Le processus politique

Dans cette section, nous souhaitons apporter au lecteur un aperçu du pro- cessus politique ayant abouti à cette initiative des pôles de compétitivité. Ce processus politique est découpé en quatre phases, selon le schéma théorique classique de la décision politique :

1. La mise sur agenda politique correspond à la phase antérieure à la définition de cette politique, soit la période avant 2005. Nous nous appuyons notament sur deux signes visibles de cette phase du processus, la production de deux rapports officiels au Premier Ministre. Mais nous ne sommes pas en mesure d’apporter des éléments plus précis sur les dimensions ’invisibles’ de cette mise sur agenda, à savoir les éventuels réseaux d’acteurs qui se sont noués autour de ces travaux, les pressions éventuelles pour faire avancer ces idées etc.

2. Le lancement de cette initiative suivi du processus de sélection, cor- respondent à une première étape de la mise en oeuvre. Les premiers textes encadrent le processus de sélection des pôles de compétitivité. Notamment le cahier des charges de l’appel à projet a servi de cadre structurant à la réponse des acteurs et donc à la manière dont ils ont conçu le ’projet d’ensemble’ du pôle de compétitivité.

3. La phase de mise en oeuvre où les acteurs locaux se saisissent du cadre proposé et développent un projet local. Les pouvoirs publics les accom- pagnent au travers des structures de pilotage étatique et institutionnel prévues à ces effets. Cette phase se traduit par des interactions confron- tant la vision du pilotage étatique et les pratiques des acteurs locaux. 4. La phase d’évaluation, prévue dès l’initiation du projet politique, réa-

lisée au bout de trois ans d’existence des pôles.

1.3.2.1 La mise sur agenda politique

Un travail d’entrepreneuriat politique : le rapport Blanc

Christian Blanc, député des Yvelines est surtout connu pour ses précé- dentes expériences en entreprise : à la RATP et à Air France où il a mené plusieurs réformes profondes. En 2003, il est chargé par le Premier Ministre d’un rapport sur le développement économique, qu’il rend en mars 2004 et qui s’intitulera « Pour un écosystème de croissance ».

Le rapport de Christian Blanc s’appuie sur des références très variées em- pruntées à des expériences ou observations très différentes pour justifier un certain nombre de recommandations. Selon lui, il faut aller au-delà de la po- litique menée par la DATAR (devenue DIACT, Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité du territoire) de l’aide aux systèmes productifs locaux, pour faire travailler ensemble, au niveau local, recherche, enseignement supérieur, capital-risque, petites et grandes entreprises, afin de permettre une innovation compétitive. Il proposait également de développer l’autonomie des universités pour que celles ci soient des forces motrices dans les pôles de compétitivité. De grandes universités autonomes, gérant elles- mêmes leur budget et leur personnel, devraient permettre de fédérer une

grande partie du potentiel de recherche local, aujourd’hui dispersé dans des organismes multiples. Enfin, inspiré par le modèle américain, il propose la mise en œuvre de dispositifs analogues aux Small Business Investment Com- panies américaines pour renforcer l’investissement de proximité.

Son rapport reste flou sur le nombre et la taille souhaitables des clusters, mais il préconise de concentrer les efforts sur un faible nombre de projets ayant vocation à devenir des pôles d’excellence au niveau européen ou mon- dial, tout en suggérant que cette politique soit conduite au niveau régional. Cette dynamique serait mieux pilotée par les conseils régionaux, auxquels de- vraient être transférés les services de développement économique du ministère de l’Industrie. Ainsi, la vision que prône Christian Blanc est une tendance à la décentralisation de pilotage des politiques de recherche et d’innovation.

Le rapport DATAR, une réhabilitation de la politique industrielle La DATAR avait été sollicitée par le Premier Ministre, dès le 1er octobre 2002 pour réfléchir aux nouvelles orientations de l’Aménagement du terri- toire. Daniel Darmon, ancien conseiller pour la DATAR soulignait : « Depuis quelques années, la DATAR avait été réduite à un rôle de pompier »13 _.

