Le pouvoir exécutif bicéphale en Egypte : Le président de la République véritable chef du pouvoir exécutif dans la Constitution de 2014

Chapitre II : L'organisation des pouvoirs exécutif et législatif dans les constitutions post-révolutions en Europe de l'Est et dans le monde arabe

B- Le pouvoir exécutif bicéphale en Egypte : Le président de la République véritable chef du pouvoir exécutif dans la Constitution de 2014

Comme la Tunisie, la Pologne ou encore la Roumanie, l’Égypte a mis en place dans sa Constitution de 2014 un exécutif bicéphale. En Égypte, la Constitution de 2014 a adopté un pouvoir exécutif composé d’un président de la République élu pour un mandat de quatre ans renouvelable qu’une seule fois⁶³⁸ et d’un Premier ministre, chef du gouvernement et en tant que tel chargé de superviser les travaux des autres membres du gouvernement⁶³⁹. Le président de la République arabe d’Égypte est « élu au suffrage universel direct et secret, à la majorité absolue des votes valides »⁶⁴⁰. S’il doit quitter sa fonction, il soumet sa démission aux députés ou à défaut à l’Assemblée générale de la Haute Cour constitutionnelle⁶⁴¹. Le Premier ministre est nommé par le président de la République et il va former son gouvernement et chercher à obtenir la confiance des députés⁶⁴². Le Gouvernement, librement nommé par le Chef de l’État,

« doit obtenir l’approbation du Parlement »⁶⁴³ dans les trente jours suivants pour entrer en fonction. Dans le cas contraire, le président de la République est obligé de nommer « un Premier ministre proposé par le parti ou la coalition majoritaire au sein de la Chambre des représentants. Si ce gouvernement n’obtient pas la confiance de la majorité dans les mêmes délais, La Chambre des représentants est dissoute et le président appelle à élire une nouvelle Chambre, dans les soixante jours qui suivent la dissolution. La durée totale des délais ne doit pas dépasser soixante jours »⁶⁴⁴. Le Premier ministre assure l’intérim si le président de la République est absent temporairement. Si l’empêchement est définitif, l’intérim est assuré par le président de la Chambre des représentants et si ce dernier est dans l’incapacité d’assurer l’intérim, il revient alors au président et aux membres de la Haute Cour constitutionnelle de le suppléer⁶⁴⁵.

Contrairement aux autres Constitutions citées au-dessus, la Constitution égyptienne de

637 Article 99 de la Constitution tunisienne de 2014.

638 Article 140 de la Constitution égyptienne de 2014.

639 Article 163 de la Constitution égyptienne de 2014.

640 Article 143 de la Constitution égyptienne de 2014.

641 Article 158 de la Constitution égyptienne de 2014.

642 Article 146 de la Constitution égyptienne de 2014.

643 MOISSERON Jean-Yves et BOURAS Naima, « La Constitution égyptienne : Continuité ou rupture », Maghreb-Machrek, Constitutionnalisme, n°223, Editions ESKA, 2015, p. 95.

644 Article 146 de la Constitution égyptienne de 2014.

645 Article 160 de la Constitution égyptienne de 2014.

167 2014 affirme clairement que le chef du pouvoir exécutif est le président de la République et

« la lecture de ces dispositions permet d’affirmer le maintien d’un régime semi-présidentiel »⁶⁴⁶. En Égypte, parmi les deux têtes du pouvoir exécutif, « cumulant ses larges pouvoirs constitutionnels avec une légitimité électorale et un pouvoir de fait, le président reste l’organe exclusif d’impulsion et d’exécution de la politique nationale »⁶⁴⁷. La Constitution égyptienne affirme que « le président de la République est le chef de l’État et le chef du pouvoir exécutif. Il veille aux intérêts du peuple et sauvegarde l’indépendance de la nation et son intégrité territoriale, respecte les dispositions de la Constitution et exerce ses compétences conformément à ses dispositions »⁶⁴⁸. Le président de la République d’Égypte est le chef du pouvoir exécutif et il est chef de l’État. Également, en Égypte, c’est au président de la République de définir et conduire la politique de la Nation. Selon l’article 150, « le président de la République définit la politique générale de l’État avec la collaboration du Conseil des ministres et ils supervisent sa mise en œuvre, de la manière décrite dans la Constitution. Le président de la République peut faire une déclaration de politique générale de l’État devant la Chambre des représentants à l’ouverture de la session annuelle ordinaire. Il peut faire des déclarations ou adresser des messages à la Chambre des représentants »⁶⁴⁹. Le président de la République égyptien, contrairement à ses homologues tunisien, roumain et polonais, fait lui-même la déclaration de politique générale devant les députés égyptiens. Cette tâche est attribuée, en France, en Tunisie ou en Pologne, au Premier ministre, chef du Gouvernement.

