La création des organismes de bassin, un premier pas vers la reconnaissance des bassins versants

La logique, qui a érigé le bassin versant hydrographique en unité institutionnelle via la création des organismes de bassin en 1964, est à mettre en relation avec le souci d’améliorer la capacité d’intervention des pouvoirs publics pour faire face à des problèmes de qualité des eaux⁵¹. Elle s’inscrit dans le cadre d’un projet de réforme de la politique de l’eau qui démarre au début des années 1960 et qui évoque notamment la question de la coordination interministérielle. Cette réforme est confiée à un secrétariat permanent mis en place auprès du Ministère de l’intérieur puis affecté à la DATAR⁵² lors de sa création en 1963. Ce rattachement institutionnel, forgeant des liens entre la planification socio-économique du territoire et la politique de l’eau, permet l’engagement d’une réflexion sur la prise en compte du bassin versant comme référence pour l’aménagement du territoire⁵³.

Le projet de loi sur l’eau, discuté à l’Assemblée Nationale en juillet 1963, montre la volonté des autorités publiques de présenter un texte qui permet de remédier au caractère fragmentaire de la législation en vigueur et à ses insuffisances : « une politique cohérente de l’eau est un

préalable indispensable à une politique cohérente d’aménagement du territoire »⁵⁴. La loi votée le 16 décembre 1964 (relative au régime, à la répartition des eaux et à leur protection contre les pollutions) pose les bases d’une politique de l’eau volontariste et globale qui est assise sur deux idées force : l’unicité de la ressource à l’intérieur d’un bassin fluvial et la solidarité des usagers de cette même ressource face à sa disponibilité. L’eau apparaît ainsi comme un bien économique, c’est-à-dire comme une substance pourvue d’une valeur marchande dont la quantité et la qualité sont limitées. L’adoption du bassin fluvial comme référence va s’accompagner d’un découpage du territoire national en six circonscriptions hydrographiques, munies chacune d’un organe délibératif (le comité de bassin) et d’un organe exécutif (l’agence financière de bassin, appelée désormais agence de l’eau).

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Il n’est pas inutile de rappeler que la période qui précède l’adoption de la loi sur l’eau de 1964 a été marquée par une gestion de l’eau essentiellement de nature quantitative. La nécessité d’assurer sur le long terme l’alimentation en eau des populations soulève les problèmes de nature qualitative et met en avant l’utilité de reconquérir la qualité des eaux de surface grâce au développement de dispositifs d’épuration et au renforcement des réseaux d’assainissement des eaux usées. A cet enjeu, toujours d’actualité, viennent rapidement s’articuler d’autres exigences (protection des écosystèmes, répartition des eaux, lutte contre les étiages et les inondations,…) qui participent à l’émergence d’une gestion globale de l’eau et des milieux aquatiques.

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Bernard Barraqué (1997) considère que les organismes de bassin sont une « invention » de la DATAR (Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale) et sont l’un des avatars de la réforme régionale.

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Sylvie Caudal-Sizaret (1993) souligne que ce lien va se traduire concrètement dans plusieurs plans de développement économique et social, qui vont être les premiers outils de mise en œuvre de la loi de 1964. Ainsi, le V^ème plan (1966-1970) et le VI^ème plan (1971-1975) font figurer parmi les orientations en matière d’action régionale et d’aménagement du territoire des objectifs relatifs à la politique de l’eau (lutte contre la pollution et contre les inondations, entretien des cours d’eau, …). L’importance accordé à l’eau va décliner dans les plans suivants. Le VII^ème plan (1976-1980) intervient avec le premier choc pétrolier et la récession économique. On assiste à un recul des engagements financiers de l’Etat, justifié par l’existence des Agences Financières de Bassin (établissements publics autonomes dont le fonctionnement est alors assuré) et par les perspectives nouvelles apportées par la décentralisation. Ce désengagement est également plus ou moins compensé par les contrats de plan Etat-régions, accordant une priorité aux problèmes de l’eau.

