Les principaux résultats et enseignements de l’évaluation réalisée

Cette section est consacrée à la présentation des résultats obtenus avec l’application de la méthode d’évaluation aux exemples concernés par les inondations de plaine. Quatre types d’enseignements sont tirés de nos investigations.

Le premier concerne la « culture du risque » des occupants des zones inondables. Cette notion, difficile à cerner et ayant plusieurs définitions possibles, est entendue au sens de la relation que chaque individu entretient avec le risque. Elle dépend notamment de l’expérience et de la mémoire des évènements (vécus ou relatés), de la perception que chacun a des phénomènes naturels, mais aussi du niveau d’information sur le risque et sur les moyens de prévention. Elle constitue l’assise de l’implication des individus à la fois dans les stratégies de prévention et sur le plan des conduites collectives et individuelles adoptées en situation de crise. La question qui est posée ici est de savoir si l’existence d’une cartographie réglementaire participe de cette culture du risque ou si celle-ci dépend d’autres facteurs.

Le second a trait à la perception et l’appropriation institutionnelles de l’outil réglementaire, tant de la part des services de l’Etat chargés de sa mise en œuvre que de la part des élus locaux. Il s’agit de mettre en évidence la volonté et la capacité d’agir des pouvoirs publics dans leur ensemble et de connaître leur point de vue sur la pertinence et l’intérêt de la cartographie réglementaire. Ces aspects renvoient d’une certaine façon au processus de décision et aux modalités d’élaboration de la cartographie réglementaire qui sont développés en seconde partie du mémoire (voir chapitre 4).

Le troisième rend compte des performances de la procédure réglementaires mises en évidence à travers son influence sur l’évolution de l’occupation des sols et le rythme des constructions, ainsi que sur la mise en place de mesures individuelles de protection des bâtiments exposés au risque.

Enfin nous présenterons des éléments généraux concernant la question particulière du comportement du marché foncier lorsqu’il est soumis au risque et à la réglementation. En l’état actuel de nos investigations, seuls des pistes de réflexion peuvent être apportées.

5.1 La culture du risque et le rôle de la cartographie réglementaire à cet

égard

L’efficacité d’une réglementation de prévention des risques instaurée au niveau local dépend en partie des comportements collectifs et individuels face au risque d’inondation et face à la politique publique. Etant donné que la réglementation s’impose aux occupants des zones inondables, il apparaît essentiel de s’intéresser à leur « culture du risque » pour mieux comprendre la réussite ou l’échec de la mise en place d’une cartographie réglementaire.

A travers les enquêtes auprès des usagers, nous avons pu mettre en évidence les facteurs qui président à l’installation des personnes en zone inondables, le niveau et les vecteurs d’information sur le risque et sur la politique de prévention, ainsi que divers points de vue exprimés sur l’efficacité des actions préventives.

Sur les sites étudiés, il apparaît que les trois quarts des ménages et la moitié des responsables d’activités connaissent le risque d’inondation : 64% des ménages et 32% des activités ont d’ailleurs déjà été inondé au moins une fois²⁴⁵. Dans notre échantillon d’enquête, ce sont les habitants d’Esbly (Seine-et-Marne) qui sont les plus exposés : près d’un ménage sur trois, installé en moyenne depuis 17 ans sur le site, a connu à plusieurs reprises des hauteurs de submersion comprises entre 1 mètre et 1,50 mètres au niveau du rez-de-chaussée de l’habitation.

La mémoire des inondations, vécues ou connues par les enquêtés, est d’autant plus vive que l’événement est récent, que les inondations se produisent en dehors des périodes habituelles (crues de printemps moins fréquentes que les crues hivernales) ou qu’elles présentent des caractéristiques particulières (par exemple en durée, en hauteur de submersion et en vitesse de propagation)²⁴⁶. Dans les souvenirs, les inondations récentes sont souvent surestimées en terme d’ampleur par rapport aux inondations anciennes²⁴⁷.

