L’approche procédurale en matière de planification des hydrosystèmes au niveau local

La planification dans le domaine de la gestion de la ressource en eau et des milieux aquatiques est restée jusqu’à une période récente très embryonnaire⁹⁸. La volonté planificatrice de l’Etat s’est d’abord traduite par la mise en place d’outils d’orientation à vocation sectorielle et appliqués dans les limites des circonscriptions administratives. Citons tout d’abord les cartes départementales d’objectifs de qualité, issues de la loi sur l’eau de

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A la naissance de la DATAR en 1963, les liens créés entre aménagement du territoire et gestion de la ressource en eau pouvaient laisser penser à un essor de la planification dans le domaine de l’eau. A notre connaissance, aucun programme de planification à l’échelle nationale n’a été produit sur ce champ de l’action publique. Seules des orientations générales ont été inscrites dans les V^ème et VI^ème Plans, davantage dans le but d’accompagner les premiers pas de la loi sur l’eau de 1964 que dans une volonté planificatrice. On peut cependant signaler que le Comité interministériel à la qualité de la vie (CIQV), rattaché auprès du Ministre de l’environnement, a adopté en 1978 un schéma général de développement à long terme de la ressource en eau et de reconquête de la qualité des eaux au niveau national. Ce dernier, qui indiquait les lignes d’action à suivre sur 15 ans, ne comportait ni échéancier de réalisation précis, ni d’évaluation des impacts financiers. Il a donc été très rapidement abandonné. Ce document était accompagné d’un outil d’intervention sur le terrain : le Schéma d’Aménagement des Eaux. Elaborée par les services de l’Etat et établie par unités hydrographiques mais pas nécessairement à l’échelle du bassin versant, cette procédure devait reprendre et préciser les objectifs nationaux (tant qualitatifs que quantitatifs) en les assortissant d’un échéancier prévisionnel de travaux et de moyens à mettre en œuvre pour satisfaire divers usages de l’eau. Elle devait servir de guide pour des décisions individuelles ou collectives. Même si différents projets ont été engagés sur le territoire national, aucun schéma d’aménagement des eaux n’a été approuvé.

1964. Evoquons ensuite les schémas départementaux de vocation piscicole, instaurés par voie de circulaire en 1982 puis intégrés à la loi sur la pêche de 1984. Ces deux types de documents ont en commun leur échelle d’application (le département), leur durée de vie (10 ans) et leur caractère spécifique (la qualité des eaux pour le premier, la ressource halieutique pour le second). Bien que non opposables aux tiers, une fois approuvés ils engagent l’action de l’administration et des personnes publiques qui doivent en tenir compte lors de la délivrance d’autorisation de police (normes de rejet établies à partir des objectifs de qualité) ou lors de la réalisation d’aménagement. Ils traduisent l’amorce d’une démarche de gestion plus intégrée et les prémisses d’une approche procédurale en matière de planification des hydrosystèmes.

A l’origine les objectifs de qualité, établis à partir d’un inventaire du degré de pollution des eaux superficielles, devaient faire l’objet de décrets en Conseil d’Etat fixant par tronçon de cours d’eau ou par plan d’eau des objectifs de dépollution et les délais pour les atteindre. La lourdeur d’élaboration de ces décrets a conduit le législateur à lui substituer, par voie de simple circulaire, la pratique des cartes départementales d’objectifs de qualité. Etablies par les services de l’Etat en charge de la police des eaux, leur élaboration ne donne pas lieu à un travail collectif mais uniquement à consultation d’acteurs institutionnels (services administratifs, Conseil général, Comité départemental d’hygiène, Comité de bassin, Chambres consulaires). Ce document est le reflet d’une approche dite substantielle : il s’agit d’atteindre des objectifs définis à partir de normes, au départ nationales puis, à partir de 1991, européennes (suite à la retranscription en droit français de différentes directives). Les cartes départementales d’objectifs de qualité sont sans doute amenées à disparaître lorsque la retranscription de la directive du 23 octobre 2000 dans le droit français sera effectuée. Ce texte européen prévoit la définition d’objectifs environnementaux pour toutes les catégories d’eaux (eaux intérieures de surface, eaux de transition⁹⁹, eaux souterraines) dans le cadre de plans de gestion définis à l’échelle des districts hydrographiques. De nouveaux paramètres seront pris en considération (paramètres biologiques, hydromorphologiques, chimiques et physicochimiques, polluants spécifiques) et de nouvelles normes précisant une qualité écologique à atteindre seront retenues.

