La gouvernance, une notion protéiforme

Depuis les années 90, la gouvernance est devenue un des concepts les plus répandus dans les sciences sociales. Sa large diffusion est sans doute à mettre en lien avec la plasticité du concept, qui recouvre des objets flous, mal définis. Certains pensent que le concept de gouvernance n’apporte pas de solutions mais est plutôt un moyen de cacher les problèmes de la coordination. Lorrain (1998) s’interroge sur l’utilité de la gouvernance.

dividuelles différentes, de penser qu’ils parlent de la même chose. C’est une notion qui évite à toute une communauté scientifique de trop rentrer dans les faits et dans leur interprétation en se réunis- sant autour d’une notion valorisante et large traversant aussi bien l’Etat que les entreprises et les institutions locales».

Le concept de gouvernance est appliqué dans des usages très divers dans les sciences sociales. Une des sources de complexité réside dans le fait que la notion de gouvernance désigne de manière simultanée les institutions for- melles et les régimes chargés de mettre en application les décisions, mais aussi le processus qui amène à la prise d’une décision collective.

Hirst (2000) identifie cinq versions du concept :

(1) dans le développement économique où la gouvernance est devenu un vé- ritable courant de réflexion sur l’évolution de l’action publique, au sein des régimes et institutions internationaux où le paradigme de la « bonne gouver- nance » est présenté comme un cadre normatif d’action publique optimum (Gaudin, 2002, p.72). En effet, l’essor des institutions financières internatio- nales s’est accompagné d’un registre de la bonne gouvernance, qui recouvre un projet de refondation du rôle de l’Etat, selon un projet d’inspiration néo- libérale. Ces institutions financières vont mettre au goût du jour l’émergence de référentiels normatifs, des principes directeurs, des bonnes pratiques, avec pour conséquence -consciente ou pas- d’homogénéiser les comportements des Etats et des individus.

(2) dans l’analyse des institutions internationales, où l’émergence de pro- blèmes globaux (développement durable, changement climatique, mondia- lisation) ne peuvent plus être résolus par les Etats pris de manière isolée et nécessitent l’émergence de nouvelles institutions globales, dont les méta- organisations (Ahrne & Brunsson, 2008) avec les conséquences que cela pose (légimité de ces institutions, démocratie, rôle d’une élite mondiale etc.) (3) dans les théories de la ’corporate governance’ qui constituent en premier lieu un cadre fondamental de l’analyse de la firme capitaliste (Fama & Jensen, 1983), progressivement élargi à l’analyse de la gouvernance de nombreuses autres formes organisationnelles

tion de l’introduction des pratiques et des philosophies managériales au coeur de l’action publique, où le citoyen devient ’client’ des services publics ; enfin (5) les approches de la gouvernance par les « réseaux » qui analysent le rôle des réseaux liant les intérêts gouvernementaux et privés ou civils dans les processus politiques16_.

Par la suite, nous ne retracerons pas l’ensemble des réflexions sur la gou- vernance, ce qui dépasserait largement le périmètre de cette thèse, mais nous nous concentrerons sur deux visions qui ont, selon nous, le plus d’influence sur la manière dont on pensera la gouvernance d’un pôle de compétitivité. D’abord nous résumerons brièvement l’analyse de la gouvernance en sciences politiques, puis nous nous pencherons en profondeur sur les théories de la ’corporate governance’ .

2.2.1.1 La gouvernance en sciences politiques : de l’affaiblisse- ment de l’Etat-Nation à l’émergence de régulations multi- acteurs et multi-niveaux

Pour un grand nombre d’auteurs, le concept de gouvernance tel qu’il est utilisé dans les sciences politiques nait en réponse à l’émergence d’un nouveau modèle de démocratie. Il est utile de rappeler la synthèse que propose Stoker (1998) à propos de la gouvernance dans sa version politique17 _:

16. Rappelons à ce stade la confusion qui demeure entre le concept de réseau comme manifestation de cette nouvelle gouvernance des affaires publiques, et la question de la gouvernance des réseaux. L’approche par les réseaux, en sciences politiques, soulignent l’entrée de nouveaux acteurs dans le processus politique. L’ouverture aux réseaux est donc implicitement associée à l’idée d’une meilleure ’gouvernance’ de l’action publique ou des biens collectifs.

