La cartographie réglementaire, un instrument privilégié de gestion des risques d’inondation

La gestion du risque d’inondation suppose de faire appel à un ensemble de moyens (collectifs et individuels) qui, par rapport au phénomène lui-même, vont s’inscrire dans l’espace (des actions mises en œuvre à différentes échelles spatiales, depuis le bassin versant hydrographique jusqu’au niveau le plus local, là où se manifeste l’inondation) et dans le temps (des actions engagées avant, pendant et après la survenance d’un événement). Selon la nature des moyens développés, il est aujourd’hui d’usage de distinguer les mesures structurelles et les mesures non structurelles¹⁶⁵. Les premières agissent sur l’aléa et visent à modifier les conditions d’écoulement des eaux, grâce à des travaux réalisés sur le bassin

163 Les premières investigations (1995-1998) ont reçu le soutien financier du Ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement et du Ministère de l’équipement, du logement et des transports. La thèse de Nathalie Pottier, soutenue en décembre 1998, en est directement issue.

164 Ce travail s’inscrit dans le programme de recherche « Evaluation et prise en compte des risques naturels et technologique » du Ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement qui a été engagé fin 1999. 165 Cette typologie permet un classement simple des actions. Mais sa pertinence peut être parfois questionnée. Par exemple sur un plan juridique, la mise en œuvre de mesures structurelles est encadrée par des dispositions législatives ou réglementaires qui entrent dans la catégorie des mesures non structurelles. D’un point de vue opérationnel, il en est de même : la cartographie réglementaire ou l’annonce de crue peut conduire les particuliers ou la collectivité à prendre des mesures de nature structurelle visant à réduire la vulnérabilité des biens exposés.

versant (ouvrages de stockage), le long du cours d’eau (endiguement, chenalisation) et au niveau des secteurs sensibles (murs de soutènement, levées, actions sur les bâtiments). Par opposition, les secondes désignent toutes les opérations qui ne relèvent pas directement du génie civil (même si certaines d’entre elles induisent des opérations de ce type). Elles concernent par exemple la prévision et l’annonce de crue, la mise en œuvre de normes de construction, l’organisation des secours, l’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles et le contrôle réglementaire de l’occupation des zones inondables. C’est sur ce dernier volet que nous avons focalisé notre attention.

Le terme de mesures non structurelles a été introduit par des géographes américains, notamment Gilbert White (1945), appelant les pouvoirs publics à utiliser des moyens alternatifs aux mesures de génie civil pour contrôler les inondations et réduire leurs conséquences sur la société¹⁶⁶. Il est repris par les pays de culture anglo-saxonne (Grande-Bretagne, Australie, Nouvelle-Zélande) avant d’être employé en France. Il apparaît pour la première fois en 1978 dans une circulaire préparatoire au 11^ème congrès national sur l’irrigation et le drainage des terres agricoles (Pottier, 1998)¹⁶⁷. Plus récemment, on retrouve la distinction entre mesures structurelles et non structurelles dans le rapport de la commission d’enquête de l’Assemblée Nationale de 1994 sur les causes des inondations et les moyens d’y remédier (Mathiot et Mariani, 1994), ainsi que dans le rapport de l’instance d’évaluation de la politique de prévention des risques naturels de 1997 (Commissariat général du Plan, 1997).

Mais au delà de la diffusion d’une terminologie, il importe surtout de souligner que le déploiement des mesures non structurelles, comme alternative ou complément aux mesures structurelles, révèle une transformation de la politique publique de gestion du risque d’inondation. On peut même parler de changement de paradigme¹⁶⁸.