Également, le président de la République « peut convoquer le gouvernement pour une réunion de consultation sur des questions importantes et préside la réunion à laquelle il participe »⁶⁵⁰. Il peut prendre des décisions sans consulter le gouvernement sur « des questions importantes ». La Constitution de 2014 accorde une place importante au Chef de l’État « dans la détermination de la politique nationale puisqu’il lui revient d’élaborer la politique générale avec la “collaboration” du Gouvernement. Il a la possibilité de convoquer le Gouvernement à chaque fois qu’il le juge utile »⁶⁵¹.

646 MOHAMED-AFIFY Ayman, « La Constitution égyptienne de 2014 : Entre traditions et tendances révolutionnaires », RFDC, n°101, 2015, p. 129.

647 BERNARD-MAUGIRON Nathalie, « La Constitution égyptienne de 2014 est-elle révolutionnaire ? », in Révolutions et droits de l’Homme, Aspects politiques : le cas des révolutions arabes et moyen-orientales, Véronique Champeil-Desplats (dir.), Institut Universitaire Varenne, coll. « Transition et Justice », 2015, p. 205.

648 Article 139 de la Constitution égyptienne de 2014.

649 Article 150 de la Constitution égyptienne de 2014.

650 Article 149 de la Constitution égyptienne de 2014.

651 BOUMEDIENE Malik, « Révolutions arabes et renouveau constitutionnel : une démocratisation inachevée », La Revue des droits de l’homme [En ligne], 6 | 2014, mis en ligne le 18 novembre 2014, consulté le 28 avril 2017. URL : http://revdh.revues.org/959 ; DOI : 10.4000/revdh.959.

168 Néanmoins, le Premier ministre et son Gouvernement participent « à l’élaboration de la politique générale de l’État, et la supervision de sa mise en œuvre »⁶⁵². Également, la Constitution égyptienne de 2014 affirme que le Premier ministre égyptien « est le chef du Gouvernement, il supervise ses travaux et l’oriente dans l’exercice de ses compétences »⁶⁵³. Le Premier ministre égyptien et son Gouvernement sont politiquement responsables devant les députés, mais avant d’entrée en fonction ils « sont tenus de prêter serment devant le président de la République »⁶⁵⁴. Dans le même ordre d’idée « en cas de démission, le Premier ministre doit présenter sa démission écrite au président de la République »⁶⁵⁵. Le Gouvernement assume une double responsabilité politique tantôt vis-à-vis du président de la République et tantôt vis-à-vis des députés.

La nomination d’un Premier ministre proposé par la majorité parlementaire peut créer au sommet de l’État une cohabitation entre deux personnes issues de deux familles politiques différentes. D’autant plus que le président de la République ne peut pas remanier le Gouvernement sans l’accord de la majorité des députés⁶⁵⁶. Il est peu probable que les députés autorisent la révocation d’un gouvernement qu’ils soutiennent. La Constitution égyptienne de 2014 tente d’organiser une collaboration dans les domaines régaliens de l’État entre un président de la République et un Premier ministre issus de deux bords politiques différents. À cause de l’existence de risque réelle de confrontation entre les deux têtes de l’Exécutif, la Constitution égyptienne de 2014 affirme que « si les membres du gouvernement sont choisis par le parti ou la coalition qui dispose du plus grand nombre de sièges à la Chambre des représentants, il revient au président de la République, en concertation avec le Premier ministre, de nommer les ministres de la Défense, de l’Intérieur, des Affaires étrangères et de la Justice »⁶⁵⁷. Pourtant, le Gouvernement est exclu en ce qui concerne les accords internationaux que le président conclut et les députés approuvent. La Constitution égyptienne de 2014 affirme que « le président de la République représente l’État sur la scène internationale, conclut les traités et les ratifie après leur approbation par la Chambre des représentants. Ils ont force de loi après leur publication, conformément aux dispositions de la Constitution. En ce qui concerne les traités de paix et d’alliance et les traités touchant aux droits de souveraineté, les électeurs doivent être convoqués pour un référendum et ces textes

652 Article 167 de la Constitution égyptienne de 2014.

653 Article 163 de la Constitution égyptienne de 2014.

654 Article 165 de la Constitution égyptienne de 2014.

655 Article 174 de la Constitution égyptienne de 2014.

656 Article 147 de la Constitution égyptienne de 2014.

657 Article 146 de la Constitution égyptienne de 2014.

169 ne peuvent être ratifiés avant l’annonce de leur approbation par ce référendum »⁶⁵⁸.