Les schémas départementaux de vocation piscicole (SDVP) ont pour objectif de définir à moyen terme des orientations et des objectifs de gestion des milieux aquatiques, tant sur le plan de leur protection que de leur mise en valeur et de leur restauration. Bien que fortement orientés en direction de la pêche, ils constituent des outils de préservation et de mise en valeur des milieux aquatiques¹⁰⁰. La première génération des SDVP a été élaborée par les services de l’Etat en charge de la police de la pêche. Mais dès l’adoption de la loi pêche en 1984, la maîtrise d’ouvrage d’élaboration de ces schémas va souvent être confiée aux instances de pêche (fédérations départementales et associations agréées). Cette catégorie d’usager devient un interlocuteur privilégié de l’administration. Contrairement à l’outil précédent, le document final va être issu d’une concertation entre différents acteurs locaux (les administrations départementales, le Conseil général, les présidents de syndicats intercommunaux, les

99 Les eaux de transition correspondent aux masses d’eau de surface proches des embouchures de rivières, partiellement salines en raison de leur proximité d’eaux côtières mais fondamentalement influencées par des courants d’eau douce.

100 L’appellation « vocation piscicole » fait que cet outil est perçu comme étant destiné uniquement à la promotion de la pêche. Aussi, pour éviter une interprétation jugée trop restrictive, plusieurs départements ont rebaptisé le document et parlent de schéma de gestion des milieux aquatiques.

présidents d’associations agréées de pêche,…), associés au sein d’un groupe de travail pour définir des orientations de gestion et des programmes d’action sur les milieux aquatiques¹⁰¹. La planification des hydrosystèmes au niveau local prend son essor dans la foulée, tout d’abord avec les contrats de rivières, ensuite avec les Schémas Directeurs d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SDAGE) et les Schémas d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE). A travers ces nouveaux outils, on assiste à un changement d’échelle spatiale (de l’espace administratif on passe au bassin versant), à une évolution des termes de gestion (d’une démarche sectorielle on tend vers une approche globale des écosystèmes) et à une transformation des modes d’élaboration des projets (notamment à travers un élargissement du champ de l’expertise et l’implication d’un nombre plus important d’acteurs au processus de décision). Le contrat de rivière, parce qu’il utilise la voie contractuelle, est considéré ici comme une étape transitoire dans l’exercice d’une planification concertée. Les SDAGE et les SAGE, relevant d’une planification dite réglementaire, constituent une phase plus aboutie et complémentaire de la précédente.

L’instauration de ces outils de planification ne peut être comprise qu’en tenant compte de l’évolution des modes d’action publique. Cette évolution montre que l’Etat, de moins en moins capable d’imposer, est désormais contraint de privilégier la négociation et la persuasion afin d’obtenir l’adhésion et le consentement des acteurs locaux. Dans ce contexte, les politiques publiques apparaissent de plus en plus comme étant construites en association avec les intéressés ou leurs représentants. Ce changement se traduit par le développement de politiques procédurales ou constitutives. D’une certaine manière, les transformations qui s’opèrent renvoient à la question de la construction d’un intérêt général au niveau local¹⁰².

Le terme de politique procédurale revient à Pierre Lascoumes (1997). Il désigne un type d’action publique qui opère par la mise en place d’instruments de connaissance, de délibération et de décision. Une politique procédurale institue une construction localisée et plurielle de l’action publique dont le sens et le contenu restent à produire par délibération collective. Son objectif central concerne l’organisation de dispositifs territoriaux destinés à assurer des interactions cadrées entre des acteurs pluriels, permettre un ajustement des intérêts en jeu en amont des décisions et favoriser la formulation d’accords collectifs.