La gestion du risque d’inondation a longtemps été dominée par une logique de protection qui consistait à se prémunir contre les évènements catastrophiques en édifiant des ouvrages de défense contre les crues. D’abord circonscrits aux secteurs les plus sensibles et limités à la préservation des intérêts de groupes sociaux directement concernés par les dangers que représentaient les cours d’eau, les dispositifs de protection se sont ensuite déployés sur des échelles plus vastes (construction de barrages contrôlant des bassins versants). L’importance qui leur est donnée est corrélée à la progression des connaissances en hydrologie et en hydraulique, ainsi qu’à l’amélioration des techniques de régulation et de contrôle des flux. En France, la logique de l’ouvrage s’est développée dès la fin du XVIII^ème siècle pour connaître un essor important au cours du siècle suivant lorsque la sécurité se constitue en objet de

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Aux Etats-Unis, les mesures non structurelles vont devenir partie intégrante de la politique nationale de lutte contre les inondations à partir de 1966. Cette décision apparaît dans le Document du Congrès n° 465 et au niveau de l’Ordre Exécutif Présidentiel n° 11296 qui prônent une diffusion de l’information sur ces mesures dites alternatives (Pottier, 1998).

167 Dans cette circulaire, la définition donnée aux mesures structurelles restreint leur champ d’application aux actions qui imposent un contrôle juridique et administratif sur les surfaces soumises aux inondations et qui visent à réduire la vulnérabilité par des restrictions sur l’utilisation des sols.

168 Le changement de paradigme ne doit pas être interprété comme une rupture complète avec des pratiques jusqu’alors dominantes. L’émergence d’une nouvelle logique d’action entraîne en réalité une hiérarchisation différente des moyens et des formes d’intervention, voire un élargissement du panel des outils d’action.

conquête (Decrop, Vidal-Naquet, 1998)¹⁶⁹. L’idée selon laquelle les situations de risque peuvent être corrigées par la multiplication des mesures structurelles perdure durant une bonne partie du XX^ème siècle. Mais la rémanence des situations d’insécurité (sur des secteurs que l’on croyait protégés) et l’apparition de nouvelles zones de risque (du fait de l’urbanisation en zone inondable) vont montrer les limites d’une approche fondée sur la protection et mettre en évidence l’impossibilité d’annihiler le risque. La reconnaissance des impacts environnementaux des ouvrages, la multiplication des conflits autour de leur réalisation, mais aussi l’importance des coûts relatifs à la construction et à la maintenance des dispositifs structurels vont également contribuer à la transformation des formes d’action vis-à-vis du risque d’inondation.

C’est dans ce contexte qu’apparaît une autre logique d’intervention qui relève d’un paradigme de prévention et d’affichage du risque¹⁷⁰. Elle se traduit notamment par le développement d’une politique d’information sur le risque et d’une politique réglementaire visant à limiter l’exposition au risque. L’importance accordée aux documents réglementaires de planification territoriale spécialement dédiés aux risques naturels est relativement récente. Elle est d’ailleurs contemporaine de la décentralisation des compétences en matière d’aménagement du territoire engagée au profit des collectivités locales¹⁷¹.

Avant cette période, les outils réglementaires ne sont bien entendu pas complètement absents du paysage, mais le législateur n’impulse pas une véritable dynamique en faveur de leur développement. Geoffroy Caude (1988) note d’ailleurs que la mise en place des outils semble être davantage corrélée à la survenance d’évènements catastrophiques qu’à une réelle volonté de maîtriser le développement en zone inondable¹⁷².

Une rapide présentation des différentes procédures qui se sont succédées dans le temps montrera l’évolution de l’approche réglementaire et des objectifs qui lui sont attribués, les

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Geneviève Decrop et Pierre Vidal-Naquet (1998) soulignent que la logique de l’ouvrage conduit à externaliser le risque : le danger doit être contenu dans les ouvrages de protection et tout excédent par rapport à l’ouvrage relève de la force majeure.

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Pour G. Decrop et P.A. Vidal-naquet (op. cit.), cette logique met en scène le risque et non plus seulement la sécurité. Elle vise à traiter le risque résiduel, celui qui précisément excède les dispositifs de protection. La force majeure, qui jusque là n’était pas prise en charge, est recyclée sous forme de risque qui devient alors objet de politique publique. Ce n’est qu’à partir de ce moment que l’on va voir se constituer des scènes locales du risque. 171 La volonté de l’Etat de renforcer le dispositif de contrôle du développement local en zone inondable n’est certainement pas étrangère à la décentralisation des années 1980. Elle est le reflet des rapports de force entre l’administration et les élus locaux.