Figure 5 : Les six circonscriptions de bassin

(source : plaquette Agences de l’eau et Ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement, 1997)

AGENCE de l’EAU COMITE de BASSIN

Président ^Conseil d’administration Directeur Directions et services opérationnels Président Membres du C.B. Commissions

La loi ne dit rien des critères à utiliser pour délimiter ces circonscriptions et donc pour préciser les territoires de compétence des entités créées. En trichant quelque peu avec la géographie physique, le législateur va retenir 6 unités en utilisant comme déterminant principal la ligne de partage des eaux et en considérant de vastes ensembles hydrographiques⁵⁵. Toutefois, d’autres critères qui sont d’ordre politique et économique vont intervenir dans ce choix⁵⁶. La création d’un faible nombre d’entités, intervenant donc sur de vastes territoires au niveau desquels des redevances vont être prélevées auprès des usagers, permet en outre de disposer assez rapidement de budgets significatifs pour mener des actions répondant aux objectifs de la loi. Le tableau suivant apporte des informations à ce sujet.

Bassin Adour-Garonne Artois-Picardie Loire-Bretagne Rhône-Méditerranée-Corse Rhin-Meuse Seine-Normandie Superficie (en Km²) 115 000 19 600 155 000 130 000 31 500 96 600 Population concernée (en millions d’habitants) 6,3 4,6 11,5 12 4 17 Redevances nettes autorisées (en millions de Francs) 4 180 3 780 7 100 11 480 4 780 19 750

Tableau 1 : Eléments d’information sur les circonscriptions des agences de l’eau

(source : Lamy environnement, décembre 1997)

Cette construction juridique, initialement conçue dans une logique managériale (améliorer l’efficacité de l’action publique) et organisée autour d’un impératif (la lutte contre la pollution des eaux), va s’accompagner d’un redéploiement des moyens de l’administration au niveau des bassins. Sont ainsi institués un préfet coordonnateur de bassin (préfet de la région où l’agence de l’eau a son siège), une mission déléguée de bassin (regroupant des fonctionnaires également membres du conseil d’administration de l’agence de l’eau), puis une DIREN⁵⁷ de bassin (dont le directeur assure la fonction de délégué de bassin). L’Etat crée ainsi des relais institutionnels à cet échelon et coordonne l’action de ses services en relation avec le fonctionnement des organismes de bassin.

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Quatre territoires sont constitués autour des grands fleuves français (Adour-Garonne, Loire-Bretagne, Seine-Normandie, Rhône-Méditerranée-Corse) et deux autour des bassins industriels frontaliers (Rhin-Meuse et Artois-Picardie).

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Le nombre des agences de l’eau étant multiple de deux et sachant que trois grands corps de fonctionnaires se partagent la partie technique et régalienne de la gestion de l’eau, les directions des agences vont ainsi être réparties deux à deux entre le corps des Ponts et Chaussées, celui des Mines et celui du Génie Rural des Eaux et des Forêts. Cette répartition « équilibrée » va évoluer suivant les gouvernements. Lorsque Michel Rocard sera Premier ministre, il va nommer à la tête de l’Agence de l’eau Seine-Normandie un ingénieur qui n’appartient pas à l’un de ces corps. Aujourd’hui, c’est à nouveau un ingénieur des Ponts et Chaussées qui dirige cette agence. 57 DIREN : direction régionale de l’environnement.

La création de ces derniers constitue une innovation institutionnelle majeure dans le paysage administratif français⁵⁸. Malgré l’absence de pouvoir de police (qui évite les interférences avec les compétences classiquement dévolues à l’Etat) et de rôle de maîtrise d’ouvrage (qui permet de ne pas faire ombrage à l’action des collectivités territoriales) ces structures vont progressivement acquérir autonomie et légitimité. Ceci se fait grâce au mode de fonctionnement instauré.

Figure 7 : Mode de fonctionnement de l’agence de l’eau

58 L’absence de coïncidence entre les découpages administratifs traditionnels et le territoire d’action des organismes de bassin est considérée en droit de l’environnement comme une innovation juridique fondatrice de la protection intégrée de l’environnement (Caudal-Sizaret, 1993).