La DATAR était devenue l’instrument pour intervenir dans des cas de re- structurations industrielles, plus que dans des projets politiques ambitieux. Notamment, il s’agissait de changer le paradigme historique qui gouvernait l’action de la DATAR. Darmon commente ainsi « il s’agissait de réhabili- ter l’idée de "masse critique" contre laquelle la politique d’aménagement du territoire tentait en vain de lutter depuis "Paris et le désert français" »14_.

Un comité stratégique avait été créé avec pour mandat d’accompagner la préparation des nouvelles orientations du gouvernement.

13. Séminaire de l’Association d’échanges et de réflexion sur l’analyse stratégique, la prospective et l’évaluation de la recherche et de la technologie, 7 décembre 2005

14. commentaire de Daniel Darmon, daté du 5 juin 2006, sur le blog d’Olivier Bouba- Olga en réaction à l’article « Une nouvelle mode : les pôles de compétitivité » publié le 2 juin 2006

http ://www.debat2007.fr/blog/index.php ?2006/06/02/87-une-nouvelle-mode-les- poles-de-competitivite

Les travaux de réflexion de la DATAR ont été menés en parallèle de ceux de Christian Blanc, avec des approches parfois similaires, parfois diver- gentes. Ces travaux aboutissent à un rapport intitulé « La France, puissance industrielle », qui réhabilite le rôle d’une politique industrielle nationale per- mettant d’orienter et accompagner les mutations profondes de l’économie, qui intègrerait une dimension locale, à la différence des anciennes politiques industrielles plutôt menées au niveau sectoriel. Comme le rapport Blanc, ce- lui de la DATAR préconise de « réunir les conditions d’un mariage réussi entre innovation, recherche et industrie », en favorisant la mise en cohé- rence des activités industrielles et des pôles de R&D. De plus, comme le rapport Blanc, la DATAR constate un retard des politiques françaises sur ce domaine, en comparaison d’initiatives étrangères ayant promu l’idée des clusters et autres systèmes d’innovation locaux depuis plus longtemps. Le rapport fait état notamment des stratégies de quatre pays -Allemagne, Ita- lie, Brésil et Danemark- et de deux régions européennes -la Galice en Espagne et la Haute-Autriche- en faveur des systèmes locaux. Ces pays ont cependant eu des approches hétérogènes des systèmes locaux, selon les spécificités ins- titutionnelles de chaque pays.

Dans ce rapport, la Datar préconisait huit principes d’action pour mettre en œuvre une politique de pôles de compétitivité :

– Identifier et mettre en valeur les pôles de compétitivité, au moyen d’un appel d’offre.

Contrairement à la proposition de Christian Blanc de désigner les régions gagnantes, une procédure d’appel d’offre a été préférée par la Datar, déjà utilisée dans le cas des systèmes productifs locaux. La Délégation considère qu’il appartient à l’État de mettre en œuvre cette politique, certes en « par- tenariat étroit » avec les régions, mais sans leur en confier la responsabilité. Ainsi, le rapport souligne que :

« Chercher à faire coïncider limites administratives et territoires de projet n’a pas de sens : l’organisation territoriale a besoin d’une visibilité à long terme, alors que les logiques de coopération

souples et adaptables, fondés sur un projet commun et une volonté commune » (p.21)

Une procédure d’appel d’offres national permet de dépasser le cadre des ter- ritoires administratifs et de susciter des initiatives bottom-up de la part des acteurs locaux. Selon Darmon, l’appel d’offre est le meilleur moyen de sus- citer les projets locaux sans que ce soit l’Etat ou la Région qui désigne les meilleurs projets. Le rapport de la DATAR suggère plusieurs critères de la- bellisation d’un pôle, dont celui de la taille critique du pôle mesurée selon divers indicateurs (nombre d’entreprises, chiffre d’affaire consolidé, part de marché dont celle à l’export).

