Le poids de la défense des intérêts territoriaux dans l’appropriation locale de l’intercommunalité

Longtemps « méfiants »181en matière de coopération intercommunale intégrée, issue successivement des différentes lois de réforme relatives aux EPCI à fiscalité propre « nouvelle formule », les maires des communes « isolées » du département des Alpes-Maritimes ont néanmoins continué à collaborer entre eux, uniquement sous la forme de coopération intercommunale « traditionnelle » à travers les SIVU de 1890 et les SIVOM de 1959. Le tableau n°1 met en évidence la « pauvreté » du paysage intercommunal en 1999. Dix communes sur 163 adhèrent à une communauté de communes, soit 6% du maillage intercommunal et 10,8% de la population des Alpes-Maritimes.

Tableau n°1 : Les EPCI à fiscalité propre dans le département des Alpes-Maritimes au 1er janvier 1999

Nature de l’EPCI

à fiscalité propre Population en 1999 Nombre de communes Siège Président à la création création Date de Appartenance politique du maire CC Provence d’Azur Moyen- Pays 93 342 7 Grasse Hervé de Fontmichel 1993 UDF CC Coteaux d’Azur 15 316 3 Le Broc Emile TORNATORE 1998 PCF

Source : Préfecture des Alpes-Maritimes

Jusqu’en 1999, rien ne semble vraiment bouger sur le territoire maralpin. La quasi- absence de groupements intercommunaux intégrés (dotés d’une fiscalité propre et de compétences politiques) dans les Alpes-Maritimes pendant cette période traduit la permanence des pratiques et des stratégies politiques des élus locaux, en lutte potentielle pour la maîtrise de l’espace local au sein duquel ils ne veulent pas perdre leurs positions de pouvoir. Cela montre aussi que le renouvellement intercommunal suscité par l’Etat est contrôlé par des élus locaux établis, qui l’autorisent ou l’interdisent selon leur stratégie territoriale. La création des groupements intercommunaux intégrés ne dépend pas seulement de contraintes économiques, financières, techniques ou de déterminants culturels, mais aussi de contraintes pratiques telles qu’elles résultent de l’insertion des acteurs dans les rapports de forces politiques. Pour preuve, bien que le « district » issu de l’ordonnance du 5 janvier 1959 ait bénéficié des avantages fiscaux, aucune structure intercommunale intégrée de ce type n’a réussi à être mise en place dans le département des Alpes-Maritimes. Dès lors qu’il s’agit de partager des recettes dans une perspective de solidarité ou de développement intercommunal, les élus locaux hésitent à coopérer. En outre, l’imbrication des systèmes politiques national et local empêche une réforme autoritaire et radicale de l’organisation intercommunale. La réticence des élus maralpins face à l’intercommunalité au cours de cette période de réformes intercommunales entre 1959 et 1999 (districts, ordonnance 59-30 du 5 janvier 1959 - communautés urbaines, loi 66-1069 du 31 décembre 1966 - loi Joxe ATR de 1992), pose le

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Par exemple, l’ordonnance 59-30 du 5 janvier 1959 crée l’une des premières formes modernes de la coopération intercommunale : les « districts ». Ces derniers intéresseront aussi bien les communes rurales que les communes d’importance moyenne (10 000 à 100 000 habitants) qui leur donneront le qualificatif de « districts urbains ». Or dans le département des Alpes-Maritimes, aucun « district » n’a pu être créé.

problème du changement institutionnel parce que « les acteurs peuvent craindre les situations de grande incertitude et le risque de déséquilibre qui en découle »182.

Cependant, à défaut de pouvoir neutraliser indéfiniment les politiques étatiques d’organisation intercommunale, les élus du département vont finalement s’en approprier à leur avantage. La constitution des toutes premières communautés de communes du département, loin de satisfaire au principe évoqué de façon fondamentale par la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République (loi ATR) et réaffirmé dans la loi Chevènement de 1999 selon lequel, « les communes s’associent en vue de l’élaboration d’un projet commun de développement et d’aménagement de l’espace », a plutôt répondu à des stratégies de défense des intérêts territoriaux. Autrement dit en s’appropriant cette loi alors qu’ils avaient été longtemps « réfractaires » à toute forme de coopération intercommunale intégrée, les acteurs politiques s’inscrivent dans une logique de pratiques intercommunales anciennes pour défendre leurs intérêts locaux et préserver leurs territoires.