172 Cet auteur fait remarquer à ce sujet que : « c’est une constante de la problématique des risques naturels que de voir la législation n’évoluer qu’au rythme des catastrophes naturelles ». Les exemples suivants semblent en témoigner. Le décret-loi du 30 octobre 1935, qui instaure les Plans de surfaces submersibles (PSS), survient après les inondations de 1930 qui ont touché le sud-ouest : le Tarn à Montauban (171 morts), la Garonne à Toulouse (200 morts). La loi du 13 juillet 1982 relative à l’indemnisation des catastrophes naturelles et à la prévention des risques, qui met en place les Plans d’exposition aux risques (PER), est votée après les inondations de l’hiver 1981-1982 qui ont concerné les plaines de la Saône, du Rhône et de la Garonne. La loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement, qui définit les Plans de prévention des risques (PPR), arrive à la suite d’évènements qui se sont succédés entre 1992 et 1995 (dont la crue de l’Ouvèze en septembre 1992, celles du nord et de l’est de la France durant l’hiver 1993-1994 et les inondations de l’hiver 1995 qui ont provoqué des dégâts dans 43 départements).

changements apportés à la définition des territoires de risque, ainsi que le passage d’une conception hydraulicienne à une conception socio-économique des territoires.

Le décret-loi du 30 octobre 1935 est le premier texte juridique permettant à l’Etat d’instaurer une réglementation de contrôle de l’occupation des sols dans les zones inondables : le Plan

des surfaces submersibles (PSS). Cet outil a pour objectif essentiel d’empêcher

l’implantation d’obstacles au libre écoulement des eaux (constructions, plantations, ouvrages) et de conserver les champs naturels d’expansion des crues. Le PSS définit le territoire inondable sur la base d’une connaissance précise de l’aléa (les limites des plus hautes eaux connues), en tenant compte de deux critères : la hauteur de submersion et la vitesse d’écoulement¹⁷³. Il impose des servitudes d’utilité publique affectant l’usage du sol en en considérant deux types de zones : la zone A (dite de grand débit) et la zone B (dite complémentaire)¹⁷⁴.

Bien que limité aux cours d’eau appartenant au domaine public fluvial¹⁷⁵, le PSS présente l’intérêt de pouvoir être mis en place sur des sections de rivières homogènes du point de vue des caractéristiques hydrauliques. Mais la procédure d’élaboration s’avère lourde (une approbation, après avis du Conseil d’Etat, par décret interministériel) et sur le terrain le PSS ne va pas avoir les effets escomptés. En théorie, l’existence du plan oblige les propriétaires de terrain situés dans les zones A et B à déclarer à la préfecture leur intention de réaliser des constructions, plantations et ouvrages. En pratique, sous la pression des élus locaux, des implantations nouvelles vont voir le jour dans les espaces réglementés et réduire notablement les champs d’inondation¹⁷⁶. Jean-Luc Laurent (1993) et Noël Godard (1994), fonctionnaires du Ministère de l’environnement, reconnaissent d’ailleurs volontiers les limites de cet outil dont l’application, précisent-ils, est subordonnée au zèle des services de l’Etat qui interviennent au coup par coup face à chaque déclaration d’aménagement ou de construction.

173 L’expertise sur les aléas et le fonctionnement des fonds de vallées inondables, acquise avec les PSS, va être « recyclée » pour l’établissement des Plans d’exposition aux risques (PER) à partir de 1984 et pour la constitution des atlas des zones inondables à compter des années 1990.

174 Dans la zone A : aucune construction nouvelle ne doit être autorisée sauf si elle n’aggrave pas les crues ; les clôtures selon leur nature sont soumises à autorisation ou à déclaration ; les plantations, les dépôts et autres obstacles susceptibles de modifier l’écoulement des eaux sont soumis à déclaration préalable. Dans la zone B : les constructions en raison de leurs caractéristiques sont soit libres soit soumises à déclaration ou à autorisation ; les clôtures constituées de murs ou de haies doivent être déclarées.