Dans la Constitution tunisienne de 2014, le président de la République est incité à collaborer avec le Premier ministre et le Gouvernement. En revanche, en Égypte, c’est le gouvernement qui « collabore avec le Président de la République à l’élaboration de la politique générale de l’État, et la supervision de sa mise en œuvre »⁶⁵⁹. Comme le président tunisien, le président de la République arabe d’Égypte ne doit pas occuper une fonction dans un parti politique pendant la durée de son mandat⁶⁶⁰. Selon Nathalie Bernard-Maugiron,

« reflet de l’équilibre actuel des pouvoirs dans le pays, elle ne réforme pas les dysfonctionnements de l’État et renforce le pouvoir, plutôt qu’elle ne l’encadre. Elle se situe dans la continuité des Constitutions antérieures et reste encore loin des aspirations démocratiques des révolutions de 2011 »⁶⁶¹. Le retour de l’Armée à la présidence de l’État égyptien depuis 2012, par un coup d’Etat, n’arrange en rien la situation constitutionnellement déjà affaiblie du Premier ministre. Il est désormais un premier des ministres. Le président Al-Sissi pourra même s’en passer du Gouvernement avec l’approbation des députés. La Constitution de 2014 énonce « le président de la République peut dispenser le gouvernement de mener à bien ses tâches s’il obtient l’approbation de la majorité de la Chambre des représentants »⁶⁶². Au regard de la situation actuelle de l’Égypte, ce scénario n’est pas impossible puisque les députés ne sont pas hostiles au président Abdel Fatah Al-Sissi. En Égypte, « le président de la République reste omniprésent au sein de la Constitution de 2014 »⁶⁶³.

658 Article 151 de la Constitution égyptienne de 2014.

659 Article 167 de la Constitution égyptienne de 2014.

660 Article 140 de la Constitution tunisienne de 2014.

661 BERNARD-MAUGIRON Nathalie, « La Constitution égyptienne de 2014 est-elle révolutionnaire ? », in Révolutions et droits de l’Homme, Aspects politiques : le cas des révolutions arabes et moyen-orientales, Véronique Champeil-Desplats (dir.), Institut Universitaire Varenne, coll. « Transition et Justice », 2015, p. 205.

662 Article 147 de la Constitution égyptienne de 2014.

663 BOUMEDIENNE Malik, « Révolutions arabes et renouveau constitutionnel : une démocratisation inachevée », La Revue des droits de l’homme [En ligne], 6 | 2014, mis en ligne le 18 novembre 2014, consulté le 28 avril 2017. URL : http://revdh.revues.org/959 ; DOI : 10.4000/revdh.959.

170

Section II : La situation du pouvoir parlementaire en Pologne, en Roumanie, en Tunisie et en Egypte

En Europe de l’Est et dans le monde arabe, le parlement qui détient le pouvoir législatif a longtemps, sous les régimes renversés par les révolutions, était au seul service du Chef de l’État. À cause de l’absence d’une séparation réelle des pouvoirs, le parlement était une chambre d’enregistrement. Depuis l’adoption des nouvelles Constitutions post-révolutions dans ces pays, le constituant souhaite instaurer une séparation effective des pouvoirs. Pour cela, il a renforcé le pouvoir législatif afin qu’il contribue pleinement à l’instauration de la démocratie et de l’État des droits. Des régimes parlementaires ont été adoptés pour équilibrer les pouvoirs. Dans les différentes Constitutions de ces États, même si le Chef de l’État est élu au suffrage universel direct, l’essentiel des pouvoirs appartient au Gouvernement et aux parlementaires. En Europe de l’Est, le pouvoir législatif (§1) présente une organisation et des attributions distinctes de celui des deux États arabes (§2) qui font l’objet de notre étude. En Pologne, en Roumanie, en Égypte et en Tunisie, le pouvoir exécutif est obligé de travailler en accord avec le pouvoir législatif dont le Gouvernement est normalement issu.

§1-L’organisation et les attributions du parlement dans les Constitutions de la Pologne et de la Roumanie

En Roumanie et en Pologne, le pouvoir législatif appartient principalement⁶⁶⁴ au Parlement qui dispose d’une organisation bicamérale (A). Les députés et les sénateurs disposent en matière législative des compétences constitutionnelles déterminées (B).