La communauté de communes Provence d’Azur Moyen-Pays illustre cette stratégie permanente de « captation » de l’intercommunalité par les élus locaux pour en faire une nouvelle ressource, permettant de consolider leurs positions de pouvoir. La CC Provence d’Azur Moyen-Pays est la première intercommunalité intégrée qui a vu le jour en 1993 à l’ouest du département des Alpes-Maritimes, soit tout juste un an après la parution de la loi ATR de 1992. Elle comprenait sept communes : Grasse, Auribeau-sur-Siagne, Mouans- Sartoux, Pégomas, La Roquette-sur-Siagne, Valbonne et Vence. Elle était constituée uniquement de communes du Moyen-Pays183. Les communes du canton de Bar-sur-Loup avaient refusé d’adhérer à cette structure intercommunale, installant ainsi une discontinuité territoriale. Les maires de Mouans-Sartoux et de Valbonne, deux maires de même sensibilité politique (gauche), étaient à la base de la communauté de communes Provence d’Azur Moyen Pays, « une intercommunalité créée dans une stratégie défensive contre le littoral »184. En effet, « la CC Provence d’Azur s’est constituée à partir de la volonté des maires de faire échec au projet d’autoroute A8 BIS, soutenu par le conseil général, le préfet et les communes du littoral »185. Ce projet d’autoroute A8 BIS, prévu pour doubler l’A8 dans le Moyen-Pays, va susciter l’opposition du maire de Mouans-Sartoux, l’un des initiateurs la CC Provence d’Azur. Il revient sur cette expérience intercommunale (15 ans plus tard) qui, pour lui, semble ne pas avoir atteint ses objectifs :

« L’intercommunalité a été voulue à une certaine époque parce qu’elle était indispensable. Mais elle a été totalement dévoyée par les jeux politiques de certains élus. Historiquement, on luttait contre l’autoroute A8 BIS. J’étais le seul maire contre le schéma directeur d’urbanisme, le SDAU qui regroupait les communes de Cannes, Grasse et Antibes parce que des constructions énormes étaient prévues sur la plaine de la Siagne et la construction de l’autoroute A8 BIS allait défigurer le Moyen et le Haut Pays. Dans notre combat, j’ai constaté que nous n’avancions pas et pour faire

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SENED Itai, « Contemporay Theory of Institutions in Perspective », Journal of Theoretical Politics, 3 (4), 1991, pp. 378-385.

183 _{Le « Moyen-Pays » est communément défini comme l’interface entre les zones côtières et les zones}

montagneuses par la Directive Territoriale d’Aménagement sur le territoire des Alpes-Maritimes depuis les années 1990.

184

CHALARD Laurent, « La mise en place des découpages intercommunaux (1992-2007) : témoin de la fragmentation de l’aire métropolitaine azuréenne », Espace politique, n°11, 2010, p. 11.

évoluer les choses, nous avions décidé à l’époque de créer une intercommunalité avec des communes qui progressivement se sont mises de notre côté, les communes du Moyen Pays ».186

André Aschieri, en s’opposant à ce projet d’aménagement du territoire émanant du préfet a opté pour un jeu d’alliances avec des municipalités de droite qui partageaient à cette date-là, les mêmes préoccupations de préservation du territoire et hostiles à la remontée des populations littorales vers le Moyen-Pays. L’intercommunalité représentait alors une opportunité de défense des intérêts communaux. Si la lutte contre le projet autoroutier réussit à « fédérer » les intérêts communaux dans le cadre d’un regroupement intercommunal, elle offre aussi aux maires l’occasion de publiciser leurs activités politiques, d’en retirer des bénéfices politiques. Ils se font donc passer pour des défenseurs des intérêts de leurs administrés-électeurs. En réalité, le projet d’autoroute A8 Bis offre l’occasion à des maires de s’affirmer dans le jeu politique local. André Aschieri s’attribue l’initiative de l’opposition contre le projet autoroutier. Le maire de Grasse opte pour la même posture « défensive » qui rejoint la position du maire de Mouans-Sartoux, comme celle de bien d’autres qui ont adhéré à la CC Provence d’Azur. Pour Hervé de Fontmichel, le maire de Grasse de l’époque, les communes du Moyen Pays « n’acceptent pas d’être au service d’une bande littorale car les maires affichent leur volonté de préserver l’indépendance du secteur ».187 Ces prises de positions traduisent une volonté des maires de construire, de légitimer une intercommunalité en l’opposant à d’autres territoires qu’ils jugent comme des « territoires ennemis ».