En confrontant les expériences d’inondations, la localisation des enquêtés par rapport à la rivière et les réponses fournies sur la perception du risque, on peut considérer que la plupart des personnes sont conscientes du niveau de risque auquel elles sont exposées. A cet égard, les ménages se sentent davantage concernés par les inondations que les responsables d’activités²⁴⁸. Ce niveau de prise de conscience peut s’expliquer par l’importance que les ménages accordent aux dommages intangibles qu’ils subissent lors d’un événement (atteinte à la santé, rupture du rythme de vie, perte de biens ayant une valeur sentimentale, etc.).

Pour 64% des ménages, le choix du lieu d’implantation n’est pas du à l’ignorance du risque d’inondation. Ils en ont eu connaissance avant leur installation essentiellement par le biais de trois sources d’information qui sont respectivement : l’ancien occupant du logement ou le propriétaire, le notaire (spécialement dans les communes riveraines de la Marne où les zones à haut risque sont urbanisées) et l’entourage (famille, amis, voisins,…). Par rapport à cet aspect, 44% des responsables d’activité connaissent le risque avant leur installation. L’information a été donnée dans ce cas, à part égale, par l’ancien occupant du local d’activité, l’entourage immédiat et la mairie (à l’occasion de démarches administratives).

Globalement les pouvoirs publics ne semblent pas jouer un rôle notable en matière d’information concernant l’existence d’un risque sur le territoire communal²⁴⁹. Les

245 Parmi cet ensemble, 60% ont subi deux inondations ou plus.

246 A Esbly par exemple, les inondations qui restent gravées dans les mémoires sont celles du Grand-Morin, affluent rive gauche de la Marne, qui présentent les caractéristiques de crues torrentielles. Soulignons aussi que les personnes enquêtées dans les Pyrénées Orientales (en particulier sur les bassins du Tech et du Cady) mentionnent systématiquement la crue catastrophique d’octobre 1940, même si tous les individus rencontrés n’ont pas vécu cet évènement.

247 Cet aspect apparaît nettement lorsque l’on confronte les récits des enquêtés avec les informations contenues dans les documents écrits relatant le même événement. Comme l’écrit Gustave Flaubert : « A propos d’une inondation,…, les vieillards du pays ne se rappellent jamais en avoir vu de semblable ». (extrait du dictionnaire des idées Robert).

248

Les résultats d’enquête montrent en effet que 70% des ménages se disent « assez ou très concernés » contre un peu moins de 50% des activités.

249 Rappelons que l’information du public est inscrite dans la loi du 22 juillet 1987. Ce principe général ne semble pas être suivi des faits dans le cas des risques majeurs. Soulignons à cet égard que les notaires, mais aussi

collectivités locales interviennent très indirectement et principalement lorsque le citoyen vient s’informer lui-même (lors d’une demande de permis de construire par exemple). Les services de l’Etat quant à eux ne sont jamais cités comme source principale d’information sur le risque²⁵⁰.

Concernant la connaissance des outils réglementaires spécifiquement dédiés aux risques naturels, les personnes enquêtées déclarent en avoir déjà entendu parler par les médias (journaux, télévision,…) mais aussi par la mairie. Cependant cette information touche peu de personnes : moins d’un tiers des ménages et un vingtième des activités peuvent citer le nom d’un document comme le PER. En outre, les personnes informées de l’existence du PER sur leur commune ne représentent que 7% de l’échantillon total (sachant pourtant que la majorité des enquêtés a emménagé avant son instauration). En définitive, la présence d’une cartographie réglementaire sur un territoire n’améliore pas le niveau d’information des populations sur le risque ni d’ailleurs sur les servitudes qu’entraîne la réglementation. On peut d’ores et déjà en déduire que la mise en place de mesures individuelles de protection des bâtiments n’est pas liée à l’existence du règlement, comme cela devrait être en principe le cas (voir § 5.3).