17. Notre traduction de :

1. Governance refers to a set of institutions and actors that are drawn from but also beyond government.

2. Governance identifies the blurring of boundaries and responsibilities for tackling social and economic issues.

3. Governance identifies the power dependence involved in the relationships between institutions involved in collective action.

4. Governance is about autonomous self-governing networks of actors.

5. Governance recognizes the capacity to get things done which does not rest on the power of government to command or use its authority. It sees government as able to use

« - Elle traduit une interdépendance entre les pouvoirs des insti- tutions associées à l’action collective ;

- En situation de gouvernance, les frontières et les responsabilités sont moins nettes dans le domaine de l’action sociale et écono- mique ;

- Elle fait intervenir un ensemble complexe d’institutions et d’ac- teurs qui n’appartiennent pas tous à la sphère du gouvernement ; - Elle fait intervenir des réseaux d’acteurs autonomes ;

- Elle part du principe qu’il est possible d’agir sans s’en remettre au pouvoir ou à l’autorité de l’État (dont le rôle serait plutôt d’être facilitateur, agent catalyseur) ».

Cette définition en cinq points amène les commentaires suivants. Le terme « gouvernance » a remplacé le mot gouvernement, dans les situations où les fonctions traditionnellement contrôlées par les autorités cen- trales ou locales ont été transférées à des organisations privées ou non gouvernementales. L’affaiblissement de l’Etat-Nation au profit des niveaux locaux et supra-nationaux, d’une part et l’arrivée de réseaux d’ac- teurs tiers -notamment les organisations non gouvernementales et privées- d’autre part, transforme les processus d’élaboration des décisions publiques. Dès lors la gouvernance fait référence à l’ensemble d’un processus coopéra- tif où l’ensemble des parties prenantes peuvent se concerter pour résoudre des problèmes collectifs. Pour Bail (1996) la gouvernance est « la somme des

voies et moyens à travers lesquels les individus et les institutions, publiques ou privées, gèrent leurs affaires communes. » . L’auteur ajoute :« Il s’agit d’un processus continu grâce auquel les divers intérêts en conflits peuvent être arbitrés et une action coopérative menée à bien. »

En outre, ces acteurs multiples sont autonomes et peuvent défendre leur propre agenda. Toutefois, la gouvernance n’exclut pas les relations de pou- voir, bien au contraire, pour Moreau-Defarges la gouvernance est une manière

de repenser non pas le pouvoir mais des pouvoirs, le pouvoir n’étant plus uniquement une question d’autorité hiérarchique. Puisque l’Etat n’a plus le monopole de l’action publique, l’arrivée de nouveaux acteurs dans les pro- cessus de décision crée le besoin de penser différemment les processus de coordination et de régulation18_.

L’approche de la gouvernance en sciences politiques suggère que le processus de décision n’appartient plus à un acteur étatique unique. Au contraire le processus de décision nécessite la prise en compte d’acteurs tiers à différentes échelles.

La gouvernance politique reste cependant fondamentalement une ana- lyse des pouvoirs de différentes catégories d’acteurs.

2.2.1.2 Vers un élargissement de la ’corporate governance’ à d’autres formes organisationnelles ?

En premier lieu, les recherches sur la gouvernance d’entreprise se sont d’abord focalisées sur le cas des entreprises à capitalisme managérial (par opposition au capitalisme familial). Selon les économistes institutionnalistes américains, le concept de gouvernance désigne les dispositifs mis en œuvre par la firme pour mener des coordinations efficaces (Lorrain, 1998; Baron, 2003). Charreaux (1997) définit le concept de corporate governance comme étant « l’ensemble de mécanismes qui ont pour effet de limiter le pouvoir

et d’influencer les décisions des dirigeants, autrement dit, qui ’gouvernent’ leur conduite et définissent leur espace discrétionnaire ». Pour Charreaux, la

recherche sur la gouvernance d’entreprise a pour objet« de s’interroger sur

les déterminants du lien présumé entre la structure et le fonctionnement du

18. Nous avons déjà évoqué à la , l’existence d’au moins deux hypothèses alternatives : celle de l’affaiblissement de l’Etat au profit des autres acteurs (Rhodes, 1994) et celle au contraire d’un équilibre des pouvoirs, en faveur d’un recentrage de l’Etat sur les missions de pilotage et d’expertise.

système de gouvernance et le processus de création de valeur ».