Mais cette expérience intercommunale issue de la loi de 1992 produit des effets inattendus. La phrase « L’intercommunalité a été voulue à une certaine époque parce qu’elle était indispensable. Mais elle a été dévoyée par les jeux politiques de certains élus », révèle que cette intercommunalité mise en place par les maires répondait plus à leurs intérêts à un moment donné qu’à une véritable démarche de construire une véritable communauté de communes selon le principe énoncé par les lois ATR de 1992 et Chevènement de 1999, à savoir que « les communes se regroupent autour d’un projet commun de développement ». La réaction des maires contre ce projet autoroutier nous rappelle le phénomène NIMBY (not in my back yard). En réalité, en s’appropriant la loi ATR de 1992 pour mettre en place une communauté de communes, il ne s’agissait pas de se regrouper pour construire ensemble des projets d’aménagement territorial, pour réduire des inégalités financières entre les communes pour partager les ressources fiscales ou pour organiser le développement et l’aménagement intercommunal. Mais il s’agissait plutôt de dire « l’autorouteA8 Bis, pas dans mon arrière- cour ! ». Ce regroupement intercommunal s’assimile à une association de riverains qui se mobilisent pour défendre leur environnement ou leur cadre de vie. La communauté de communes Provence d’Azur ressemblait plus à une association corporatiste d’élus qui cherchaient à défendre leurs intérêts, à répondre aux attentes de leurs administrés-électeurs qu’ils réussissaient à mobiliser lors des réunions publiques188 sur le projet autoroutier A8 BIS qu’à une intercommunalité intégrée.

186 _{Extrait de l’entretien avec André Aschieri, maire de la commune de Mouans-Sartoux, conseiller régional}

PACA, vice-président de PAP, avril 2007.

187 _{« Grasse. Communauté de communes, la fin de la guerre des clochers ? », Nice-Matin, 1993.} 188

Plusieurs réunions ont ainsi eu lieu dans les communes mobilisées contre le projet autoroutier A8 BIS, notamment à Mouans-Sartoux (16 février 1993), Pégomas (5 mars 1993), La Roquette-sur-Siagne (9 avril 1993).

Des enseignements peuvent être tirés de cet exemple de regroupement intercommunal. Cela montre que les élus se saisissent des lois intercommunales pour en faire un autre usage. A l’époque, le maire UDF de Grasse, Hervé de Fontmichel avait souhaité que les communes des cantons de Saint-Vallier-de-Thiey et de Bar-sur-Loup adhèrent à la nouvelle communauté de communes. Dans sa stratégie, il voyait l’intérêt d’étendre son emprise politique sur un territoire plus vaste. Il allait se heurter à l’opposition du conseiller général du canton de Saint- Vallier-de-Thiey et maire UDF de Saint-Cézaire qui y voyait une « menace » de son pouvoir cantonal, voire de son leadership territorial mais aussi au refus des communes du canton de Bar-sur-Loup par peur d’une certaine hégémonie de la ville-centre. Les maires des petites communes du canton de Bar-sur-Loup qui pourtant font partie de l’arrondissement de Grasse craignaient en réalité de devoir faire face à un pouvoir trop important189 de l’ancien maire de Grasse.