– Encourager les réseaux d’entreprises, de manière à mutualiser les coûts La DATAR a la conviction que les réseaux d’entreprises constituent une des voies possibles pour renforcer les liens entre les entreprises et le territoire, dans la lignée directe de ce qui a été entrepris dans les Système Productifs Locaux.

– Investir dans les ressources humaines et faire de la formation un pilier de cette nouvelle politique des pôles

– Resserrer les liens entre Industrie et recherche et entre Industrie et enseignement

– Encourager la création et le développement des entreprises innovantes au sein des pôles de compétitivité

– Accompagner par des infrastructures de communication

– Promouvoir la politique de réseau au niveau européen, pour favoriser l’émergence ‘des réseaux de réseaux’

– Conduire le projet avec une stratégie et une gouvernance claire : « il

semble également important d’établir de bonnes relations entre les di- rigeants locaux d’une part, avec les parties prenantes dans la région, et d’autre part avec d’autres organismes officiels (gouvernement central, régions voisines pour exécuter une stratégie coordonnée) » (p.71)

A l’opposé de la vision décentralisatrice de C. Blanc, la Datar recommande le maintien d’un pilotage étatique de cette politique. Il incombe à l’Etat de sélectionner les pôles selon un cahier des charges détaillé, puis de conduire le projet, en collaboration avec les régions.

Après l’élaboration de ce concept de pôle de compétitivité, le processus politique s’accélère et dès le mois de juillet 2004, le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie de l’époque, futur président de la République, Nicolas Sarkozy annonce officiellement la mise en oeuvre d’une politique de pôles de compétitivité. Dès septembre 2004, le CIADT annonce le lancement d’un appel d’offres dont nous précisons ici les modalités et les conséquences pratiques.

1.3.2.2 Une mise en oeuvre multi-niveaux15

Pour mettre en œuvre une telle politique de pôles de compétitivité, deux types d’approches pouvaient être envisagées. Soit l’intervention publique pou- vait se concentrer sur le développement endogène de pôles, en choisissant d’identifier des clusters potentiels au moyen de diverses méthodes (analyse de la localisation, études de cas). Soit les décideurs publics pouvaient organi- ser un processus d’appel à projets ouvert, de manière à obtenir l’information de la part des acteurs économiques eux-mêmes. Cette approche « bottom-up » suscite une implication réelle des entreprises. C’est cette deuxième option que le gouvernement choisit, un choix en conformité avec les pratiques pré- cédentes, puisque la sélection des SPL s’était aussi faite par appel à projet.

La procédure de l’appel à projet s’est voulu collaborative à plusieurs titres. D’abord, la mise en œuvre et le suivi de cet appel à projet ont été confiés par le CIADT à un groupe de travail interministériel (GTI) réunis- sant les ministères chargés de l’aménagement du territoire, de l’équipement, de l’industrie, de la recherche, de l’agriculture, de la santé, de la défense et de l’emploi, l’ANVAR, la Caisse des dépôts et la DATAR, et dont l’animation est assurée conjointement par la DATAR et par le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie (direction générale des entreprises)(Albertini, 2007). Ensuite, la première étape de la procédure de sélection se déroulait au

niveau régional, sous la supervision des préfectures. La mission des services déconcentrés de l’Etat était d’aboutir à un premier classement des dossiers les plus prometteurs. Là encore, une collaboration spontanée est parfois née dans certaines régions, entre les représentants de l’Etat et du ministère de l’Industrie en région, et les collectivités locales. Ce fut par exemple le cas en région Nord-Pas-de-Calais où l’ensemble des acteurs du développement économique -Etat et Collectivités territoriales- ont choisi la concertation et décidé au final de ne pas proposer de classement, mais de souligner que 6 dossiers sur les 9 présentés avaient un potentiel économique pour une région dont l’industrie est sinistrée. Il s’avère en fait que les régions françaises se sont organisées différemment pour répondre à l’appel à projets : certaines privilégiant une approche restrictive pour choisir les dossiers relevant de l’ex- cellence reconnue au niveau internationale, d’autres choisissant d’être moins stricts16_.

