525. L'autorité compétente pour effectuer une étude d'impact doit, en outre, en diffuser au moins un résumé et en délivrer le texte complet à toute personne, organisation ou administration qui le demande. Cette obligation vaut aussi bien pour les projets d'études d'impact que pour leurs versions défini tives526.
187. La législation américaine a, par ailleurs, instauré un large droit à l'information concernant, d'une manière toute générale, les données que possède l'administration. LeFreedom of Information Act (FOIA)527 prévoit que 1 'administration doit délivrer à quiconque en fait la demande copie de tout dossier ne tombant pas sous le coup d'une des exceptions limitativement énumérées par la loi528. Ces exceptions visent notam-ment les dossiers classés confidentiels en matière de défense nationale et de politique étrangère, certains mémorandums purement internes à l'administration, les informations concernant des secrets commerciaux ou relatives à la sphère privée d'individus, certains dossiers de police529 . Une procédure judiciaire rapide, dans le cadre de laquelle le fardeau de la preuve incombe à 1' administration, est ouverte aux administrés qui se
521 NEP A, 42 U.S.C. § 4332(C)(i).
522 NEPA, 42 U.S.C. §4332(C) in fine.
523 Council on Environmental Quality, organisme institué par le NEPA pour assister et conseiller le Président en matière d'environnement, 42, U.S.C. §§ 4342 ss.
524 40 C.F.R. § 1503.1(4).
525 40 C.F.R. § 1506.10(a).
526 40 C.F.R. § 1502.19.
527 Cette dénomination désigne en fait une section de l'APA, soit 5 U.S.C. § 552.
Sur le FOIA, voir ROBBINS (1994) p. 27; O'REILLY (1991); GURLIT (1990) pp. 516 ss; GELLHORN et al. (1987) pp. 729 ss.
528 FOIA, 5 U.S.C. § 552(a)(3) et (4)(A).
529 FOIA, 5 U.S.C. § 552(b).
LES CONDITIONS DE L'USAGE DES VOIES DE DROIT
voient refuser un dossier530. Le FOIA pose donc le principe que tout ce qui n'est pas secret en vertu d'un motif particulier strictement défini est public.
188. Le Government in the Sunshine Act (Sunshine Act)531 plète le FOIA en posant le principe de la publicité des débats des com-missions fédérales exerçant des fonctions exécutives532. Des exceptions en grande partie analogues à celles du FOIA sont prévues533 .
189. Il existe, en outre, des dispositions instituant un devoir d'in-formation spécifiques au droit de l'environnement.
Ainsi le Emergency Planning and Community Right to Know Act (EPCRTKA)534 impose à l'opérateur d'une installation stockant ou uti-lisant des substances dangereuses en une quantité supérieure à un cer-tain seuil d'informer les autorités sur la nature, la quantité et les effets des substances présentes dans l'installation, ainsi que sur les mesures de sécurité prévues. Ces informations doivent être accessibles au public et leur existence dûment signalée535 .
190. Par ailleurs, diverses lois obligent ceux qui pratiquent des activités polluantes à fournir aux autorités des informations détaillées sur leurs émissions, informations qui doivent être rendues accessibles au public536, tout comme celles obtenues au cours d'inspections offi-cielles537. Ces dispositions sont d'une grande utilité pour les organisations écologistes, car elles leur assurent non seulement les informations né-cessaires pour établir leur argumentation, mais constituent encore, dans le cadre des actions dirigées directement contre des pollueurs, de précieux moyens de preuve. En effet, lorsque les informations en question
530 FOIA, 5 U.S.C. § 552 (a)(4)(B) à (G).
53! Il s'agit là encore d'une section de l'APA, soit 5 U.S.C. § 552b.
532 Sunshine Act, 5 U.S.C. 552b(b).
533 Sunshine Act, 5 U.S.C. 552b(c).
534 42 U.S.C. §§ 11001 à 11050. Voir ROBBINS (1994) pp. 27 ss; O'REILLY (1991) p. 26-5; GURLIT (1990) pp. 543-544.
535 EPCRTKA, 42 U.S.C. § 11021(c)(2), § 11022(e)(3), § 11044.
536 CWA, 33 U.S.C. § 1318(a) et (b); CAA, 42 U.S.C. § 7410(a)(2)(F)(ii), (iii) et (iv); § 7414(a)(1) et (c); RCRA, 42 U.S.C. § 6922(a)(1) et (6); § 6923(a)(1);
§ 6924(a)(1) et (2); § 6926(t); § 6927(b)( 1 ); § 6934(a) et (d); voir ROBBINS (1994) p. 29; GURLIT (1990) pp. 541 ss; JORGENSON/KIMMEL (1988) pp. 10 ss; FADIL (1985) pp. 37 et 66 ss; BOYER/MEIDINGER (1985) pp. 917 ss.
537 CWA, 33 U.S.C. § 1318(b); CAA, 42 U.S.C. § 7414(c); RCRA, 42 U.S.C.
§ 6927(a) et (b).
LES VOIES DE DROIT DES ORGANISATIONS ÉCOLOGISTES
proviennent des pollueurs eux-mêmes, les tribunaux en retiennent la valeur probante contre ceux-ci538. Tout en relevant l'importance du tra-vail de dépouillement qui peut incomber aux organisations539, il faut admettre que la disponibilité de ces informations facilite considérable-ment leur tâche en tant que «procureurs privés»540. Ce facteur a notam-ment joué un rôle déterminant dans la campagne de mise en oeuvre du CWA menée par diverses organisations il y a une dizaine d'années541.
Relevons enfin que de nombreuses dispositions instituent des de-voirs d'information particuliers à la charge de l'administration542•
191. Force est de constater que le principe de l'administration ouverte et de l'accès du public aux informations détenues par l'Etat est bien davantage reconnu par la législation américaine que par le droit suisse. Il est incontestable que les organisations écologistes américai-nes ont tiré profit de cette situation. L'adoption de principes d'informa-tion libéraux ne résout cependant pas tous les problèmes. Parmi ceux-ci, celui du repérage et du dépouillement des informations pertinentes est sans doute le plus ardu, vu la masse incommensurable de données susceptibles d'être consultées. En outre, la bonne volonté des diverses administrations dans la mise à disposition d'informations lisibles peut varier considérablement, de même que leur propension à invoquer les exceptions légales au principe de publicité. Pour évaluer de façon pré-cise dans quelle mesure 1' application pratique du droit à 1' information colle aux normes juridiques, il faudrait entreprendre une étude de mise en oeuvre excédant évidemment le cadre de la présente monographie.
S38 BABICH/HANSON (1988) pp. 10169-10170; JORGENSON/KIMMEL (1988) pp. 10-11;
THOMAS (1987) pp. 10051-10052; PRICE (1986) p. 33; FADIL (1985) pp. 37 et 66 ss; BOYER/MEIDINGER (1985) pp. 921-922.
539 BOYER/MEIDINGER (1985) pp. 918-919.
540 ROBBINS (1995) p. 25; FADIL (1985) pp. 74-75.
541 PRICE (1986) p. 33; BüYER/MEIDINGER (1985) p. 917. Cf. infra nos 258 et 287.
542 Voir par exemple, CAA, 42 U.S.C. § 7408(d) (informations sur les critères de qualité de l'air et les techniques de réduction de la pollution); RCRA, 42 U.S.C.
§ 6907 (information sur les méthodes de contrôle et de gestion des déchets).
LES CONDITIONS DE L'USAGE DES VOIES DE DROIT