175 Le PSS est établi en application des articles 48 et 54 du Code du domaine public fluvial.

176 Nos recherches réalisées dans le Val-de-Saône ont montré clairement la progression de l’urbanisation des zones inondables réglementées à l’aide du PSS. Ainsi à Villefranche-sur-Saône, une grande partie des prairies humides présentes au moment de l’approbation du PSS en 1972 vont disparaître au profit du développement d’une zone industrielle et portuaire, installée en remblai dans les années 1980 (Pottier et Hubert, 1998).

Figure 16 : Zonage du PSS établi par l’Etat sur 4 communes du Val de Saône en 1972

Après la seconde guerre mondiale, la croissance urbaine et industrielle va induire le déploiement d’une politique de protection contre les inondations (un recours aux mesures structurelles) car le développement se fait largement au détriment des espaces naturels d’expansion des crues. Toutefois, l’augmentation de la vulnérabilité en zone inondable va également favoriser l’émergence de la notion de prévention des risques naturels par l’intermédiaire de la sécurité des personnes et des biens. Il faut cependant atteindre le milieu du XX^ème siècle pour avoir une traduction concrète de cette notion dans le corpus juridique. En 1955, le Code de l’urbanisme introduit deux nouvelles dispositions :

- l’article R. 111-2 qui permet au cas par cas d’interdire ou de soumettre à condition les constructions qui risquent de porter atteinte à la salubrité et à la sécurité publiques ;

- l’article R. 111-3 qui précise que l’urbanisation des terrains exposés à des risques (érosion, éboulement, avalanche, inondation) peut, en cas d’autorisation, être subordonnée à des conditions spéciales.

Ce second article instaure la procédure réglementaire du Périmètre de risques (PR) qui vise à contrôler l’urbanisation future dans les secteurs à risques potentiels (seules les constructions soumises à permis de construire ou à déclaration préalable sont concernées). Pour les inondations, le périmètre à risque délimite les terrains soumis au débordement d’un cours d’eau en s’appuyant toujours sur la reconstitution de la limite des plus hautes eaux connues (Garry, 1993). Contrairement au PSS, il intègre des considérations liées à la sécurité des constructions et de leurs occupants. Mais comme lui, il conserve le principe d’une délimitation des zones inondables par sections de vallées alluviales, indépendantes des frontières communales (son terrain d’application concerne cette fois l’ensemble des cours d’eau quel que soit leur statut juridique). L’usage de l’article R. 111-3 du Code de l’urbanisme a été destiné prioritairement aux territoires multi-risques dans les secteurs géographiques de montagne (Servoin, 1995). Sur le thème des inondations, sa mise en œuvre est restée limitée jusqu’en 1984, date à laquelle est apparu le Plan d’exposition aux risques. Ce regain d’intérêt est lié à la facilité et rapidité de mise en œuvre du périmètre de risque¹⁷⁷, comparativement au PER. Gérald Garry (1993) précise que le périmètre de risque a souvent été utilisé pour éviter de prescrire un PER ou pour s’y substituer en cas de conflit.

Avec la loi d’orientation foncière de décembre 1967, une nouvelle étape est franchie en matière de planification des territoires. Le premier document d’urbanisme opposable aux tiers est instauré : le Plan d’occupation des sols (POS). A ce niveau l’intégration du risque d’inondation dans la planification va pouvoir se faire par le biais du zonage (classement des secteurs inondables en zone ND). Mais la prise en compte des risques naturels dans les documents de planification à vocation générale d’urbanisme reste très sommaire, à l’exception des communes régulièrement inondées¹⁷⁸.

177 Le périmètre de risque est approuvé par arrêté préfectoral pris après consultation des services intéressés et avis des conseils municipaux des communes concernées.

178 Il ne faut pas perdre de vue que la maîtrise de l’occupation des sols en zone inondable peut a priori se passer de l’usage des procédures spécialisées édictées par l’Etat. Les collectivités locales doivent en effet intégrer les questions de risques naturels dans les documents d’urbanisme dont elles ont la responsabilité et définir des règles précises d’usage et d’occupation des secteurs sensibles aux inondations. De leur côté, les services de l’Etat, via le « porté à connaissance » et le contrôle de légalité, peuvent imposer aux collectivités une meilleure intégration des risques naturels dans les documents d’urbanisme.