101 L’intérêt des SDVP (établis sur la plupart des départements) s’est trouvé renouvelé avec l’instauration des Schémas d’Aménagement et de Gestion des Eaux. Les informations qu’ils contiennent peuvent être utilisées lors des premières phases d’élaboration des SAGE (état des lieux et diagnostic) puis au cours des étapes conduisant à la définition d’options de gestion.

102 Sylvie Caudal-Sizaret (1993) souligne que la notion d’intérêt général joue un rôle majeur en droit public car elle commande toute l’action de l’administration ainsi que l’ensemble des activités des pouvoirs publics. Tout en reconnaissant que son caractère flou empêche de donner à cette notion une définition générale, elle propose de retenir que « l’intérêt général est un ensemble de nécessités qui, par leur caractère transcendant ou exclusif de tout profit, empêche de laisser libre jeu à l’initiative privée ». Jean-Claude Thoenig (1987) précise que c’est dans ce cadre que les ingénieurs des grands corps de l’Etat se percevaient comme légitimes dans leur action au cours des années 1970. Jean-Marc Offner (1989) ajoute que l’intérêt général permet aux fonctionnaires de l’Etat, intervenant dans des domaines techniques (les transports dans le cas de l’article cité), de développer « une motivation supérieure derrière laquelle ils se retranchent pour motiver leur action ». Mais cette vision non contingente de l’intérêt général est aujourd’hui largement battue en brèche, notamment par les juristes eux-mêmes qui s’accordent pour reconnaître qu’il est aussi le produit d’une évaluation pratique. L’intérêt général d’un projet se fonde désormais sur des actes évalués selon des critères d’efficacité économique, sociale, écologique,… afin d’apprécier son opportunité. Plus que jamais, il ne pourrait donc être défini qu’en pratique, par le jeu d’interactions complexes entre des acteurs variés : élus, représentants socio-économiques, agents de l’administration, etc. (Rangeon, 1986).

Pour Patrice Duran et Jean-Claude Thoenig (1996), la puissance publique intervient dorénavant par la formulation de politiques constitutives. Ces dernières présentent les caractéristiques suivantes. Elles ne disent pas quelle est la définition du problème et quelles sont les modalités de son traitement opérationnel. Elles se contentent de définir des procédures organisationnelles qui servent de cadre d’action, sans que soit présupposé pour autant le type d’accord entre les acteurs qui devra être retenu ni leur degré d’implication dans le processus. Le nombre d’acteurs appelés à s’ajuster est élevé et variable, comme le sont leur représentativité et leur pertinence en tant que partenaire pour l’échange. Le recours à ce mode d’action est guidé par la recherche d’interlocuteurs collectifs.

Avec les nouveaux dispositifs de planification mis en place pour la gestion des milieux aquatiques, cette configuration transparaît au travers de deux dimensions majeures :

- une institutionnalisation de lieux de négociation, où s’opèrent des processus d’ajustements en amont de l’intervention publique (ajustements jugés à la fois plus rapides et plus justes) ;

- une intervention de la puissance publique, représentée au niveau local par l’administration en charge de la police de l’eau, pour énoncer les intérêts à prendre en compte (notamment en terme de servitudes et de normes à respecter en vertu de la législation en vigueur) et faire appliquer des règles du jeu (précisées dans les textes qui régissent les procédures) qui sont suffisamment générales pour laisser des marges de manœuvre pour permettre une adaptation à la réalité du terrain.