664 Le pouvoir législatif n’appartient pas exclusivement aux parlementaires parce que le pouvoir exécutif et le juge constitutionnel participent à la procédure législative, notamment avec l’initiative législative pour l’un et le contrôle a priori des lois pour l’autre.

171 A- L'organisation bicamérale des Parlements polonais et roumain

Il s’agira ici d’analyser l’organisation des différents parlements des États qui font l’objet de notre étude, mais également de démontrer que cette organisation n’empêche pas la collaboration indispensable de ces membres. Cette collaboration est organisée par les Constitutions elles-mêmes.

En Pologne et en Roumanie, les sénateurs et les députés sont les titulaires du pouvoir législatif. Les Parlements polonais et roumain sont bicaméraux, c’est-à-dire composés de deux chambres. En Pologne, le pouvoir législatif est exercé par « la Diète et le Sénat »⁶⁶⁵. Le Parlement roumain « est formé de la Chambre des députés et du Sénat »⁶⁶⁶. En Roumanie, « le bicaméralisme a été réinstauré en 1990 (ayant été abandonné en 1946), étant considéré comme une tradition démocratique en réaction face au modèle socialiste monocaméral et sous la pression de certains partis liés historiquement à un Parlement bicaméral »⁶⁶⁷. En Pologne, le Sénat a été instauré à la suite « d’un accord politique sans précédent du 5 avril 1989 appelé

“accord de la table ronde”, acte d’un consensus entre le parti communiste au pouvoir (PZPR-POUP)⁶⁶⁸ et l’opposition démocratique sous le signe du mouvement syndico-politique

“Solidarité” »⁶⁶⁹.

L’organisation parlementaire de ces deux pays est similaire, mais chacune de deux chambres a une composition et un mode de choix particuliers de ses membres. En Pologne, pour être membre du Parlement, il faut avoir vingt et un ans révolus pour la Diète et trente ans révolus pour le Sénat et jouir dans tout le cas du droit de vote⁶⁷⁰. Les Députés et les Sénateurs roumains sont élus au suffrage universel direct⁶⁷¹ pour un mandat de quatre ans « qui est prolongé de droit en état de mobilisation, de guerre, de siège ou d’urgence, jusqu’à la cessation de ces états »⁶⁷². Le mandat de député ou de sénateur prend fin « à la date de la réunion légale des chambres nouvellement élues ou en cas de démission, de perte des droits

665 Article 95 de la Constitution polonaise de 1997.

666 Article 61 de la Constitution roumaine de 1991.

667 MASSIAS Jean-Pierre, Droit constitutionnel des Etats d’Europe de l’Est, PUF, coll. « Droit fondamental », 2^ème éd. 2008, p. 330.

668 POUP : Parti Ouvrier Unifié Polonais.

669 JAMROZ Adam, « Le rôle du Sénat de la République de Pologne dans la procédure législative. Quelques remarques », in L’Etat et le Droit d’Est en Ouest : mélanges offerts au Professeur Michel Lesage, Société de Législation Comparée, Paris, 2006, p. 149.

670 Article 99 de la Constitution polonaise de 1997.

671 Article 62 de la Constitution roumaine de 1991.

672 Article 63 de la Constitution roumaine de 1991.

172 électoraux, d’incompatibilité ou de décès »⁶⁷³. En Roumanie, les députés et les sénateurs sont élus « selon les mêmes règles, ce qui leur confère une légitimité identique, représentant l’expression de la volonté politique du même corps électoral »⁶⁷⁴ et « les élections pour les deux Chambres ont lieu à la même date »⁶⁷⁵.

En Pologne et en Roumanie, le cumul de mandat de député et de sénateur est prohibé.

En vertu de la Constitution polonaise de 1997, il est interdit d’être candidat simultanément à la Diète et au Sénat⁶⁷⁶. Les deux mandats sont incompatibles parce que « nul ne peut être en même temps député et sénateur »⁶⁷⁷. Également, en Roumanie, le mandat de député est incompatible avec le mandat de sénateur⁶⁷⁸. Par ailleurs, le règlement intérieur de la Chambre des députés roumain confirme l’interdiction de cumul de mandat de député et de sénateur. En vertu de l’article 197 du règlement intérieur de la Chambre des députés, « la qualité de député est incompatible avec la fonction de président de la Roumanie et celle de sénateur »⁶⁷⁹. Mais, le mandat de député est compatible avec la fonction de membre du Gouvernement⁶⁸⁰. Si une situation d’incompatibilité est constatée, le député « démissionnera des fonctions qui sont incompatibles avec le mandat de député dans un délai de trente jours suivant la date d’apparition du cas d’incompatibilité »⁶⁸¹. Après l’expiration du délai de trente jours, si le député n’a pas régularisé sa situation, il est démis « de la qualité de député »⁶⁸².