D’autres facteurs que le risque ou la réglementation président à l’installation des individus en zone inondable. Des aspects tels que le cadre de vie (la présence de la rivière), l’existence d’équipements et de services de proximité sont considérés comme prioritaires par 60% des ménages. Pour les deux tiers des activités, le choix du lieu d’implantation résulte de la facilité d’accès aux infrastructures de transports et de l’existence d’une zone d’activité susceptible de les accueillir. Nos résultats montrent également que pour plus de la moitié des enquêtés, le risque d’inondation n’est pas considéré comme une contrainte majeure au logement et au travail. Le choix de rester en zone inondable, en toute connaissance du risque, est lié de façon significative au site lui-même et au fait que les bâtiments sont adaptés au risque (voir § 5.3).

Notons enfin que la presque totalité des enquêtés adhère pourtant au principe d’interdiction de construire dans les zones à haut risque et que près de 60% des personnes interrogées sont d’accord avec le principe de restriction de l’urbanisation dans les autres zones exposées.

5.2 La perception et l’appropriation institutionnelles de l’outil réglementaire

Les services instructeurs des procédures portent un jugement globalement positif sur la pertinence de l’outil réglementaire comme moyen d’action efficace de gestion des risques naturels. De leur point de vue, il permet non seulement de faire prendre en compte les risques de manière pérenne dans l’aménagement du territoire, mais aussi de faire progresser la prise de conscience de la population et des élus locaux. Les agents de l’Etat ne discutent pas les objectifs poursuivis par la politique réglementaire et ni la façon dont est élaborée la cartographie, même s’ils considèrent que l’approche pourrait être assouplie pour tenir compte

les agents immobiliers - vecteurs essentiels d’information lors de transactions de biens - n’ont pas pour l’instant d’obligation légale d’information sur les risques naturels et les réglementations qui concernent les communes au sein desquelles ils exercent. Ces éléments apparaissent noyés dans la masse des données fournies à leur client au moment où celui-ci est déjà bien engagé dans l’acquisition d’un bien immobilier (lors de la signature de l’acte de vente et non en amont).

250 On peut espérer une amélioration de l’information auprès des populations avec la mise en place des dossiers d’information communaux sur les risques majeurs (DICRIM).

des contextes locaux et devrait davantage s’appuyer sur la concertation. Ils font remarquer que le PER est essentiellement utilisé comme document de contrôle du droit des sols et de la construction, non comme un outil de conservation des champs d’expansion et de maintien des équilibres naturels²⁵¹. Les services soulignent les difficultés rencontrées pour passer des principes de contrôles retenus aux dispositions réglementaires opérationnelles et reconnaissent que le document est plus facilement applicable aux nouvelles constructions qu’aux bâtiments existants. La faiblesse des moyens humains et financiers dont disposent les services pour développer la cartographie réglementaire est souvent mise en avant en tant que facteur susceptible de nuire à l’efficacité de leur mission. Mais, les éléments qui apparaissent les plus décisifs à cet égard sont : le niveau de priorité donné à cette question par le service instructeur (par rapport aux autres missions imparties), la motivation des techniciens en charge des projets, la régularité dans le suivi des dossiers par un même agent ou une même équipe, le savoir-faire de l’agent ou de l’équipe (compétences techniques et humaines pour mener à bien l’élaboration des documents, instaurer un climat de confiance avec les élus locaux et engager des collaborations,…) et l’ancienneté des ingénieurs de l’Etat dans le service instructeur (la mobilité des agents de l’Etat, qui restent en place en moyenne trois ans, pose un problème de perte de mémoire et d’expertise pour le service)²⁵².