L’appel d’offre mis en œuvre a permis de rassembler 105 propositions, malgré des délais assez contraignants pour élaborer les dossiers. Les objectifs divers des promoteurs des pôles de compétitivité ont contribué à générer une ambiguïté sur le nombre souhaitable de pôles. Celle-ci perdurera pendant tout l’appel à projet et la sélection.

Au final, l’Etat distingue trois catégories de pôles :

– Six pôles mondiaux de cinq régions (dont un commun à deux régions) correspondaient à la vision la plus élitiste des pôles.

– Neuf pôles à vocation mondiale se voyaient reconnaître un potentiel majeur (et permettaient de gratifier six autres régions).

– Finalement, une cinquantaine de pôles dits nationaux vinrent complé- ter cette liste.

Une seconde vague de labellisation, deux ans plus tard, permis de corri- ger quelques incohérences par l’ajout de cinq pôles supplémentaires, dont un mondial. Certains ont vu dans cette décision finale de labellisation d’un

16. Une analyse comparée de plusieurs régions françaises a été publiée dans un précédent article : Fen Chong (2006)

grand nombre de pôles, une preuve de l’incapacité du Gouvernement à résis- ter aux pressions des élus régionaux et lobbies, voire un effet du changement d’attribution du ministre le plus engagé dans cette politique de pôles, qui exerçait la tutelle de l’Industrie au moment du lancement de l’appel d’offres, mais celle de l’Aménagement du Territoire au moment de la sélection. Quoi qu’il en soit, ce choix encouragea des initiatives très prometteuses sans di- luer le soutien promis aux pôles mondiaux. . . au prix d’un doublement de l’enveloppe budgétaire annoncée. En effet, pour que cet encouragement à des dynamiques locales spontanées ne se fasse pas au détriment des projets les plus structurants, la somme consacrée aux pôles fut augmentée de 750 mil- lions d’euros à engager sur trois ans à un milliard et demi.

L’examen des sommes effectivement attribuées par le fonds unique inter- ministériel montre que la moitié des sommes engagées ont bénéficié aux pôles mondiaux (qui se partagent donc la somme initialement pro- mise), un quart aux pôles à vocation mondiale, le dernier quart étant partagé entre les cinquante pôles nationaux. Certains diront qu’avec ce compromis, le gouvernement postule que le même outil pouvait être décliné au service d’une politique de soutien aux champions nationaux et d’une politique d’aide à la restructuration industrielle nécessaire. Cette approche consensuelle a également facilité l’implication des conseils régionaux et des autres collecti- vités territoriales, donc l’allocation de ressources à disposition des pôles. Un schéma plus sélectif aurait pu conduire à une subsidiarité, les collectivités territoriales concentrant des moyens sur ceux que l’Etat ne soutenait pas. Cette solution semble assez raisonnable, face à des initiatives dont l’intérêt pour mobiliser les acteurs d’un territoire sur le développement ou la recon- version de celui-ci était reconnu par le groupe de travail interministériel, dans un pays où la bénédiction de l’État a une portée symbolique très forte, même en l’absence de financement très important.

1.3.2.3 Des gouvernances dépendantes de ressources externes17

Dès la mise en place de cette politique, les représentants de l’Etat ont souligné l’importance de laisser une large autonomie aux acteurs locaux pour définir les modalités de gouvernance et la stratégie de leur pôle. Ainsi « l’Etat ne saurait prétendre décider à la place des industriels des produits à déve- lopper, des alliances à nouer, ou des marchés à conquérir ». Cependant, on peut s’interroger sur la réelle capacité d’action des pôles de compétitivité ? Notamment, l’État a conservé la maîtrise des financements qu’il octroie aux pôles. Le contexte politique ne favorisait pas la proposition plus audacieuse de Christian Blanc de transférer les moyens nécessaires aux régions. Une alter- native envisageable aurait pu être, comme dans d’autres exemples étrangers, de doter les structures de gouvernance des pôles d’un budget pour soutenir les projets qu’elles jugeaient prioritaires, quitte à ne renouveler leur dotation qu’en fonction de l’examen rétroactif de l’usage qu’elles en auraient fait.