Deux courants majeurs se distinguent dans les théories de la gouvernance d’entreprise : l’approche « contractuelle » et l’approche « cognitive ».

L’ « approche contractuelle » de la gouvernance d’entreprise, qui trouve racine dans la théorie de l’agence (Berle et Means), puis dans la « théorie positive de l’agence » (Jensen & Meckling, 1976) se structure autour de deux conceptions : (1) la théorie actionnariale, dont l’objet central était d’appré- hender les mécanismes que Charreaux qualifie de disciplinaires pour réduire les pertes d’efficience liées pour certaines théories aux conflits d’intérêt entre les dirigeants et les actionnaires, (2) la théorie partenariale aux conflits d’in- térêt entre les différentes parties prenantes (ici la maximisation de la valeur partenariale). Dans le premier cas, la «valeur actionnariale» fut une concep- tion du contrôle des sociétés inventée pour répondre aux problèmes parti- culiers de l’entreprise américaine dans les années 60. Le modèle actionnarial s’intéressera notamment au rôle du conseil d’administration et aux divers ins- truments permettant de limiter l’action discrétionnaire du dirigeant (Fama & Jensen, 1983).

Le modèle partenarial cherche à dépasser la vision restrictive du modèle ac- tionnarial, en intégrant dans le système de gouvernance non seulement les actionnaires et dirigeants, mais aussi toutes les autres personnes pouvant influencer les décisions de l’organisation (vision restrictive des parties pre- nantes) voire toutes les personnes susceptibles d’être affectées par les déci- sions de l’organisation (vision élargie des parties prenantes). Nous pouvons ici souligner le parallèle avec l’approche en sciences politiques, où là aussi, la gouvernance est conçue comme le système intégrant des parties prenantes multiples.

L’ « approche cognitive » de la gouvernance, lui trouve racine dans les nouvelles théories de la firme qui, considère la firme comme un creuset de ressources, de compétences et de capacités. Contrairement aux approches contractuelles qui se concentrent sur la « répartition de valeur », l’approche cognitive se focalise sur la « création de valeur ». Dans cette approche

cognitive, la gouvernance se fonde sur les mécanismes permettant d’avoir le potentiel de création de valeur par l’apprentissage et l’in- novation.

Si les théories existantes de la corporate governance se sont principale- ment intéressées à la gouvernance d’un certain type d’organisation -la firme capitaliste managériale- Charreaux (1997) considère que le concept de gou- vernance doit être étendu à l’ensemble des organisations. Ceci suppose donc de traiter des enjeux et des spécificités institutionnelles des autres organisa- tions.

C’est dans cet esprit que Meier & Schier (2008) proposent de développer un cadre théorique de la gouvernance adapté aux associations. Ces auteurs rappellent que les associations se distinguent des organisations commerciales classiques sur de nombreux points. D’abord, la notion d’actionnaire est ab- sente, mais a contrario, l’association repose sur la présence d’une multitude d’acteurs divers (membres, dirigeants, salariés, bénévoles, donateurs). Ceci pencherait donc en faveur d’un modèle partenarial où le système de gou- vernance de l’association a pour enjeu la gestion des parties prenantes tant internes qu’externes - ce qui n’est pas spécifique à ce type d’organisation mais plus complexe dans le cas présent-. En particulier, renvoyant à la théorie de la dépendance en ressources, les auteurs soulignent l’importance et l’impact des subventions publiques et privées et du rôle de l’Etat comme principaux pourvoyeurs de fonds.