En matière de gestion des rivières, il ne faut pas voir dans le déploiement d’une approche procédurale un abandon de la rationalité substantielle, qui passe par la définition et l’application de normes de gestion. Il n’y a pas non plus substitution d’un mode d’action publique par un autre, mais au contraire un développement fonctionnel de la planification et de la réglementation. A travers l’usage des procédures planificatrices, il s’agit de favoriser l’acceptation des règles de gestion existantes et de faciliter leur application. On peut y voir la volonté de « contractualiser » la politique réglementaire et de légitimer des décisions publiques. L’idée selon laquelle l’autorité de l’Etat s’exercerait plus efficacement en s’appuyant non plus sur des procédés de contrainte mais sur le consentement est bien présente dans le cas de la planification locale des hydrosystèmes. Le recours à ce mode d’intervention offre la possibilité, pour chaque territoire, de définir « démocratiquement » ses propres objectifs et de choisir de manière décentralisée les moyens les mieux appropriés pour y parvenir. Le développement des procédures de planification dans le domaine de l’eau répond donc aux exigences locales issues de la décentralisation et à une demande générale de participation de la société civile.

L’ensemble de ces facteurs explicatifs, attachés à une transformation générale des politiques publiques, ne doivent pas faire oublier que la mise en place des nouveaux outils est aussi liée à l’existence sur le terrain de désaccords autour de la gestion de l’eau. L’un des enjeux consiste, par leur utilisation, à réduire ou à régler des conflits d’usage de l’eau et des milieux aquatiques. Aussi, peut-on considérer ces instruments d’intervention comme des « concessions procédurales » faites par l’Etat gestionnaire¹⁰³. Notons enfin que certaines expérimentations menées sur le terrain en dehors de toute cadre officiel ont pu servir pour

donner forme aux procédures créées. On peut alors supposé qu’il y a recyclage et habillage procédural de pratiques existantes¹⁰⁴.

En repartant de la chronologie de mise en place des procédures de planification étudiées, nous présenterons successivement les contrats de rivière puis les SDAGE et les SAGE, en insistant sur la pratique constatée au cours des recherches réalisées. Seule une étude du fonctionnement réel des structures porteuses des projets et une analyse de la forme de ces projets permet d’apporter un point de vue éclairé sur la réussite ou l’échec des outils de planification.

4.1 D’une planification contractuelle …

Le contrat de rivière, né en 1981, fait partie des pratiques dites conventionnelles. Ce terme désigne des actes administratifs qui règlent des rapports entre deux ou plusieurs personnes ou institutions, créent des droits et des obligations pour leurs auteurs. Sont ainsi regroupés sous ce vocable les contrats, les conventions et les chartes¹⁰⁵. Avant de présenter le contrat de rivière, nous soulignerons l’importance accordée à l’activité conventionnelle dans l’action publique.

L’administration présente généralement l’utilisation des activités conventionnelles comme le choix rationnel de l’instrument le plus adéquat à une situation donnée et comme un moyen pour les pouvoirs publics de remobiliser les acteurs locaux sur des objectifs de gestion jugés prioritaires (Lascoumes et Valluy, 1996). Cette forme d’action publique est particulièrement intéressante car elle traduit le développement d’une culture de négociation permanente et de recherche de compromis au sein des pouvoirs publics (Faure, 1997). Elles relèvent donc d’une logique managériale pour laquelle les questions de stratégie, de flexibilité, d’efficacité et de concertation tiennent une place notable. Ce mode d’intervention a en effet pour ambition de procéder à une mise en débat explicite des objectifs et des moyens d’action entre les différentes parties prenantes. Remarquons au passage que les échanges entre l’Etat tiennent toujours une place centrale dans les négociations, même si ceux-ci sont élargis en direction du monde des associatif et des entreprises.

Les juristes relèvent cependant des difficultés d’insertion des techniques conventionnelles dans le droit positif. Sylvie Caudal-Sizaret (1993) note que les difficultés se situent d’abord dans la combinaison de ces conventions avec les règles et les principes de police

104 Il est cependant difficile d’évaluer le rôle effectivement joué par la publicisation d’opérations expérimentales de gestion dans la mise en place des procédures de planification des rivières. Si l’on se réfère à la démarche de travail retenue en amont de l’adoption de la loi sur l’eau de 1992 pour définir comment devait être élaboré un SAGE, on peut considérer que le retour d’expérience a joué un rôle non négligeable. La procédure est née d’un travail collectif effectué au sein du groupe inter-bassin (composé de représentants de chaque agence de l’eau, du Ministère de l’environnement, des DIREN et du Conseil Supérieur de la Pêche) avec l’aide d’un bureau d’étude. L’expérience de terrain acquise par chacun a été une source d’inspiration. Dans un domaine connexe, celui de l’assainissement collectif urbain, l’expérience des schémas directeurs d’assainissement réalisés dans les grandes agglomération a été utilisée pour définir la procédure des programmes d’assainissement de la loi sur l’eau de 1992.

