La politique de l’emploi en France : politique ciblée, réduction du temps de travail et activation des dépenses

Le ralentissement de la croissance et la hausse du chômage du milieu des années soixante dix sont tout d’abord vus comme transitoires. Les actions entreprises sont alors la défense de l’emploi par des aides aux entreprises en difficulté, par la protection des salariés contre les licenciements et le renforcement de l’indemnisation du chômage pour réduire les tensions et apaiser le climat social.

La politique française de la première moitié des années soixante dix est qualifiée par Bourdet et Persson (1991, p. 42) de «complément redistributif visant à adoucir les conséquences sociales du chômage». La persistance du chômage et son accroissement vont obliger les pouvoirs publics à prendre des mesures plus larges et souvent associées à des publics cibles.

3.1.1 Réduction de la population active et dispositifs d’insertion des jeunes Après quelques années d’incertitude sur le diagnostic, la perspective d’un retour au plein emploi par la seule accélération de la croissance s’estompe. La politique de l’emploi va avoir pour objet de freiner la croissance du chômage, d’atténuer ses effets. Avec le développement de la crise, un accord social tacite se crée progressivement pour limiter les effets de la crise de l’emploi et des difficultés économiques sur les marchés internes en intervenant aux deux extrémités de la pyramide des âges des salariés. Le principe de base en a été le partage du travail intergénérationnel. Pendant cette période, quatre grands axes ont été privilégiés : l’accompagnement du redéploiement de l’industrie ; la réduction de la population active ; la

modification des règles d’indemnisation et l’insertion professionnelle des jeunes qui va devenir un des chantiers permanents de la politique de l’emploi en France (Valette, 2002). 3.1.2 Emplois publics et réduction - aménagement du temps de travail

L’alternance politique de 1981 marque une inflexion de la politique de l’emploi vers un certain volontarisme. L’action en faveur de l’emploi se déplace sur le terrain de la création d’emplois publics et la réduction du temps de travail. Cette politique s’inscrit dans un double courant : historique, d’une part, car le partage des gains de productivité entre augmentation du pouvoir d’achat et amélioration des conditions de vie n’a aucune raison de prendre fin à cette époque, dès lors qu’il est favorable à l’emploi ; universel, d’autre part, car la durée effective moyenne du travail continue de diminuer dans tous les pays développés et, en particulier, dans tous ceux de l’Union Européenne. A partir de 1983, les modalités de la réduction du temps de travail ne passent plus par des mesures générales et contraignantes mais évoluent vers un processus contractuel et décentralisé. L’action du gouvernement se situe ainsi dans l’encouragement à l’aménagement du temps de travail, le développement du temps partiel.

Le contexte économique de rigueur pousse à un effort de maîtrise des dépenses d’indemnisation. La durée de versement des prestations chômage est réduite et modulée selon la durée de l’activité antérieure. En ce qui concerne les préretraites, le revenu de remplacement connaît une dégressivité plus rapide, et les contrats de solidarité préretraite disparaissent fin 1983. Le système d’indemnisation est découpé en deux régimes : un régime d’assurance géré par les partenaires sociaux pour l’allocation de base et de fin de droits et un régime de «solidarité» financé par l’Etat qui prend en charge les jeunes par le biais de l’allocation d’insertion et les chômeurs de longue durée par l’allocation de solidarité spécifique. Cette période voit aussi de nouveaux dispositifs tournés vers les jeunes se mettre en place avec les formations accompagnées d’un suivi individualisé pour les jeunes sortant du système scolaire sans une formation suffisante ainsi que différentes formes de stages basés sur l’alternance entre formation théorique et pratique en entreprise.

3.1.3 Développement des dispositifs ciblés

Entre 1984 et 1986, la politique de l’emploi entre dans une nouvelle phase privilégiant l’aide aux jeunes et aux chômeurs de longue durée par des dispositifs ciblés dont la proportion atteint 46% de la dépense pour l’emploi soit 65 milliards de francs. Jusqu’alors, la majeure partie de ces dispositifs allait au profit de la cessation anticipée d’activité. L’une des priorités est donnée aux mesures d’insertion professionnelle des jeunes avec l’apparition de nouvelles formules41. La conséquence de beaucoup de ces mesures est l’éloignement de la rémunération et du coût salarial de l’emploi des jeunes par rapport au salaire minimum. Un système tacite se met en place : de bas salaires en échange de la construction d’une première expérience professionnelle. 1986 correspond à l’assouplissement de la gestion de la main d’œuvre et l’allégement du coût du travail des jeunes. Une modification du diagnostic des causes du chômage apparaît, l’origine du chômage est alors attribuée aux rigidités affectant le fonctionnement du marché du travail et le niveau du coût salarial notamment de ceux dont la productivité est la plus faible.