Le financement étatique des pôles de compétitivité, dont le budget a été fixé à 1,5 milliards d’euros pour une durée de trois ans (2005-2008), première phase de cette politique-, agrège des mesures nouvelles et le redéploiement d’autres outils, voire un nouvel étiquetage de subventions. Il rassemble deux grandes catégories de subventions : des exonérations fiscales, accordées au titre de la localisation de l’établissement concerné dans le zonage R&D ; et des aides accordées sur des projets d’innovation.

Ce financement des projets de pôles de compétitivité est pris en charge par plusieurs agences étatiques dont les missions de financement différent.

– Principal mécanisme créé pour accompagner les pôles, le Fonds Unique Interministériel (FUI) rassemble les fonds des ministères dédiés aux pro- jets collaboratifs de R&D. Ce fonds est géré par la Direction Générale aux Entreprises (DGE)18_{, au Ministère de l’Economie, de l’Industrie}

et de l’Emploi. Le FUI est distribué via des appels à projets (deux par

17. Cette section provient de notre publication Weil et Fen Chong (2008) « les pôles de compétitivité français » Futuribles

an) et cible des projets dits structurants. Les projets dédiés au FUI concernent des partenariats d’au moins deux entreprises et un labo- ratoire, pour des budgets entre 2 et 10 millions d’euros. L’impact en termes de retombées socio-économiques est un élément de poids dans la sélection des projets. Les projets sont ensuite évalués par les experts sec- toriels du ministère. Ceux-ci remettent une évaluation scientifique qui sera partagée au niveau du comité des financeurs où l’ensemble des fi- nanceurs (collectivités locales et Etat) se réunissent pour arbitrer sur les décisions de financements. Les collectivités territoriales -,Régions, départements, villes et communautés d’agglomération- sont notamment très présentes dans le co-financement des projets collaboratifs du Fond Unique Interministériel.

– Dans le cadre de ses missions de financement de la recherche et notam- ment de la recherche collaborative, l’Agence Nationale de la Recherche (ANR) est également amenée à financer des projets portés par des membres de pôles de compétitivité. Cependant, l’ANR n’a pas d’ap- pel à projet spécifique pour les pôles. Les projets de pôles sont soumis aux mêmes critères de sélection que les projets non labellisés par les pôles. Le label « pôle » permet toutefois le versement d’un abonde- ment aux partenaires du projet, selon des règles spécifiques.19 _{Le fait}

que le projet soit labellisé par un pôle n’est pas un critère déterminant pour la sélection de l’ANR, mais les responsables de programme considèrent que cela peut être une information supplémen- taire pour juger de l’intérêt de l’industrie pour ce projet. Les appels à projets ANR financent soit des consortiums avec au minimum un in- dustriel et un laboratoire, soit des projets uniquement académiques. La taille des projets ANR est plus petite que celle des projets FUI puisque les budgets sont généralement inférieurs à 2 millions d’euros.

19. Le partenaire doit être dans la région du pôle et ne pas avoir déjà atteint le plafond maximal d’aides autorisées par l’Union Européenne. De plus, lorsqu’il s’agit d’un parte- naire académique, l’abondement doit servir à financer des actions liées à la participation au pôle. Ce dispositif d’abondement, très controversé, n’est pas jugé efficace selon les dif- férents acteurs interrogés. L’ANR a attribué en 2005 des financements complémentaires d’un montant de 6 millions d’euros aux projets labellisés par des pôles de compétitivité.

– Quant à l’Oseo-Anvar, cet organisme ne finance pour l’instant pas les projets collaboratifs mais des évolutions en cours pourraient l’y conduire20_{. L’agence finance les Petites et Moyennes Entreprises sur}

leur projet individuel d’innovation. Lorsque le projet a obtenu un