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En tant que juriste, Sylvie Caudal-Sizaret (1993) fait la distinction entre la convention (un accord entre deux ou plusieurs personnes sur un objet d’intérêt juridique) et le contrat (convention qui a pour objet la formation d’une obligation). Tout contrat est une convention mais l’inverse n’est pas vrai. Le contrat se distingue de la convention par ses effets juridiques car il contient des engagements fermes des parties et non simplement des promesses ou des déclarations d’intention.

administrative. La question de l’illégalité de l’exercice des pouvoirs de police par voie contractuelle s’est d’ailleurs posée avec les contrats de rivière, en particulier sur le volet assainissement qui relève de la police des eaux. Bien que ces contrats n’aient pas pour objet de fixer des normes ou des interdictions mais plutôt de prévoir des travaux pour améliorer la qualité des eaux, la distinction entre police administrative et actions structurelles n’est pas toujours aisée. Les liens entre les dispositions des contrats de rivière et les mesures de police ont donné lieu à des contentieux. Le Tribunal Administratif de Lyon, à propos des rejets d’effluents d’une installation classée dans la rivière de l’Ardèche, a jugé que le Préfet devait tenir compte du contrat de rivière dans son appréciation de l’impact des rejets sur le milieu : « le contrat a en l’espèce un caractère de directive pour l’administration »¹⁰⁶.

Pour Jean-Pierre Gaudin (1999), l’approche conventionnelle ne se développe pas indépendamment de tout contexte normatif. Elle s’inscrit en opposition, en indifférence ou en combinaison avec les cadres réglementaires. Les dosages qui en résultent sont variables et donnent naissance à de nouveaux répertoires et territoires d’action. On encourage ainsi une hybridation entre différentes formes d’intervention : celles qui relèvent de l’universel et celles qui valorisent le spécifique.

L’essor des pratiques conventionnelles dans le domaine de l’eau résulte d’une reconnaissance implicite des limites de l’action réglementaire, acte unilatéral par excellence. En dehors du contrat de rivière, ce mode d’action prend des formes très diverses.

C’est par exemple le cas des contrats de plan¹⁰⁷. Nombre d’entre eux inscrivent dans leurs actions des mesures en faveur de l’eau et leurs objectifs en la matière ont évolué au cours du temps : de la lutte contre les pollutions et les inondations aux questions de renaturation et d’entretien des cours d’eau, ou encore de restauration des axes migratoires des poissons (saumon, alose, lamproie, esturgeon, …). Dans certaines régions, la mise en oeuvre des contrats de rivière et la réalisation des études relatives aux SAGE font l’objet d’une aide financière inscrite dans les contrats de plan. L’intérêt du contrat de plan, en tant que procédure

106 Décision du Tribunal Administratif de Lyon en date du 10 décembre 1989.

107 Les contrats de plan, institués par la loi du 29 juillet 1982 relative à la planification, sont élaborés et signés conjointement par le président du conseil régional et le préfet de région, après avoir été examinés par le CIAT (Comité Interministériel permanent pour les problèmes d’action régionale et d’Aménagement du Territoire). Pour Yves Madiot (1993), il s’agit de véritables contrats administratifs présentant une garantie financière pour la région, même si l’Etat ne peut s’engager que dans la limite des dotations ouvertes par la loi de finance de l’année en cours (ne pas signer de contrat de plan présente, pour une région comme pour l’Etat, un risque politique auquel s’ajoute pour la région celui de voir se tarir le flux de subvention en faveur des investissements locaux).