Le dispositif qui permet au système de fonctionner repose sur le principe pollueur-payeur. Son application est fondée sur l’établissement d’un coût de détérioration du milieu naturel qui doit être supporté par le « pollueur »⁵⁹, via le prélèvement de redevances, afin de le convaincre de renoncer par lui-même à dégrader le milieu. Un tel système est efficace, d’un point de vue micro-économique, lorsque le taux des redevances est supérieur au coût marginal de la réparation nécessaire (dépollution, restauration du milieu,…).

La complexité du calcul de ce coût a conduit les pouvoirs publics à préférer une détermination politique et non économique du niveau des redevances, en appliquant un principe de mutualisation des coûts engendrés par la restauration de la ressource⁶⁰. C’est pourquoi le taux des prélèvements n’a jamais atteint un niveau suffisant pour transformer le comportement des usagers. A ce propos, Bernard Barraqué précise ceci : « on s’arrête au point où le système

produit assez d’argent pour aider ceux qui veulent faire des efforts, de telle façon qu’on atteigne un niveau moyen de qualité d’eau satisfaisant la majorité des usages »⁶¹. Le système n’a donc pas abouti à l’incitation attendue par les concepteurs de la loi de 1964. Il a cependant permis d’entretenir un flux financier significatif dans le domaine de l’eau, sans que l’Etat n’ait eu à rééquilibrer le budget. Par ailleurs, ce flux a bénéficié d’une croissance régulière, accentuée ces dernières années dans le domaine de la lutte contre la pollution domestique des eaux⁶².

Au delà de cet aspect, il convient de rappeler que dès 1983 le conseil constitutionnel a déclaré que la procédure de définition et de prélèvement des redevances était inconstitutionnelle : les redevances, ne correspondant pas directement à un service rendu, peuvent être assimilées à des impôts qui, dans la tradition républicaine doivent être approuvés par le Parlement tous les ans. Or, les redevances sont fixées par chaque comité de bassin pour une durée de cinq ans (correspondant aux programmes quinquénaux d’intervention des agences de l’eau). Le Conseil constitutionnel a alors estimé qu’il appartenait au Parlement, qui s’était dessaisi de ses prérogatives au profit des organismes de bassin, de remettre en cause lui-même ce qu’il avait accordé en 1964 (Barraqué, 1995). Les leaders politiques, présents dans les comités de bassin et très influents au Parlement, conclurent un accord officieux pour qu’aucun

59 Le terme de « pollueur » doit être entendu dans un sens très large : personne publique ou privée dont les actions et les activités entraînent une dégradation ou une modification du fonctionnement normal du milieu naturel. Cette définition est à mettre en relation avec la nature des redevances prélevées par les agences de l’eau. On peut faire la distinction entre des redevances « actives » (qui sont réclamées pour des actions qui donnent lieu à des rejets et à des prélèvements sur la ressource et qui ont un impact sur la qualité et le régime des eaux) et des redevances « passives » (qui peuvent être réclamées aux personnes qui bénéficient de travaux ou d’ouvrages exécutés avec le concours des agences de l’eau).

60 Les ressources financières collectées auprès des usagers doivent servir à subventionner des actions en faveur du milieu naturel et non à dédommager les éventuelles victimes. Les Agences de l’eau étant contraintes à une affectation budgétaire de leurs ressources, elles doivent allouer les redevances perçues dans le domaine d’où elles proviennent.

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Barraqué B. (1997). Gouverner en réseau en France : les Agences de l’eau. Dans : « Ces réseaux qui nous gouvernent », M. Gariepy et M. Marié (ed.). Paris : L’Harmattan, p. 259.

62 Le mérite en revient à la directive communautaire « Eaux résiduaires urbaines » de mai 1991 qui a institué un calendrier d’investissement en équipement d’épuration et mis en place un système de normes à respecter en fonction de la taille des agglomérations et de la fragilité des milieux récepteurs. Cette directive a été traduite en droit français dans la loi sur l’eau de janvier 1992. Pour Guy Meublat (1998), elle a reconstruit une conjonction d'intérêts entre les élus locaux, les agences de l’eau, le Ministère de l’environnement et les industriels de l’eau.

amendement ne puisse remettre en cause le système et que cette question soit écartée de la loi sur l’eau de 1992 (Meublat, 1998).