3.1.4 Réduction du coût du travail et activation des dépenses pour l’emploi La nouvelle phase qui s’ouvre à la fin des années quatre vingts se traduit par une plus grande souplesse et différentes mesures de réduction du coût du travail. Des débats apparaissent à propos du SMIC et de ses effets sur l’emploi mais il n’est pas remis en cause ; l’action publique renouvelée va passer par des exonérations de cotisations sociales, des subventions à l’emploi qui n’auront plus de contrepartie de formation. Les subventions à l’emploi s’ouvrent aussi aux chômeurs de longue durée qui deviennent le second public prioritaire des subventions à l’emploi après les jeunes. Le développement des aides dans le secteur marchand concerne alors 46% de l’ensemble des bénéficiaires. Le souci d’une plus grande souplesse du marché du travail se traduit par la fin de l’autorisation administrative de licenciement, la facilitation du recours aux contrats à durée déterminée, au temps partiel et les possibilités croissantes de modulation de la durée du travail selon les fluctuations de la demande.

41 _{Entre 1983 et 1985, quatre nouveaux dispositifs sont mis en place : le contrat de qualification, le contrat}

d’adaptation, les stages d’initiation à la vie professionnelle et les travaux d’utilité collective (Valette, 2002). Chapitre 3 : Transformations des sphères connexes : éducation, système productif et cadres institutionnels de l’emploi

Les deux éléments majeurs de la période 1988-1992 sont la création du revenu minimum d’insertion (RMI), et le renforcement des aides à l’emploi marchand principalement utilisées pour abaisser le coût du travail des personnes jugées peu qualifiées ou peu productives et promouvoir ainsi leur embauche. L’alternance politique et la dégradation de la situation de l’emploi de l’année 1993 ont marqué un nouvel infléchissement de la politique de l’emploi. La baisse structurelle du coût du travail par la réduction des charges et l’extension des abattements de cotisations prend un rôle central dans la politique de l’emploi. Elle s’accompagne d’encouragement à la diversification du temps de travail et s’oriente vers une réduction collective et négociée de la durée du travail42. Ce point est important dans le sens où la durée du travail devient un élément discriminant au sein de la population active, les temps de travail courts se développent et l’effet temps se cumule avec celui du salaire horaire (plus faible chez les salariés travaillant peu). La réduction du coût de la main d’œuvre via des réductions de cotisations patronales vise dans un premier temps des publics prioritaires (bas niveaux de qualifications, bas salaires) mais s’étendent au point qu’en 1999 un quart des salariés français bénéficient d’une telle mesure. Pour encourager la mise en place de la loi sur les 35h, les niveaux de salaires concernés et les montants de l’abattement sont revus à la hausse. En 1999, le Royaume-Uni a aussi abaissé les taux de cotisations patronales sur les bas salaires.

Si le milieu des années quatre vingt dix confirme l’usage des mesures visant à réduire le coût du travail via les réductions de cotisations et les incitations financières diverses, la politique de l’emploi française entre dans une phase d’activation des dépenses pour l’emploi. Les droits sociaux se réinterprètent dans une perspective contractualiste articulant droits et obligations, individualisation des politiques d’emploi. L’activation des dépenses passe aussi par une logique d’incitation au retour à l’emploi via la possibilité de cumul des revenus liés à la reprise d’un emploi et les minima sociaux ou indemnisation chômage (Boulard et Lerais, 2002).

Les grands axes de la politique de l’emploi française sont : l’allégement du coût salarial principalement au profit des publics cible que sont les jeunes et les chômeurs de longue durée ; la promotion des différentes formes de flexibilité du marché du travail ; la réduction du

42 _{La réduction du temps de travail a été à partir de 1998 un pan entier de la politique de l’emploi en France.}

Néanmoins, nous n’en traiterons pas directement ici compte tenu des développements qui seraient nécessaires pour traiter correctement de ce vaste sujet.

temps de travail et le recours massif aux dispositifs de retrait anticipé du marché du travail ; et enfin l’activation des dépenses pour l’emploi.

3.2 Royaume-Uni : dérégulation et activation des politiques de