L’argument de l’hégémonie de la ville-centre est un prétexte avancé par les maires d’Opio, Le Rouret, Roquefort-les-Pins, Châteauneuf de Grasse et Tourrettes-sur-Loup pour ne pas adhérer à la CC Provence d’Azur. Ce refus des maires est certes lié à la peur du poids démographique de la commune-centre, mais il traduit aussi des enjeux de pouvoir car les villes-centres veulent toujours jouer les premiers rôles dans la gouvernance des EPCI à fiscalité propre. Toutefois, les deux maires de Mouans-Sartoux et de Valbonne (communes de taille moyenne en termes démographiques) ont dépassé cette peur de la commune-centre jugeant que l’opposition au projet d’autoroute A8 bis était prioritaire. Ainsi les maires des cinq communes de droite (Grasse, Auribeau-sur-Siagne, La Roquette-sur-Siagne, Pégomas et Vence) et des deux communes de gauche (Mouans-Sartoux et Valbonne), ont occulté leurs clivages partisans pour constituer une intercommunalité « défensive » de circonstance. Le facteur partisan pour s’associer entre communes n’a donc pas joué dans ce cas. En outre, cela montre que les stratégies de mise en œuvre de la loi s’inscrivent dans la continuité de certaines anciennes pratiques intercommunales. L’exemple de CC Provence d’Azur s’apparente à la mise en place d’un syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU) de 1890, une sorte de reproduction « cachée » de la coopération intercommunale « traditionnelle » pour défendre un but très précis comme un syndicat de communes, conçu pour remplir une mission précise : empêcher la réalisation de l’autoroute A8 BIS. De toute façon, la coopération intégrée n’était pas son but original eu égard à cette mission de lutte contre l’autoroute A8 Bis qui lui avait été assignée par ses initiateurs.

Cet exemple local confirme les réflexions de Gérard Marcou sur les facteurs du développement de l’intercommunalité sur la base de la loi du 12 juillet 1999. Selon lui « des facteurs peuvent être favorables ou défavorables, mais ils sont de nature très variée. On peut reconnaître à certains de ces facteurs une influence prépondérante, seuls ou en fonction de leur association avec d’autres ».190 Ainsi, dans la même logique « défensive » de leurs territoires que la CC Provence d’Azur, mais aussi sur une base de même appartenance politique, les maires de trois communes, Carros, Gattières, Le Broc, au nord-ouest de la commune de Nice, créent le 7 octobre 1998, la communauté de communes des Coteaux d’Azur (CC Coteaux d’Azur), en anticipation de la loi Chevènement dont les travaux de préparation ont commencé en 1995.

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Son pouvoir important était lié à son statut d’élu « cumulard » avant la loi sur le cumul des mandats. En effet, de 1992 à 1994, il fut à la fois maire de Grasse, vice-président du conseil général et conseiller régional.

En effet, à partir de 1995, Charles Pasqua, ministre de l’Intérieur, envisage une relance de l’intercommunalité urbaine et une simplification des structures intercommunales en réduisant à deux le nombre des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).191 En 1996, Jean-Claude Gaudin, ministre de l’Aménagement du territoire propose la création d’une centaine d’agglomérations. La même année, en septembre 1996, le conseil des ministres adopte un projet de loi présenté par Dominique Perben, ministre de la Fonction publique, dont le but était non seulement de simplifier la coopération intercommunale en réduisant le nombre des catégories d’EPCI et en harmonisant son cadre juridique, mais aussi de développer les EPCI à fiscalité propre en étendant le domaine de la taxe professionnelle unique. En 1997, de nombreux rapports, émanant notamment de différentes associations d’élus locaux, en particulier de l’Association des maires de France, vont dans le même sens d’une simplification du dispositif intercommunal et d’une réduction du nombre d’EPCI.

Face donc aux évolutions législatives sur l’intercommunalité, qui donneront naissance à des communautés d’agglomérations, les maires du Broc, de Carros et de Gattières n’envisagent pas d’intégrer contre leur gré une structure intercommunale plus importante qui pourrait voir le jour, notamment la communauté d’agglomération Nice Côte d’Azur (la CANCA) qui sera dirigée par Jacques Peyrat (maire RPR de 1996 à 2002, puis UMP jusqu’en 2008). D’ailleurs, dès 1997, les maires des trois communes affirment qu’ils vont créer par anticipation une communauté de communes en prévision des futures réformes intercommunales (la future loi Chevènement de 1999). La CC des Coteaux d’Azur se centre donc autour des communes de Carros et Le Broc, pourvoyeuses d’importantes recettes fiscales, apportées par la zone d’activités industrielles de Carros. S’il est vrai que la création de cette communauté de communes (CC), s’inscrit dans une stratégie défensive, elle répond aussi à une logique politique et partisane, et in fine, idéologique, loin des principes annoncés par la mise en place des structures de coopération intercommunale intégrée.