Si à partir de cette époque, les outils juridiques disponibles permettent potentiellement la maîtrise de l’occupation des sols en zone inondable, force est de constater le manque de volonté des pouvoirs publics de mettre en œuvre une politique réglementaire d’envergure. La croyance en la toute puissance de la technique et des mesures structurelles pour réduire le risque reste prégnante. Il faut attendre la décennie 1980 pour voir se produire un renversement dans l’appréhension des menaces. Il est d’abord marqué par la création d’instances nationales consacrées à la gestion des risques naturels : le Commissariat à l’étude et à la prévention des risques naturels majeurs en 1981 puis la Délégation aux risques majeurs en 1983¹⁷⁹. Le second fait marquant est l’adoption de la loi relative à l’indemnisation des victimes des catastrophes naturelles en juillet 1982 qui introduit un nouvel outil réglementaire d’affichage du risque : le Plan d’exposition aux risques (PER)¹⁸⁰. Il délimite trois types de zones, hiérarchisées en fonction des caractéristiques du risque (fort, moyen, faible), à l’intérieur desquelles s’appliquent différentes dispositions :

- une zone rouge, exposée à un risque de probabilité d’occurrence et d’intensité élevées, où les constructions nouvelles sont interdites¹⁸¹ ;

- une zone bleue, exposée à des risques intermédiaires, dans laquelle l’urbanisation actuelle et future est soumise à l’application de mesures de réduction de la vulnérabilité ;

- une zone blanche, sans risque prévisible où aucune mesure spéciale n’est imposée.

179 La délégation aux risques majeurs, rattachée dans un premier temps directement auprès du Premier Ministre, va être absorbée par le Ministère de l’environnement à partir de 1986, avec une répartition des compétences entre le Ministère de l’intérieur (pour la sécurité civile) et celui de l’environnement.

180 Précisons que cette loi comporte un volet concernant l’indemnisation des victimes de dommages aux biens résultant des catastrophes naturelles (dans la mesure où l’événement est reconnu comme tel par arrêté interministériel), via un système de solidarité basé sur l’assurance. Jocelyne Dubois-Maury (2001) souligne que le mode de fonctionnement retenu est en fait un héritage de la loi de 1898 sur les accidents du travail qui se fonde sur une dissociation entre le préjudice subi et la cause qui l’a suscité, en faisant supporter le coût de réparation à l’ensemble de la collectivité et non plus à l’individu qui est à l’origine de l’accident, grâce à une mutualisation des gains et des pertes basée sur la solidarité. Concernant la prévention des risques naturels, il est important de noter que jusqu’en 2000 le système d’indemnisation a fonctionné indépendamment du dispositif réglementaire, alors qu’un lien théorique existe. L’absence d’un document réglementaire spécifique « risque » sur une commune n’entraînait pas une absence d’indemnisation sur cette commune suite à un événement reconnu catastrophe naturelle. De la même manière, les assurances n’ont jamais conditionné le remboursement des dommages au respect des prescriptions définies dans un PER approuvé (concernant les mesures de réduction de la vulnérabilité des bâtiments exposés que doivent mettre en œuvre les propriétaires). Les exemples que nous avons étudiés en témoignent (Pottier et Hubert, 1998). L’arrêté du 5 septembre 2000 du Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie a changé la donne en modulant la franchise des assurances en fonction du nombre d’arrêté catastrophe naturelle pris pour un même risque sur les communes non munies de Plans de prévention des risques. Pour Dubois-Maury (2001), cette transformation est imputable au fait que le volet assurance de la loi de 1982 a été mis à contribution de manière excessive (une inflation très sensible du nombre d’arrêtés promulguant l’état de catastrophe naturelle sur la période 1993-2000).

181 Dans la zone rouge, les constructions existantes font l’objet de mesures techniques, financièrement prises en charge par les propriétaires, qui sont destinées à réduire la vulnérabilité (par exemple : interdiction d’utiliser les sous-sols pour l’habitat, mise en place de systèmes permettant une évacuation plus rapide de l’eau, installation des prises électriques au dessus de la ligne d’eau de référence, création d’ouverture sur le toit pour évacuer les personnes,…). Ces mêmes types de prescriptions sont appliquées également au niveau de la zone bleue du PER