Le ressenti des élus locaux concernant l’approche réglementaire développée par l’Etat est bien entendu très différent : le PER est vu un document contraignant qui s’impose à eux de manière autoritaire. Paradoxalement, ils ne remettent pas en question son intérêt en tant que procédure de planification des sols ; considérant que la cartographie réglementaire apporte une base légale plus solide que les documents d’urbanisme et donne plus de poids aux décisions forcément impopulaires qu’ils sont amenés à prendre en matière de gestion des sols sur la commune. Les servitudes qu’imposent cette cartographie les placent dans une situation plus « confortable » vis-à-vis des administrés pour refuser les permis de construire sur les secteurs sensibles²⁵³. Ce point de vue est certainement lié au fait que la situation de risque était reconnue antérieurement à la décision d’instituer un PER (voir § 5.3). Ils dénoncent davantage la méthode d’élaboration du document et son caractère univoque : contrôler l’occupation des sols dans les zones à risque sans considérer les préoccupations de développement local et d’aménagement du territoire.

Il ressort des entretiens, qui rappelons-le ont été conduits durant une période de transformation de la politique réglementaire (passage du PER au PPR), des souhaits exprimés

251 La remarque d’un agent du Service de la Navigation du Rhône, en charge de la mise en œuvre des PER dans le Val-de-Saône, permet de moduler cette affirmation générale : « Sur la Saône, il suffirait de remblayer la zone inondable pour se prémunir du risque. Mais cela induirait des conséquences à l’aval. Donc plus que la prévention des risques, c’est la préservation du champ d’inondation qui importe ici » (entretien direct – 1997).

252

Les entretiens réalisés auprès des agents de l’Etat sur les études de cas du Val-de-Saône et de la Marne, mais aussi auprès des techniciens en charge des projets dans les Pyrénées Orientales font apparaître une stratégie commune en matière d’élaboration des documents réglementaires : proposer aux élus locaux une première version du projet très contraignante vis-à-vis de la gestion des sols que l’on s’autorise ensuite à assouplir lors de discussions avec les communes. Selon eux, si le document est trop souple dès le départ et tient compte des enjeux de développement local, il ne reste plus rien à négocier par la suite.

253 Plusieurs remarques faites par les maires en témoignent : « cette réglementation aide les élus et leur permet de passer outre les pressions électoralistes », « c’est un apport important pour le pouvoir du maire en matière de police sur sa commune », « les élus peuvent répondre aux administrés non plus en fonction d’un éventuel clientélisme mais en fonction d’un texte réglementaire ». N’oublions pas cependant que les points de vue des élus rencontrés ont été recueillis plusieurs années après l’approbation du PERi. Ils auraient sans doute été différents lors de sa mise en place.

à la fois par les agents de l’Etat et les élus locaux qui portent sur un besoin de participation et de concertation entre les parties prenantes dès les premières étape de mise en place de la cartographie réglementaire. Ces aspects se retrouvent d’ailleurs dans les nouvelles orientations données par l’Etat à la pratique réglementaire concernant la prévention des risques naturels (voir le chapitre 4 en seconde partie du mémoire).

5.3 L’influence de la procédure sur l’occupation des sols et la protection des

biens exposés

Les analyses effectuées révèlent un faible impact du document réglementaire approuvé sur l’évolution dans le temps des modes d’occupation des sols. Sur toutes les communes étudiées, les orientations de développement ont été choisies avant l’avènement de la cartographie, qui est simplement venue conforter et non remettre en cause des stratégies d’usage des sols intégrant déjà la problématique inondation. Les facteurs contextuels locaux (tels que les projets de développement, le degré de risque, la surface des zones inondables et les disponibilités foncières hors zone inondable) sont plus déterminants que le PER lui-même.

Dans les zones classées inconstructibles, on peut voir que le PER a été totalement respecté : aucune nouvelle construction n’a vu le jour une fois le document approuvé. Mais son influence réelle est faible. La consultation des documents locaux d’urbanisme montre en effet que le refus des permis de construire dans les zones à haut risque est lié à la politique communale décidée avant la prescription de la réglementation.