Une réponse devrait cependant être apportée dans la nouvelle loi sur l’eau qui est en cours de discussion actuellement. Dans l’attente d’une réforme, il est intéressant de remarquer que les élus territoriaux sont devenus d’ardents défenseurs d’un système mutualiste dont le fonctionnement a consacré une forme d’apprentissage d’une gestion plus collective de la ressource en eau. Pour Bernard Barraqué (1997), ce système a contribué à transformer le statut de l’eau de l’eau pour en faire un bien commun et a favorisé le développement d’une gestion de l’eau de type communautaire. Par le paiement de redevances, chaque usager apporte en fait une compensation à la servitude qu’il impose à la collectivité en utilisant l’eau ou le milieu naturel. Par la redistribution d’aides financières, les agences de l’eau assurent indirectement, par la voie économique, la compensation que les ayant-droits d’un bien d’environnement se doivent les uns aux autres par principe, selon la règle des biens communaux⁶³.

Les organismes de bassin inscrivent leur action dans une tentative de dépassement de la confrontation entre aménagement et ménagement du territoire : à la proposition de l’aménagement volontariste issue de la planification centralisatrice répond une démarche de ménagement du patrimoine au niveau local et régional (Barraqué, 1997). Cette évolution accompagne en fait la montée en puissance de la figure de l’usager dans l’action publique. Elle s’apparente à une forme de légitimation de l’action collective fondée sur l’usage de l’eau et non sur sa propriété. Le comité de bassin, institué au côté de l’agence de l’eau, en est la traduction opérationnelle.

Cette structure organise en effet une représentation néo-corporatiste et pondérée des intérêts susceptibles d’être concernés par la gestion de l’eau à l’échelle des grands bassins hydrographiques. La loi de 1964 pose ainsi les bases de ce qui va devenir une sorte de standard pour la mise en œuvre d’activités de concertation et de consultation dans le domaine de l’eau. La répartition des acteurs en trois collèges (Etat, collectivités et usagers) retenue au sein des comités de bassin se retrouve effectivement, avec des pondérations différentes, tant au niveau national (par exemple le comité national de l’eau) qu’au niveau local (le comité de rivière dans le cas des contrats de rivière, la commission locale de l’eau dans le cas des SAGE).

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Dans son article consacré à la subsidiarité dans le domaine de l’eau en France, Bernard Barraqué (1997) développe cette idée en reprenant l’histoire des biens communautaires, qui ne sont ni du domaine privé ni du domaine public et qui font l’objet de règles de gestion coutumières. L’importance occupée par ces biens en France aurait été entamée durant la Révolution lorsqu’il a été décidé de conserver une collectivité souveraine au niveau local : la commune. Pour faciliter la transformation de la commune en société de citoyens (décret de 1783), des lopins de terre communaux ont été distribués aux individus. Ce premier partage des communaux, resté limité à l’époque, s’est accentué ensuite avec le développement du libéralisme à partir du XIX^ème siècle qui va construire un modèle opposant propriété privée et Etat. L’importance prise par ce modèle va avoir des répercussions dans le domaine de l’eau en réduisant son caractère de patrimoine commun. Cette dimension ressurgit depuis que le bassin versant est érigé en territoire de gestion. Elle est confirmée avec la loi de 1992 qui regroupe toutes les catégories d’eau dans le patrimoine commun de la nation. Pour Bernard Barraqué, la France se rapproche ainsi des pays où le droit de l’eau est davantage de tradition communautaire : quel que soit le titre de propriété sur l’eau et le sol, ce qui compte c’est l’usage que l’on peut en faire. Dans ces systèmes juridiques assez pragmatiques, les usages de l’eau sont soit réglementés par l’Etat, soit déterminés par négociation entre les usagers d’une même ressource. Le plus souvent, c’est d’ailleurs une combinaison des deux approches qui est employée.

Le comité de bassin constitue ce que l’on peut appeler un forum délibératif⁶⁴. Sa composition et son évolution dans le temps peuvent être interprétées comme une traduction concrète de l’institutionnalisation de l’action collective, dont font état P. Duran et J.C. Thoenig (1996) à propos des mutations que connaît la gestion publique territoriale.