Les mandats des parlementaires polonais et roumains sont impératifs. Notamment, la Constitution polonaise affirme que les parlementaires polonais représentent la Nation entière et « ils ne sont pas liés par les instructions des électeurs »⁶⁸³. En Roumanie, le Parlement est qualifié de « l’organe représentatif suprême du peuple roumain et l’unique autorité législative du pays »⁶⁸⁴. La Constitution roumaine de 1991 affirme clairement que « tout mandat

673 Article 70 de la Constitution roumaine de 1991.

674 MASSIAS Jean-Pierre, Droit constitutionnel des Etats d’Europe de l’Est, PUF, coll. « Droit fondamental », 2^ème éd. 2008, p. 331.

675 MASSIAS Jean-Pierre, Droit constitutionnel des Etats d’Europe de l’Est, PUF, coll. « Droit fondamental », 2^ème éd. 2008, p. 331.

676 Article 100 de la Constitution polonaise de 1997.

677 Article 102 de la Constitution polonaise de 1997.

678 Article 71 de la Constitution roumaine de 1997.

679 Article 197 du règlement intérieur de la Chambre des députés roumains. Voir sur le site internet de la Chambre des députés roumains.

680 Article 71 de la Constitution roumaine de 1997.

681 Article 200 du règlement intérieur de la Chambre des députés roumains. Voir sur le site internet de la Chambre des députés roumains.

682 Article 200 du règlement intérieur de la Chambre des députés roumains. Voir sur le site internet de la Chambre des députés roumains.

683 Article 104 de la Constitution polonaise de 1997.

684 Article 61 de la Constitution roumaine de 1991.

173 impératif est nul »⁶⁸⁵. Pourtant, la Constitution roumaine de 1991 fait une entorse à cette règle en accordant un siège de député aux organisations qui représentent les minorités « qui ne réunissent pas aux élections le nombre de voix nécessaire pour être représentées au Parlement »⁶⁸⁶. Cette disposition constitutionnelle est en contradiction avec les articles de la Constitution qui récusent tout mandat impératif et celui qui affirme qui assure que le suffrage universel direct est le moyen d’accès au Parlement. En outre, l’attribution d’un siège de député à une organisation des citoyens qui représente la minorité, dans le souci d’égalité, remet en cause le caractère représentatif et non impératif du mandat de député. En principe, un député, peu importe son origine, son sexe et sa religion, est un député de tout le peuple roumain. Les députés ont l’obligation de défendre l’intérêt de l’ensemble des citoyens roumains. Or, le député choisi pour qu’il représente une organisation défendant les intérêts de la minorité va logiquement défendre au sein du Parlement les intérêts de cette minorité. Sa présence à la Chambre des députés étant justifiée par son appartenance à une minorité, il sera au service de sa minorité s’il souhaite être réélu. Selon Jean-Pierre Massias, « cette discrimination positive en faveur des minorités est justifiée par le droit à l’identité consacré dans l’article 6, alinéa 1 de la Constitution »⁶⁸⁷. Le constituant a décidé alors de sacrifier certains droits constitutionnels pour garantir « le droit de conserver, de développer et d’exprimer leur identité ethnique, culturelle, linguistique et religieuse »⁶⁸⁸.

La composition du parlement varie entre la Pologne et la Roumanie. En Pologne, elle est fixée par la Constitution et en Roumanie, cette tâche est déléguée par le constituant au législateur. En Pologne, la Diète est composée de 460 membres élus pour un mandat de quatre ans⁶⁸⁹ au suffrage universel direct et au scrutin proportionnel⁶⁹⁰. Le Sénat polonais est composé de 100 membres élus, pour un mandat de quatre ans⁶⁹¹ au suffrage universel direct⁶⁹². Depuis les résultats des élections législatives polonaises de 2015, la Diète polonaise est composée de 235 députés du parti Droit et Justice, de 138 députés de la Plateforme

Dans le document Le constitutionnalisme en Europe de l'Est et dans le monde arabe. Internationalisation et singularisme du droit constitutionnel (Page 167-184)