Dans les zones classées constructibles sous réserve de prescriptions spéciales, le document n’a pas modifié la dynamique urbaine. Les constructions se sont poursuivies au même rythme, voire sur certaines communes avec une légère augmentation. Cela semble normal puisque la cartographie réglementaire ne vise pas à limiter l’urbanisation dans les secteurs où elles sont autorisées mais seulement à prescrire des mesures de prévention aux bâtiments pour réduire la vulnérabilité. A cet égard, le PERi a eu un impact marginal sur le comportement des individus en terme mise en œuvre de telles mesures²⁵⁴.

A l’intérieur des périmètres réglementés, il apparaît que 50% des ménages et 32% des responsables d’activité déclarent occuper des bâtiments adaptés au risque. Ils font partie d’un ensemble d’individus qui, en règle générale, ont été informés sur le risque avant de s’installer, ont fait construire (ou sont propriétaires) et ont déjà été inondés. Au sein de cet ensemble, on peut remarquer que :

- pour les 2/3 des habitations et 90% des locaux d’activités, les mesures ont été prises au moment de la construction²⁵⁵. Pour les ménages ayant fait construire, l’information sur le risque qui a été reçue au moment de la demande de permis de construire s’est avérée déterminante ;

254 Dans les zones étudiées, il n’y a pas davantage de bâtiments adaptés au risque depuis l’approbation du PERi (qu’il s’agisse de constructions existantes ou nouvelles).

255 La majeure partie des bâtiments intégrant des mesures préventives dès la construction a été réalisée avant la mise en place de la cartographie réglementaire.

- pour 1/3 des habitations et 10% des locaux d’activités, ces mesures ont été mises en place sur des bâtiments déjà existants. Cette décision résulte, pour les ménages, d’une initiative personnelle à la suite d’une inondation ou à l’occasion d’une modification du bâtiment entraînant des travaux.

Les principaux facteurs qui déterminent la mise en œuvre de mesures aux bâtiments sont respectivement : l’information sur le risque avant installation, le fait d’avoir fait construire, le statut de propriétaire et le choix volontaire de s’installer à proximité de la rivière. L’expérience des inondations constitue un facteur secondaire pour les ménages et ne joue apparemment aucun rôle pour les activités. La connaissance de la réglementation en général et de l’existence du PER sur la commune est un facteur explicatif très marginal ; de même que le revenu ou la catégorie socio-professionnelle des ménages. La nature des actions individuelles de protection des biens immobiliers est précisée dans le tableau suivant.

Nature des mesures individuelles Ménages Activités

Rehaussement des équipements électriques 52% 57%

Rehaussement du premier niveau de plancher 40% 75%

Surélévation du terrain par remblai 28% 56%

Acquisition de matériel pour surélever les biens mobiliers 27% 4%

Acquisition de matériel de nettoyage 24% 7%

Etanchéité des portes, des fenêtres, des sols et/ou des murs 20% 7%

Installation permanente d’une pompe d’évacuation 12% 11%

Installation d’un système de coupure automatique du circuit électrique 11% 7% Modification de l’aménagement et de l’usage des pièces inondables 9% 4%

Autres mesures 12% 4%

Tableau 16 : Nature et répartition des mesures de prévention mises en œuvre dans les bâtiments exposés aux inondations.

A l’intérieur des périmètres réglementés, 38% des ménages et 46% des responsables d’activités déclarent que les bâtiments ne bénéficient pas de mesures de protection²⁵⁶ . Cet ensemble correspond à des individus qui, en règle générale, n’ont pas eu connaissance du risque avant l’installation ou ont seulement été informés après, n’ont pas fait construire ou sont locataires, n’ont jamais été inondés ou ont connu des évènements peu dommageables. L’élément discriminant, au sein de ce groupe, est le degré d’exposition au risque ou plus précisément le niveau du bâtiment touché par l’inondation (sous-sol, cave). On distingue ainsi deux types de situations :

- dans les 3/4 des cas, l’absence de mesures individuelles est justifiée par le niveau de risque (des inondations très rares et d’ampleur réduite ou des inondations fréquentes mais ne touchant que le terrain) ;