A leur origine, ces structures étaient composées à part égale des trois collèges. En 1984, la répartition des sièges a évolué en posant le principe suivant : les représentants des usagers et des collectivités devront détenir au moins 2/3 des sièges du comité de bassin⁶⁵. L’élargissement de la place des élus locaux résulte de la politique de décentralisation. Celui des usagers marque l’évolution du rôle de la concertation dans les décisions publiques et traduit leur reconnaissance comme acteurs légitimes. Toutefois, le mode de désignation des représentants de ce collège amène à une interprétation plus prudente.

Le premier argument que l’on peut avancer est relatif au rôle qui va être attribué au Ministère de l’environnement, lors de sa création au début des années 1970. Non seulement cette administration va être désormais présente au sein du comité de bassin (dans le collège de l’Etat), mais surtout il lui appartiendra de déterminer « les catégories d’usagers représentées

et le nombre de représentants de chaque catégorie »⁶⁶. Cette fonction de sélection lui permet de renforcer sa position face aux autres représentants de l’Etat et de se faire des alliers pour défendre ses propres intérêts⁶⁷.

Le second argument concerne le fait que la catégorie « usager », qui regroupe des acteurs très hétérogènes, constitue en fait une notion relativement floue. Les textes régissant l’organisation des comités de bassin, font une distinction subtile entre :

- des représentants des usagers, qui sont désignés par le Préfet de bassin parmi les organisations représentatives (associations de pêche, de protection de la nature, de loisirs nautiques, de consommateurs,…), et auxquels sont associées des personnes compétences (qui correspondent à des experts du monde scientifique) ;

- des représentants des milieux socio-professionnels, qui sont nommés par le Ministère chargé de l’environnement sur proposition des Comités économiques et sociaux des régions représentées sur le bassin (agriculteurs, pêcheurs professionnels, industriels, distributeur d’eau, EDF, bateliers, …)

Dans les faits, on constate un décalage de représentativité entre ces deux sous-groupes. Les associations de protection de la nature et de consommateurs, par exemple, ne comptent que un à deux représentants dans les comités de bassin, qui totalisent un nombre de membres variable selon les circonscriptions (voir tableau 3). Ils sont en outre totalement absents du conseil

64 Terme emprunté à Pierre Lascoumes (1997).

65 Loi du 13 juillet 1984 modifiant la loi du 16 décembre 1964. 66Article 1^er du décret 86-1059 du 19 septembre 1986.

67 De nombreux auteurs, parmi lesquels on peut citer Spanou (1991), Charvolin (1993) et Romi (1994), ont montré que les associations de protection de la nature vont constituer un milieu de soutien privilégié pour le Ministère de l’environnement. Il utilise leurs capacités d’expertise et les mobilise sur des enjeux précis. Il ne faut pas non plus oublier que ce ministère donne l’agrément aux associations qui sont ainsi reconnues comme partenaires officiels et légitimes.

d’administration des agences de l’eau, contrairement aux pêcheurs qui obtiennent toujours un siège. A l’opposé, les milieux socio-professionnels sont généralement bien représentés tant au comité de bassin qu’au conseil d’administration des agences de l’eau. Le rôle politique joué par les chambres consulaires, bien organisées et « contrôlées » par des syndicats professionnels puissants, n’est pas sans rapport avec la présence notable du monde agricole et industriel dans les comités de bassin.

Le tableau 2 apporte des informations sur la répartition des sièges au sein des comités de bassin en 1986 et en 1999 pour l’ensemble des 6 circonscriptions de bassin. Entre les deux périodes, le collège des collectivités passe de 36,8% à 38%. En son sein on remarque une progression sensible des communes. Le collège des « usagers et personnes compétences » suit la même évolution.

Régions Départements Communes Etat Usagers et personnes compétentes

Milieu socio-professionnel

1986 6,2% 24,3% 6,3% 20,4% 36,8% 6%

1999 5,3% 22,2% 10,5% 18,6% 38,2% 5,2%

Tableau 2 : Répartition des sièges entre catégories d’acteurs sur l’ensemble des Comités de bassin

(source : Lamy environnement)

Le rapport du Commissariat du plan de 1997, portant sur l’évaluation du dispositif des agences de l’eau, a mis en exergue « le manque de démocratie au sein des comités de