En fait, les maires des trois communes ont réinterprété la loi de 1992 afin d’anticiper une intégration « forcée » dans un EPCI à fiscalité propre plus grand à l’issue de la parution de loi Chevènement de 1999. Ils se sont servis de deux syndicats intercommunaux à vocation unique192 (SIVU) existant sur le canton de Carros pour construire la CC des Coteaux d’Azur auxquels elle s’est substituée dès sa création : le syndicat intercommunal d’action culturelle, créé en 1995 et le syndicat intercommunal en charge du plan local d’insertion par l’économie créé en 1996. Cette structure intercommunale est donc une simple transformation du SIVU du canton de Carros. Sur le plan juridique, la loi n’autorise les transformations que pour le passage du district, de la communauté de communes, de la communauté de villes ou du syndicat d’agglomération nouvelle (SAN) à la communauté d’agglomération, à la communauté urbaine ou à la communauté de communes. Or les deux SIVU du canton de

191 _{Plusieurs propositions de loi visant à faciliter la transformation des districts en communautés urbaines ont été}

déposées, la même année à l’Assemblée Nationale et au Sénat : la proposition de loi déposée à l’Assemblée Nationale par A. Rossinot le 6 novembre 1995, la proposition de loi déposée au Sénat par J. Bernadeaux, le 25 octobre 1995 ; DEMAYE Pierre, Le renouveau du droit de l’intercommunalité en France. Un enjeu de la

réforme territoriale ?, Thèse de doctorat en droit public, Amiens, janvier 2000.

192 _{Un syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU) est un syndicat qui ne dispose que d’une compétence}

fixée dans ses statuts. Historiquement, c’est la plus ancienne structure intercommunale puisqu’elle a été créée par la loi du 22 mars 1890 sur les syndicats de communes (Loi du 22 mars 1890 sur les syndicats de communes ajoutant un titre VIII à la loi du 5 avril 1884 relative à l’organisation municipale, six ans après cette première loi). Les premiers SIVU ont été des syndicats de distribution d’électricité afin d’électrifier les communes rurales à une époque où les distributeurs d’électricité concentraient leur activité vers les villes, plus rentables.

Carros n’étant pas des EPCI à fiscalité propre, ne pouvaient pas se transformer en une communauté de communes. Ainsi, contrairement à la CC Provence d’Azur qui est une création ex nihilo, la CC des Coteaux d’Azur est en quelque sorte une création ex materia, c’est-à-dire, une création à partir d’un substrat préexistant qui est le SIVU. En termes de création des EPCI à fiscalité propre nous sommes dans la même situation que celle de la CC Provence d’Azur où les élus, agissant par « anticipation politique », se saisissent d’une loi intercommunale (6 février 1992 loi ATR) pour éviter les effets d’une autre loi en gestation, en l’occurrence, la loi du 12 juillet 1999, dont ils pensent qu’elle leur serait défavorable :

« Nous n’étions pas forcément partant pour l’intercommunalité qui découlerait du projet de loi sur la réforme des EPCI. Car son principe implique le transfert des compétences communales. Du coup, cette nouvelle structure, aujourd’hui, mise en place à l’issue de la loi Chevènement de 1999 enlève de nombreuses prérogatives aux communes. Elle éloigne l’administré de la prise de décision. A l’époque, les trois maires étaient dubitatifs par rapport à la mise en place de cette nouvelle structure de coopération intercommunale. Nous avons donc engagé une réflexion sur ce nouvel outil qui allait voir le jour et la problématique était : faut-il mettre en place notre intercommunalité ou rester à l’écart de cette nouvelle donne en prenant le risque de se voir plus tard forcés par l’Etat à adhérer à une intercommunalité qui est loin de nos choix ?».193

Mais au-delà de cette stratégie défensive, se joue un enjeu politique et partisan de la mise en place de la CC des Coteaux d’Azur. Les conditions politiques se révélaient favorables pour créer la CC des Coteaux d’Azur. En effet, avant les élections municipales de 1995, Pierre Jaboulet, maire PS de Carros depuis 1971 et premier conseiller général du canton de Carros jusqu’en 1988, était contre toute forme de coopération intercommunale intégrée. Pour lui, l’émergence d’une intercommunalité intégrée représentait une menace pour son pouvoir