Dans ce contexte, les auteurs estiment que la question de légitimation de ces organisations vis-à-vis de leurs parties prenantes est fondamentale.

« De ce fait, en fonction de la capacité à convaincre et à com- muniquer sur l’utilité sociale de sa mission, une association peut disposer de plus ou moins de ressources financières, ce qui consti- tue de fait une preuve indirecte de l’efficacité de son action »

Cet exemple d’application montre que les théories de la corporate governance peuvent avoir un pouvoir explicatif, y compris dans des contextes différents

L’architecture organisationnelle : un support de la gouvernance Charreaux (1997) rappelle que le principal message théorique de la théorie positive de l’agence - théorie fondatrice de la corporate governance- repose sur les modélisations de l’architecture organisationnelle et sur la répartition des activités économiques au sein de l’organisation. La théorie de l’architecture organisationnelle peut être présentée comme une théorie de l’allocation des droits de décision. Elle suggère un examen des effets de la structure des droits de propriété sur le processus décisionnel dans ces différentes dimensions interdépendantes (répartition des droits décisionnels et caractéristiques des systèmes de gestion et de contrôle), permettant la prise en considération des différentes parties prenantes. Charreaux (1997) rappelle qu’un des objectifs de ces théories est d’offrir aux managers une clé d’analyse pour leur permettre de voir l’incidence de la structure organisationnelle sur la performance.

Cette perspective nait dans l’article de (Fama & Jensen, 1983) où les auteurs tentent d’expliquer la diversité des formes organisationnelles qu’ils relient à la structure des droits. En effet, ces partisans d’une théorie positive de l’agence préconisaient pour la gouvernance d’entreprise, une distinction entre pouvoir de gestion et pouvoir de contrôle pour limiter les coûts d’agence dont ceux liés aux risques d’opportunisme du dirigeant.

Plus exactement, Fama et Jensen distinguent quatre étapes du processus de décision :

– Initiative – Ratification – Mise en œuvre – Surveillance

Le pouvoir de gestion adresse les étapes d’initiative et de mise en oeuvre. Le pouvoir de contrôle prend en charge la ratification et la surveillance. Pour Fama et Jensen, une organisation performante sera une organisation qui répartit les droits de décision de telle manière que ceux-ci mettent en relation le décideur avec la connaissance spécifique nécessaire à une prise de décision efficace à moindres coûts. Dans ce cadre, les organisations complexes peuvent avoir une structure différente de la firme classique, liée au fait que les connaissances spécifiques nécessaires au processus décisionnaire sont diffuses.

Pour éviter les conflits potentiels liés à l’allocation des décisions régis- sant le processus de création de valeur, ou dans l’appropriation de la valeur créée, la théorie positive de l’agence insiste sur le rôle de mécanismes de gou- vernance internes à l’organisation, en ajout des mécanismes de gouvernance externe relevant du marché. Charreaux (1997) a proposé sur ce point une autre typologie des mécanismes de gouvernance en distinguant deux axes : d’une part les mécanismes sont-ils intentionnels ou spontanés, d’autre part les mécanismes sont-ils spécifiques ou non spécifiques à l’organisation, ce qui lui permet de distinguer quatre grandes catégories de mécanismes.

Figure 2.2 – Typologie des mécanismes de gouvernance selon Charreaux (1997)

Un certain nombre de travaux sur ces mécanismes de gouvernance se sont consacrés notamment à l’étude du conseil d’administration, qui serait un mé- canisme standard de gouvernance interne essentiel à la répartition des droits décisionnels, « l’instrument de discipline des dirigeants au service des action-

Mais cette vision du conseil d’administration vaut pour une approche contrac- tuelle de la gouvernance. L’approche cognitive développe une autre vision du rôle de l’architecture organisationnelle et des structures de gouvernance. Comme le résument Meier et Schier (2008), dans cette perspective cognitive, « Le rôle de la gouvernance n’est plus uniquement de délimiter l’espace dis-

crétionnaire des dirigeants mais aussi de favoriser le développement de l’en- treprise par l’échange, l’ordonnancement et la capitalisation de connaissances et/ou de compétences mobilisées ou à mobiliser en interne ou en externe. »

Ainsi, Charreaux suggère t-il que dans cette perspective, le conseil d’admi- nistration pourrait être composé d’administrateurs, choisis pour leurs contri- butions cognitives aux choix stratégiques de l’organisation, et non plus pour leur indépendance et expertise en matière de contrôle. Ainsi, considérant que la gouvernance de l’organisation doit viser l’apprentissage organisation- nel, Lazonick et al. recommandent que le conseil d’administration soit plutôt composé de représentants de toutes les entités (organisations de salariés, en- treprises, institutions financières et de formation, collectivités publiques. . . ) qui peuvent démontrer qu’elles ont un intérêt direct à ce que la firme inves- tisse pour développer l’apprentissage organisationnel.

Les autres formes d’organisation -par exemple associations, organisation à but non lucratif- ont souvent emprunté cette logique d’action managériale et l’ont adaptée à leur propre contexte(Meier & Schier, 2008). D’autres re- cherches sur des formes organisationnelles de type associatif peuvent éclairer la compréhension d’un système de gouvernance, où l’absence de réels pro- priétaires de l’organisation pose la question des mécanismes de contrôle et d’incitation. Dans cette mesure, la question se pose de savoir si l’architecture organisationnelle, telle que proposée dans le modèle classique de la théorie po- sitive de l’agence (rôle du conseil d’administration, rôle du dirigeant, système de contrôle) peut être efficace dans d’autres formes organisationnelles comme les pôles. A propos des associations, Meier et Schier (2008) soulignaient par exemple une spécificité du monde associatif : le rôle des bénévoles.

Gouvernance des méta-organisations

L’exercice d’application de la corporate governance à une méta-organisation suppose donc de rappeler les spécificités institutionnelles de celle-ci. Or la caractéristique essentielle de ces organisations, réside dans sa position d’in- termédiation qui la contraint à prendre en compte d’une part les besoins des membres, d’autre part les besoins des parties prenantes, selon donc un principe de gouvernance partenariale. Cependant cela va plus loin que la simple prise en compte des intérêts des uns et des autres, la création de valeur pour une organisation de ce type réside dans ces fonctions

d’intermédiation à la fois horizontale entre les membres issus de

différentes sphères, et verticale entre les niveaux local et global. Le système de gouvernance de ces méta-organisations remplit plusieurs fonctions (Schmitter & Streeck, 1999) :

- la participation des membres

- la représentation des membres et de leurs intérêts

- le contrôle des membres doit être permettre de garantir une bonne ges- tion des ressources collectives: éviter l’appropriation -monopolistique ou

oligopolistique- de ces ressources collectives, limiter et sanctionner les com- portements de ’passagers clandestins’.

- la production de services collectifs, ce qui peut d’ailleurs être élargi à la production de ressources et compétences collectives, dans une ap- proche « cognitive » de la gouvernance comme système de création de valeur.

Synthèse des enseignements théoriques ancrés dans la « corporate governance »

Si les cadres théoriques de la gouvernance d’entreprise nécessitent d’être adaptés au contexte spécifique de notre objet, ceux-ci suggèrent plusieurs points potentiellement utiles à l’analyse des systèmes de gouvernance des pôles :

– Quelle est la nature de la séparation entre les différentes fonctions ? Fama & Jensen (1983) soulignent notamment que dans le cas des or- ganisations sans but lucratif, il est nécessaire d’avoir une gouvernance

forte, qui selon eux s’exprime dans la séparation des deux fonctions de direction et de contrôle.

– Comment, si l’on considère la gouvernance de type partenariale, prendre en compte les attentes spécifiques, les besoins d’information des diffé- rentes parties prenantes ?

– Comment, si l’on adopte une approche cognitive de la gouvernance, les instances de gouvernance permettent-elles de mieux articuler ensemble les ressources et les compétences des différentes organisations membres, ou parties prenantes externes ?

– Quels types de mécanismes de gouvernance sont mis en oeuvre ?